ISSN 1313-6496

Законодателство относно достъпа до информация 2025

адв. Александър Кашъмов, изпълнителен директор на ПДИ

Контекст

Развитията у нас неизменно се влияят и са свързани с международния контекст. Войните на Русия с Украйна и на САЩ и Израел с Иран, загубата на монолитния фронт между САЩ и Европейския съюз по редица политики имат значение за процесите в отделните държави. Защитата на основните права, върховенството на правото и демокрацията са под риск в немалко държави по света. Макар ЕС да е много по-стабилна зона, и в нея се наблюдават подобни атаки, особено в системите на източноевропейските страни-членки.

Съществени промени в Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ) не са предлагани през 2025 г. Бяха приети обаче други законодателни изменения, които се отразяват на средата, свързана с достъпа до информация и съдебната му защита. Така например със законодателно изменение в Административнопроцесуалния кодекс (АПК) през лятото на 2025 г. бе въведено основание за спирането на административни дела поради висящо тълкувателно дело от значение за правния спор. Несъмнено единственото висящо към този момент тълкувателно дело бе по искане на и.ф. Борислав Сарафов от края на 2024 г. да бъдат изтълкувани разпоредби от ЗДОИ по начин, при който значителна част от съхраняваната от прокуратурата информация да бъде изключена от обхвата на закона. Изменението ползва подкрепа от страна на политическото мнозинство на нежеланието на ръководството на прокуратурата да работи прозрачно и отчетно пред гражданите.

Управляващата коалиция през 2025 и началото на 2026 година предприе и други инициативи и действия в посока ограничаване достъпа до информация и свободата на изразяване. В края на 2025 г. по инициатива на министъра на правосъдието бе изменен Правилникът за вписванията, като съществувалият в продължение на десетилетия широк достъп до нотариални актове и други важни документи бе отменен в ущърб на стабилността на гражданския оборот и разследващата журналистика. Малко преди това, през есента на 2025 г., група народни представители от партия "Има такъв народ" предложиха изменение и допълнение в Наказателния кодекс, с което да бъдат наказателно преследвани публикации, разкриващи информация за личния живот. Това изменение беше заплаха пред критичната журналистика и дължимата прозрачност и отговорност на публичните фигури пред гражданите. След остър публичен дебат предложението бе изоставено.

Безпокойство буди необичайно бързо приетият в края на март 2026 г. Закон за прозрачност на представителите на интереси. Той бе предмет на дългогодишни дебати и остри критики в предходните години, но и през есента на 2025 г. декларираната с този закон засилена прозрачност на връзките на властта с частни лица едва ли ще се постигне, но по неясни причини вместо институциите да станат по-прозрачни, е възложено задължение за неправителствените организации да се вписват в пореден регистър. Пропускът да сторят това се наказва с глоба. Действителните лобисти, които следваше да бъдат регулирани с този своеобразен „Закон за лобизма“, остават извън обхвата му.

Друго неочаквано събитие в законодателната сфера бе неочакваната отмяна на Закона за противодействие на корупцията. По този начин бе закрита и Комисията за противодействие на корупцията. Голяма част от правомощията й преминаха към Сметната палата. Промяната бе извършена без анализ на въздействието и без смислена обосновка.

Напредък бе отбелязан в изготвянето на изменение и допълнение в Гражданския процесуален кодекс (ГПК), което да позволи съдилищата да прекратяват на ранен етап дела, образувани по искове, целящи възпрепятстване на гражданското участие и ограничаване на свободата на словото. Въпреки че текстовете се готвиха в продължение на години в работни групи към Министерството на правосъдието, те не бяха внесени в Министерския съвет нито до края на 2025 г., нито до края на мандата на управлението. Едва в мандата на служебното правителство проектът бе обявен за обществено обсъждане, което приключи на 18 май 2026 г. По този начин тези необходими законодателни промени не бяха приети в срока, предвиден в Анти SLAPP директивата[1].

МЕЖДУНАРОДНИ СТАНДАРТИ, СВЪРЗАНИ С ПРАВОТО НА ДОСТЪП ДО ИНФОРМАЦИЯ

Конвенция за достъп до официални документи – понятието „официални документи“

След влизането в сила на Конвенцията на Съвета на Европа за достъп до официални документи започна да функционира и специфичният механизъм за наблюдение на изпълнението й. В международния документ е предвидено създаването на Група от специалисти в състав между 10 и 15 души[2]. Предвидена е и т. нар. Консултация на страните, чиято задача е да разглежда докладите, мненията и предложенията на Групата от специалисти, да прави препоръки и предложения към държавите - страни по Конвенцията или за промени в самата Конвенция[3]. Групата от специалисти понастоящем е озаглавена Работна група за достъп до информация към Съвета на Европа и е провела свое заседание в началото на юни 2026 г. От проекта за дневен ред на срещата се вижда, че освен разглеждането на доклад за оценка, свързана със Северна Македония, в него е включено разглеждането на становище на Работната група относно понятието „официални документи“[4].

Според заключенията в проекта на доклад относно понятието „официални документи“, понятието е употребено в Конвенцията в максимално широко значение, като е без значение носителят, на който сведението е записано[5]. Понятието „изготвен“[6] в изречението в чл. 1 от Конвенцията, употребено в израза “официални документи”, означава всяка информация, записана в каквато и да е форма, изготвена или получена“ следва да се разбира като завършен и готов за използване по предназначението му документ. Документи, свързани с процеса на вземането на решения, като меморандуми, мнения, съвет, резюмирани бележки, доклади за въздействието или други работни документи следва да бъдат смятани за официални документи, стига да са завършени и да не са все още в процес на изготвяне[7]. Ако даден документ е регистриран в даден регистър, това е доказателство, че е документ по смисъла на Конвенцията[8]. Ако обаче не е бил регистриран, това не означава само по себе си, че не следва да се счита за официален документ по смисъла на международния правнозадължителен документ[9].

Доколкото понятието „обществена информация“ по смисъла на ЗДОИ е също максимално широко определено, вкл. в практиката на Върховния административен съд, приетото в доклада на Работната група за достъп до информация разбиране е полезно и за работата на администрацията в България по заявления, въпреки че Конвенцията до момента не е подписана от България и не са предприети никакви мерки за това.

Европейски съд по правата на човека (ЕСПЧ) – мерки по решението “Гиргинова срещу България”

В Решението от 2025 г. по делото “Гиргинова срещу България” ЕСПЧ прие, че България е в нарушение на чл. 10 и чл. 13 във връзка с чл. 10 от Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧ). Конкретно нарушението е допуснато чрез необоснования отказ да бъде предоставен достъп до информация от значение за обществения дебат. Става въпрос за мотивите към оправдателната присъда, постановена от Софийския градски съд по дело от общ характер срещу бившия министър на вътрешните работи Цветан Цветанов по обвинение за неупражнен контрол за прилагане на специални разузнавателни средства. Решенията на втората и третата инстанция са били публикувани, за разлика от въпросната присъда, която е била класифицирана като държавна тайна и отказана на журналистката Галина Гиргинова от сайта „Съдебни репортажи“. Състав на Върховния административен съд е отказал да разгледа мотивите за отказа по същество, като се е позовал както на държавната тайна, така и на неприложимостта на ЗДОИ към достъпа до присъди, решения и определения на съдилищата.

Според Решението на ЕСПЧ[10] достъпът до документа е бил необосновано отказан, което представлява информационен монопол на държавата върху информация от значение за обществения дебат. Отделно отказът на Върховния административен съд (ВАС) да разгледа аргументите на жалбоподателката по същество, приемайки формално, че ЗДОИ не се отнася до информация от правораздавателен характер, води и до нарушение на чл. 13 от ЕКПЧ.

Българското правителство е предложило план за изпълнение на генералните мерки в решението на ЕСПЧ. Той включва превод на български език и публикуване на решението, както и указание към съдилищата да се запознаят с него[11]. Планът обаче е далеч от реалното приложение на даденото от Съда в Страсбург тълкуване на ЕКПЧ. В практиката продължават да се срещат случаи, в които съдилищата отказват да предоставят по реда на ЗДОИ непубликувани свои решения с оправданието, че законът е неприложим[12]. Това води до необходимост от по-сериозен подход в рамките на функциите на Висшия съдебен съвет и Националния институт на правосъдието[13].

ЗАКОНОДАТЕЛСТВО ОТНОСНО ДОСТЪПА ДО ИНФОРМАЦИЯ И ПРОБЛЕМИ В ПРИЛАГАНЕТО МУ

При приемането на ЗДОИ през 2000 г. в света има около 25 подобни национални закони. През 2026 г. според международния рейтинг на законите за достъп до информация, 142 държави имат такива закони[14]. Това показва бурното развитие на правото на достъп до информация през последните две десетилетия и половина. Българският ЗДОИ не е революционен за своето време, но и до днес е ефективно средство в ръцете на граждани, журналисти и неправителствени организации, а дори и бизнес. Същевременно, процедурата за подаване на заявление е проста и достъпна, условностите при подаване на заявление са минимални. Съдебният контрол е достъпно, бързо и ефективно средство за гарантиране на правото на достъп до обществена информация. Системата от институции, ангажирани с наблюдението и контрола по прилагане на закона, работи в необходимата степен, така че самите граждани, които упражняват правата си по ЗДОИ, да го наричат „Закона на гражданите”. Не на последно място, голям брой от важните журналистически разследвания и дейности на неправителствени организации се основават на събиране на информация и чрез използване на ЗДОИ.

Промените в политическото управление, които в последните 6 години бяха доста чести, както и текучеството в рамките на публичната администрация водят до непознаване или забравяне на постигнато през изминалите 26 години разбиране и тълкуване на закона. Повтарят се понякога мотиви за отказ, които отдавна са отречени в установената съдебна практика.  

Дефиницията на „обществена информация“ в ЗДОИ

В  чл. 2, ал. 1 от ЗДОИ е дадена целта, която се постига чрез достъпа до обществена информация. Според тази разпоредба, чрез правото на достъп до обществена информация се цели гражданите да си съставят собствено мнение за дейността на органите на държавната власт.

В съдебната практика тази концепция на законодателя е доразвита. Приема се, че достъпът до информация обхваща всяка съвкупност от данни, структурирани по определен критерий и с определена цел и предназначение, както и всяко сведение за някое положение или за някаква дейност на задължените по чл. 3 от ЗДОИ субекти[15].

В практиката е прието още, че липсата на знание у заявителя къде се съхранява дадена информация и в каква точно форма или в кой документ, не е непреодолима пречка пред упражняване на правото на достъп до информация. Гражданите все пак имат право да поставят въпроси на администрацията, която е длъжна да предостави отговори, като осигури достъп до съответните документи или други носители на информация[16].

Така изведеното в съдебната практика положение и задължение да се дава отговор на въпроси е от съществено значение, но въпреки това не са редки случаите в практиката, в които администрациите отказват достъп като заявяват, че не са длъжни да създават тепърва нова информация. Според съдебната практика обаче не е създаване на нова информация извеждането й в съответствие с искането в заявлението, когато информацията е лесна за обработване. Така например данните за най-високото и най-ниското възнаграждение на категории служители в дадена организация са обществена информация и с искането за достъп до нея не се изисква създаване на нова информация. Достатъчно лесно е да бъде обработена вече наличната в институцията информация, за да бъде предоставен отговор на такова заявление[17].

В съдебната практика се подчертава още, че белезите на понятието „обществена информация“ се откриват по-скоро в други разпоредби от ЗДОИ, а именно чл. 10 от ЗДОИ, според който обществена е информацията, съдържаща се в актовете на органите на власт, и чл. 11 от ЗДОИ, според който такава е и всяка информация, получавана, събирана и съхранявана във връзка с актовете на органите на власт, както и при и по повод дейността на органите на власт и техните администрации.

По този начин съдилищата са приели разбирането, че предмет на искания по ЗДОИ може да са както документи от категорията на договори, вътрешни правила, доклади, така и списъци, записи от видеозаснемане (например на среща при министъра на културата), кореспонденция, данни за измервания (например на чистотата на въздуха), имената на държавни служители (например ръководителите на звената „Пътна полиция“ в Областните дирекции на Министерство на вътрешните работи).

С допълването на ЗДОИ с глава четвърта[18] достъпът до обществена информация се разширява до ниво на достъп до цели бази данни с цел повторно използване, тоест за надграждането им с друг продукт като например създаване на визуализации чрез допълнително обработване на информацията. В Портала „Отворени данни“ са предоставени за свободен достъп и ползване 10 104 набора от данни[19]. Бъдещето на достъпа до информация от държавните институции предполага развиване на знания и умения в администрацията за добро подреждане на документите, съобразяване на спецификите на дигиталното подреждане и документиране и поддържането на документите във вид, удобен за предоставяне на пълен или като минимум частичен достъп.

Процедура по искане на достъп до обществена информация

В българския закон е предвиден относително кратък срок за предоставяне на информация в рамките на най-много 14 календарни дни, с някои възможности за удължаване на срока. Подаването на електронни заявления по електронна поща или чрез Платформата за достъп до обществена информация улеснява процеса за заявителите. Проследяването на данните от годишните доклади за състоянието на администрацията показва, че броят на подадените по електронен път заявления се увеличава[20], както и процентното им съотношение с подадените заявления на хартия[21]. Електронните заявления са много по-удобни за гражданите, доколкото се подават от компютър или мобилно устройство, не се изисква подписването им с КЕП, не се съставя протокол за предоставяне на информацията, а достъпът по електронен път е безплатен за заявителя. В докладите на ПДИ традиционно се препоръчва на заявителите да бъде изпращан входящ номер по електронна поща веднага след регистрирането на заявлението.

Надделяващ обществен интерес от достъпа до обществена информация

Достъп до обществена информация може да бъде отказван, когато е налице друго право или легитимен обществен интерес, които подлежат на защита. Тези конкуриращи права са изброени в чл. 41, ал. 1, изр. 2 от Конституцията, както и в чл. 37, ал. 1 от ЗДОИ. Голяма част от тези ограничения на правото на достъп до обществена информация подлежат на преценка за надделяващ обществен интерес. Това означава, че в хипотезите на § 1, т. 5 и 6 от Допълнителните разпоредби на ЗДОИ администрацията следва да преценява дали надделява правото на достъп до обществена информация. Ако прецени, че не е налице „надделяващ обществен интерес“, тогава се приема, че надделява интересът от защитата на друго право или правнозащитен интерес.

Задължението за преценка на наличието на „надделяващ обществен интерес“ е прието с изменение и допълнение на ЗДОИ от 2008 г[22]. Хипотезите за този превес са изброени в закона, но са твърде абстрактни, поради което познаването на съдебната практика е от съществено значение за изясняването им. В съдебните решения са изведени множество различни хипотези на надделяващ обществен интерес при всяко едно от ограниченията[23]. През 2025 г. са постановени значителен брой решения на административните съдилища по ЗДОИ, в които се обсъжда и въпросът относно наличието на надделяващ обществен интерес[24].

Достъп до информация и прозрачност на процесите на вземане на решения

В някои правни системи съществува законодателство относно „открито управление“ или „управление на светло“, „управление на слънчева светлина“. Това законодателство предвижда изключителен достъп до заседанията на колективни органи и достъп до документите, които отразяват тези заседания, както и срещите на органи на власт и висши държавни служители с други лица. В ЗДОИ правото на достъп до обществена информация обхваща и информация и документи, създадени в хода на приемането на дадено решение. Това право може да бъде ограничено. В ЗДОИ съществува ограничение, свързано със защита на информацията, създавана и съхранявана в хода на изготвянето на дадено решение в рамките на администрацията[25]. Това ограничение може да се прилага най-много в срок до 2 години от създаване на информацията. Освен това то подлежи на задължителна преценка за „надделяващ обществен интерес“. В съдебната практика е прието, че информация от фактологически характер като доклади и анализи не попада в обхвата на това ограничение.

В практиката на Върховния административен съд се приема, че законодателният процес следва да бъде максимално прозрачен и когато исканата информация е свързана с него, е налице надделяващ обществен интерес[26].

През последното десетилетие и половина висок обществен интерес предизвикаха няколко казуса, свързани със срещите на висши държавни служители, които несъмнено попадат в обхвата на дължимата прозрачност относно процесите на вземане на решения. През 2014 г. ВАС отмени окончателно отказ на МВР да предостави информация за срещите, провеждани от народния представител Делян Пеевски в сградата на министерството[27]. Друг случай, известен като „ЦУМ-Гейт“, постави въпроса за достъп до информация, включително проверката на ИВСС по повод проведена срещу между главния прокурор Сотир Цацаров и двама бизнесмени, единият от които е собственик на „Сега“. Съдът отмени отказа[28] да бъде предоставен протоколът от заседание на ИВСС по случая, но приключването на казуса отне години[29]. Въпроси за необходимост от засилена прозрачност пораждат и изявленията на бизнесмена Васил Божков за срещи с бившия министър на финансите Владислав Горанов[30], както и казуси за нерегламентирани срещи и места за срещи на представители на съдебната система[31].

Закон за прозрачност при представителството на интереси (ЗППИ)

През 2025 г. бе обсъждан, а през март 2026 г. бе приет и обнародван закон за лобизма[32], който бе озаглавен Закон за прозрачност при представителството на интереси[33]. Заявена цел на законодателната инициатива бе да се увеличи прозрачността на процесите на вземане на решения от институциите на законодателната и изпълнителната власт. Според мотивите към внесения набързо законопроект, той цели и изпълнение на ангажименти по Плана за възстановяване и устойчивост, както и на изисквания, свързани с бъдещото членство в Организацията за икономическо сътрудничество и развитие.

Дебатът относно приемането на закон за лобизма в България датира от 2001-2002 г. Още тогава неизменно вносителите предлагаха да бъдат възложени допълнителни задължения и тежести на неправителствените организации под формата на създаване на регистър на лобистите. И през последните години, в които темата бе непрестанно обсъждана в рамките на Министерството на правосъдието, представителите на властта упорито отказват да направят разграничение между лобизъм в „частен интерес“ и застъпничество в „обществен интерес“, каквото съществува в държавите, които са приели подобни закони.

След подаването на оставката на правителството в началото на 2026 г. бившият министър на правосъдието Георги Георгиев и група народни представители от ГЕРБ си поставиха за задача на всяка цена да внесат и да бъде приет такъв закон. Те внесоха законопроект в Народното събрание още преди да бъде започналият процес на обществено обсъждане на предложения от МП проект на закон. Проектът бе скоростно приет от водещата комисия и в пленарна зала на две четения, в явно нарушение на законодателството относно публичност и обществено обсъждане на законопроекти и в разрез с претенцията на самите вносители за увеличаване на прозрачността на процесите на вземане на решения.

От текстовете на закона не става ясно как ще се увеличи прозрачността на процесите на вземане на решения. Става ясно обаче как ще се ограничи тази прозрачност. Забележително е, че липсва каквото и да е позоваване на ЗДОИ в скромния текст на ЗППИ. За частните лица се вменява задължение да следят „контактите“ си с народните представители, експертите и съветниците към парламентарните комисии и парламентарните групи, президента и вицепрезидента и техните съветници и секретари, членовете на Министерския съвет, министрите и заместник-министрите, членовете, съветниците и експертите в политическите кабинети, областните управители, кметовете, общинските съветници и някои други органи на власт. Представителство на интереси е всяка устна или писмена комуникация с цел оказване на влияние при приемането или изменението на нормативен акт, общ административен акт, национални стратегически и програмни документи, позиции на България, укази за връщане на закони или обнародването им. Приема се по презумпция, че е налице представителство на интереси, ако са осъществени 9 контакта в рамките на 3 месеца.

Законът се явява като един по-благовиден, но не много по-различен заместител на предлаганите от партия „Възраждане“ законопроекти за „чуждестранните агенти“, чийто идеен двигател е руската пропагандна машина. Първият основен въпрос е защо не са възложени задължения за администрацията да записва и оповестява с кого се срещат посочените държавни служители, а такива задължения, и то скрепени с тежки санкции, са предвидени за частните лица. Това би било увеличаване на прозрачността на управлението, а не възлагането на задължения извън рамките на властта.

Следващият въпрос е по каква причина не е прокарано задължителното разделение между лобизъм в частен интерес с цел печалба и застъпничество в обществена полза. Според нормативната уредба на федерално ниво в САЩ например лобистите дължат данък върху печалбата, докато при застъпничеството дейността е освободена от данъчно облагане. Такъв подход би съответствал на разграничението, което у нас е направено по законодателен път, между стопанска и нестопанска дейност[34].

В текстовете на закона има неясноти и несъответствия. Не става ясно защо се смята за „контакт“ или „комуникация“ официалното подаване на становище на официален електронен адрес на дадена институция или в Портала за обществени консултации, след като основна цел на закона би следвало да е регистриране на неофициалните срещи. Липсва определение на понятията „контакт“ и „комуникация“, което създава непредвидимост и неяснота в определянето на задълженията по закона, и то при наличие на риск от глоба или имуществена санкция в размер от 2500 до 7500 евро.

От задължението за регистрация са изключени регистрираните организации на работници и работодатели, съсловните организации, адвокатите, религиозните организации, политическите партии, дипломатите и служителите в консулства и представителства[35].

В разпоредбите на закона е записано, че не следва да се регистрират представителите на медии при дейността по събиране, анализ и разпространяване на информация, гражданите, които протестират и които упражняват дейности по Закона за прякото участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление. Това показва, че законодателят има изключително широко разбиране за „представителство на интереси“ и смята, че интервю или коментар по радиото, телевизията или в печатните и интернет медии са такива форми. Оттук възникват сериозни рискове за нарушения на основни права, като например това да се приемат за попадащи в обхвата на закона и задължителната регистрация публични изказвания на общественици и активисти, които не са политици, религиозни деятели и не представляват средства за масова информация. Така излиза, че публичното говорене е сведено до изключително тясна привилегия на малцина избрани, което е в противоречие с разпоредби на Конституцията. 

Достъп до нотариални актове и други документи за сделки с недвижими имоти

През декември 2026 г. бе изменен и допълнен Правилникът за вписванията. С едно от измененията бе отменен широкият достъп до нотариални актове, на който до момента имаше право всеки.

Министерството на правосъдието обяви обсъждане на своето предложение за изменения и допълнения в Правилника за вписванията, включително да бъде ограничен публичният достъп до съдържанието на нотариални актове. Острата реакция на съсловни организации и медии доведе до удължаване на срока за обществено обсъждане до ноември 2026 г. ПДИ представи критично становище по проекта. За промяната практически липсват мотиви, като се споменава без конкретика за случаи на измама, без да се сочат конкретни случаи и без да става ясно как от МП са стигнали до извода, че достъпът до копия от нотариални актове е станал причина за конкретни измамни практики. Въпреки становищата на организации като Висшия адвокатски съвет, Камара на независимите оценители в България, ПДИ и Асоциацията на европейските журналисти - България, промените бяха приети, загърбвайки дългогодишна традиция на достъпност до тези документи.

Промяната благоприятства по-ниска степен на стабилност на стопанския оборот, непрозрачност и несигурност при сделките с недвижими имоти, риск за инвеститорите, препятстване на разследващата журналистика.

ДОСТЪП ДО ИНФОРМАЦИЯ ОТ ОРГАНИТЕ НА СЪДЕБНАТА ВЛАСТ

Понятието „обществена информация“ и съдебните актове

В първото десетилетие от прилагането на закона ВАС направи разграничение между информация от административен характер, която се съхранява от органите на съдебната власт, и такава от правораздавателен характер. Според тази практика, първата е в обхвата на ЗДОИ, докато за достъп до информацията от правораздавателен характер е налице специален режим – а именно изискването за публикуване на съдебните актове съгласно чл. 64 от Закона за съдебната власт (ЗСВ). Остава въпросът относно реда за достъп до съдържанието на актовете на съдилищата, които не са публикувани, но няма законово ограничение да бъдат предмет на достъп. Стои и въпросът в случаите, когато се твърди, че даден съдебен акт не е публикуван поради наличие на законово ограничение кой правораздавателен орган е компетентен да вземе решение. В тези случаи не може просто да се приеме тезата, че ЗДОИ е неприложим и няма друг ред за достъп и за обжалване на отказите. Това би означавало правото на достъп да остане незащитено, както е в „Гиргинова срещу България“.

Проблемът е актуален, тъй като прегледът на секциите на интернет страниците на съдилищата, в които се публикуват документи от делата, показва различия в практиките по публикуване. ПДИ преглежда периодично интернет страниците на административните съдилища и ВАС, където практиките по публикуване на правораздавателните актове и протоколите от съдебни заседания са общо взето хомогенни. Инцидентен преглед на интернет страниците на някои районни, окръжни и апелативни съдилища показва големи различия в публикуването на актове по граждански и наказателни дела. Такива проблеми се заявяват и по конретни казуси. Протоколи от съдебните заседания се публикуват в относително малък брой от тези съдилища. Необходимо е да съществува механизъм, който да уеднаквява и подобрява процесите по публикуване на актове и протоколи по дела.

Правото на достъп до обществена информация, свързана с разследванията и проверките на прокуратурата

По аналогия с правораздавателната информация, съхранявана от съдилищата, в практиката на ВАС бе развито разбирането за разделение между административна и правораздавателна информация, съхранявана от прокуратурата. Това е противоречие с понятието, доколкото прокуратурата очевидно не правораздава и съответно няма как информацията й да се смята за такава от правораздавателен характер. В по-широк смисъл се прокарва идеята, че всяка информация, предназначена за конкретно дело, е извън обхвата на ЗДОИ. Това разбиране бе изоставено по отношение на актове по така наречените прокурорски проверки по Закона за съдебната власт, доколкото те не са част от конкретни наказателни производства и съответно няма причина да бъдат смятани за попадащи извън обхвата на ЗДОИ. Общественият интерес, особено към мотивите на постановления за отказ да бъде образувано наказателно производство по случай от висок обществен интерес, е висок. В практиката на административните съдилища се разви разбиране, че тези постановления са в обхвата на ЗДОИ. В последните години се разви и разбирането, че мотивите към постановления за прекратяване на наказателно производство по случай от висок обществен интерес също са в обхвата на ЗДОИ. По този начин в съдебната практика се прие подход за повишена прозрачност и отчетност на прокуратурата по дейността й, свързана с наказателното преследване.

През периода 2022-2025 г. журналистическият интерес към дейността на прокуратурата се увеличи, особено при наличието на публично известни данни за съмнителна или незаконна дейност и неяснота дали и какво извършва прокуратурата в тази връзка. Изглежда този интерес смути донякъде органите на прокуратурата, като през 2024 г. дори от портала за достъп до прокурорските преписки изчезнаха данните за движението по няколко случая от висок обществен интерес. След завеждане на дело срещу отказ да бъде предоставена информация за движението им и неуспех на ВКП да докаже твърдението си, че представляват класифицирана информация, достъпът чрез портала до тези данни бе възстановен[36]. Независимо от това, прокуратурата продължи да опонира на общественото изискване за по-голяма прозрачност на дейността й.

Развилото се в от съдилищата все по-широко разбиране за обхвата на достъпната по ЗДОИ информация от органите на прокуратурата изглежда не бе прието от страна на ръководството й. През декември 2024 г. и.ф. главният прокурор Борислав Сарафов подаде до Върховния административен съд искане за тълкуване на ЗДОИ[37]. Основна цел на искането е да се изключат документите, свързани с досъдебните производства и проверките по ЗСВ, от обхвата на ЗДОИ. Неубедително се сочи твърдяна противоречива практика на административните съдилища. През 2025 г. състави на Административен съд София-град (АССГ) спряха производствата по няколко дела срещу откази на прокуратурата по ЗДОИ, поради образуваното тълкувателно дело. Тъй като ВАС отмени по частни жалби такива определения за спиране на административни дела, група народни представители от ПП ГЕРБ внесоха Закон за изменение и допълнение (ЗИД) на АПК, предвиждащ изрично основание за спиране на административните дела при висящо тълкувателно дело пред ВАС. Тази внезапна законодателна инициатива странно съвпада с явните интереси на ръководството на прокуратурата делата по ЗДОИ срещу нейни откази да не продължават и да не бъдат решавани. Подобно основание за спиране на съдебното производство е прецедент и не е предвидено нито за наказателните, нито за гражданските дела. Така остава впечатлението, че законодателното изменение е предприето с нарочната цел да се подпомогне ръководството на прокуратурата в стремежа му за непрозрачност и безотчетност пред гражданите.

СВОБОДА НА ИЗРАЗЯВАНЕ И ПРАВО ДА СЕ РАЗПРОСТРАНЯВА ИНФОРМАЦИЯ

Законодателни промени, свързани с ранно прекратяване на делата-шамари

Драматичната смърт на малтийската журналистка Дафне Каруана Галиция, предшествана от десетки дела за клевета поради нейни разследвания на политици, корупция и организирана престъпност, доведе до правни инициативи на институциите както на Съвета на Европа, така и на Европейския съюз. Бе развита концепцията за дела, заведени при злоупотреба с право, чиято действителна цел е да бъдат притиснати, възпрепятствани, ограничени, наказани журналисти или граждански активисти за публикации или инициативи в обществен интерес. В рамките на Съвета на Европа бе приета през 2024 г. Препоръка съм държавите-членки да приемат законодателство, което да осигури ранно прекратяване на такива производства. По-тесен е обхватът на приетите от ЕС документи, които се отнасят само до граждански искове. Препоръката на ЕС от 2022 г. към държавите-членки е за законодателни мерки, свързани с ранно прекратяване на граждански искове срещу общественото участие. Директивата от 2024 г. създава задължение за такова законодателство по отношение на трансграничните дела[38]. В действителност повечето държави-членки на ЕС са приели подход националните закони да осигурят еднакъв режим за ранно прекратяване на производствата по такива искове, независимо дали делото има трансграничен елемент или не.

Още преди обнародването на Aнти SLAPP директивата на ЕС в Министерството на правосъдието започна работа по изменения и допълнения в Гражданския процесуален кодекс[39], които да предвидят процедура за ранно прекратяване на дела, образувани по искове с цел препятстване на общественото участие. Текстовете бяха окончателно завършени и обявени за обществено обсъждане по време на служебното правителство през април-май 2026 г.

Законопроектът за изменение и допълнение на ГПК се допълва с разпоредби, регламентиращи ново особено производство. Целта е да се предвиди ранно прекратяване на производството по искове при злоупотреба с право, насочени срещу общественото участие. Съдът разглежда възражението, че делото е при злоупотреба с право, и постановява определение за прекратяването му, ако го приеме за основателно. В производствата се допуска трети лица, като например неправителствени организации, да представят доказателства. Предвидено е обезпечаване на разноските за защита на ответника. Законодателните изменения обхващат само искове по граждански и търговски дела, но не се простират до наказателни и административни дела, дори да са при злоупотреба с право, насочена срещу общественото участие. Необходимо е законовите изменения да бъдат бързо внесени в парламента и приети.

Опит за инкриминиране на разпространяване на лична информация

През есента на 2025 г. група народни представители от ПП ИТН внесоха проект за изменение и допълнение на Наказателния кодекс. Целта бе да бъде предвидена наказателна отговорност за разпространяване на лична информация без съгласие. Предложена бе санкция затвор до 6 години. В началото на октомври предложението бе прието от водещата правна комисия в Народното събрание.

Основният проблем на тази законодателна инициатива е, че понятието „личен живот“ не е ясно дефинирано и прилагането на наказателна отговорност за публикации е в нарушение на свободата на словото. Законопроектът не е придружен от никакъв анализ на проблемите, които се очаква да реши, и очакваното въздействие. Наказание до 6 години затвор за публикация, засягаща личния живот, не е съществувало дори по време на тоталитарния режим. Мнозинството в парламента взе предвид изтъкнатите в публичния дебат доводи за противоречие с Конституцията и Европейската конвенция за правата на човека и предложението бе оттеглено.

ПРОЗРАЧНОСТ И БОРБА С КОРУПЦИЯТА  

През 2025 г. в средите на парламентарното мнозинство се засили говоренето, че ще бъде закрита Комисията за противодействие на корупцията. В публични изказвания на председателя на партия „ДПС-Ново начало“ това бе заявено ясно. В началото на 2026 г. бе отменен изцяло Законът за противодействие на корупцията (ЗПК). Това стана без предварително да е публикуван и подложен на обществено обсъждане проектът за законодателна промяна и без никакъв анализ на свършеното до момента и евентуалните проблеми във функционирането на Комисията за противодействие на корупцията (КПК). Липсва и обосновка защо Сметната палата ще се занимава по-добре с цялата проблематика, свързана с установяването на конфликти на интереси у държавните служители, и други аспекти на борбата с корупцията, след като през 2018 г. тъкмо от тази институция бяха отнети правомощия, за да се прехвърлят върху учредената тогава Комисия за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество (КПКОНПИ).

Основен проблем пред борбата с корупцията в България е липсата на цялостна концепция и последователен подход. През 2018 г. бе приет Законът за противодействие на корупцията и отнемане на незаконно придобито имущество, без да бъде извършен анализ на работата поотделно на четирите звена и институции, които се вляха в създадената тогава КПКОНПИ[40]. Тъкмо липсата на такъв анализ и обосновка бе причина ПДИ да поддържа критична позиция в работната група към Министерството на правосъдието, където участваше, и в становището в рамките на обществената дискусия по законопроекта тогава.  

В началото на 2026 г. отново не бе извършен никакъв анализ на въздействието, нито анализ на прилагането на закона през последните години, но вместо това бе изцяло отменен ЗПК и контролиращата прилагането на закона КПК. Най-странното е, че същото мнозинство, което прие ЗППИ уж в името на изпълнението на ангажиментите по Плана за възстановяване и устойчивост, отмени ЗПК въпреки изискването мерките за борба с корупцията да бъдат засилени и институциите, ангажирани с нея – реформирани. Непрозрачният начин, по който бе отменен законът, и липсата на всякакъв анализ на успехите и проблемите в дейността през последните години е свидетелство, че липсва действителна воля за ефективно противодействие на корупцията. Правото на достъп до обществена информация като основно средство за превенция на корупцията и условие за ефективното й противодействие[41] остава един от малкото работещи сегменти в националната система.

ЗАЩИТА НА ГРАЖДАНИТЕ ОТ ТАЙНО СЛЕДЕНЕ

Вече четири години държавата не предприема мерки за изпълнение на решението от януари 2022 г. по делото “Екимджиев и други срещу България”, жалбоподател по което е и ПДИ. В това решение на повече от 100 страници Европейският съд по правата на човека разяснява кои са слабите пунктове в съществуващата система за тайно следене – както при прилагането на специални разузнавателни средства (най-вече подслушванията), така и при запазването на данни за трафика на електронни съобщения – данни кой, с кого, кога и чрез какво устройство е разговарял или си е писал.

Показателно е, че след ясно формулирана необходимост да бъдат изменени Законът за специалните разузнавателни средства (ЗСРС) и Законът за електронните съобщения (ЗЕС), действия в посока изпълнение на вменените задължения липсват. ЗСРС е изменен през 2025 г., но промените видимо нямат за цел да създадат повече гаранции за защита правата на подслушваните и другите потърпевши от намеса в личния живот. Не е предвидено по-широко право на информираност относно прилагани специални разузнавателни средства, нито обезщетения във всички случаи на намеса в правото на личен живот, нито повече гаранции за законност на намесата и по-ясни процедури. Що се отнася до ЗЕС, там нещата са още по-драматични. През 2025 г. е прието изменение и допълнение, което разширява обхвата на случаите, в които прокуратурата, полицията и службите за сигурност имат достъп до запазените данни за трафика на електронни съобщения. Такъв достъп те вече имат и за производства, свързани с нарушения на Закона за защита на конкуренцията. По искане на президента за обявяване на противоконституционност на тази разпоредба в Конституционния съд бе образувано дело[42].