Представители на съдебната власт – съдии от административните съдилища в София и от страната, адвокати, председателят на Висшия адвокатски съвет Ивайло Дерменджиев, министърът на правосъдието Атанас Славов, представители на юридическите дирекции и отдели на органи на изпълнителната власт, правни експерти, граждански активисти и журналисти взеха участие в организираната от „Програма достъп до информация“ хибридна конференция на тема „Актуална съдебна практика по Закона за достъп до обществена информация“.
Събитието, проведено на живо и онлайн в платформата зуум, с директно видеoизлъчване във фейсбук, се организира в рамките на проект „Aктуална съдебна практика по Закона за достъп до обществена информация“, подкрепен от Посолството на Кралство Нидерландия в България. Целта бе да бъде запозната аудиторията с практиката на Върховния административен съд и административните съдилища през последните години. Представен бе и анализ на съдебните решения по основните проблеми, свързани с приложението на Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ). Конференцията даде възможност за важни дискусии по съществуващи проблеми и нерешени казуси в сферата на достъпа до обществена информация, особено по отношение баланса между правото на достъп и неговите ограничения.
В началото на събитието д-р Гергана Жулева, председател на Управителния съвет на ПДИ, отбеляза значимостта на това „да се анализира и подреди съдебната практика по ЗДОИ през последните 10 години“. Тя припомни, че с издадените до момента 5 обзорни книги правните експерти на ПДИ систематизират и анализират какво се случва в съдебните зали по Закона за достъп до обществена информация в продължение на двадесет и четири години от приемането му. Тя допълни, че съдебната практика има изключително значение, тъй като в България няма информационен комисар, който да разглежда казуси и да взема решения, т.е. няма друга алтернатива за разрешаване на проблемите.
Приветствията
Конференцията бе открита с изказвания на министъра на правосъдието д-р Атанас Славов, посланика на Кралство Нидерландия Н. Пр. Симон ван дер Бург, и председателя на Висшия адвокатски съвет д-р Ивайло Дерменджиев.
Министърът на правосъдието Атанас Славов сподели: „За мен е чест и радост, че мога да съм част от днешното събитие. През изминалите десетилетия ПДИ активно участваше в утвърждаване на правото на достъп до обществена информация като основно конституционно право на българските граждани, участва в разработването на правната рамка и нейното развиване и адаптиране към променящите се условия и стандарти. Искам да ви благодаря за тези последователни усилия през всички тези години. Без вас публичното управление в България щеше да е по-малко открито, по-малко прозрачно и по-малко отговорно.“
„Ежедневната работа на административните съдии, адвокатите, правните експерти, прокурорите, неправителствените организации и журналистите зависи от достъпа до информация. Като Посолство на Кралство Нидерландия ние сме особено горди да подкрепим тази инициатива, тъй като правото на достъп до информация играе ключова роля за отчетността на държавните органи“, спомена в приветствието си посланикът на Кралство Нидерландия Н. Пр. Симон ван дер Бург.
Председателят на Висшия адвокатски съвет Ивайло Дерменджиев подчерта ролята на адвокатите в процеса и приноса им чрез експертиза и аргументи в съда, които водят до решения за предоставяне на достъп до обществена информация.
Значимостта и широкият обхват на темата бе почертана в думите на адв. Александър Кашъмов, изпълнителен директор на ПДИ, че „достъпът до информация е неразривно свързан с обществения дебат и с всички останали основни права. В анализа на ПДИ са споменати съдебни дела, които маркират десетилетието: крахът на КТБ, въпросът за допълнителното стимулиране на държавни служители, строежът на ядрена централа, прозрачността на проектите“.
Анализ на съдебната практика по Закона за достъп до обществена информация
Адв. Александър Кашъмов, изпълнителен директор на ПДИ, и адвокатите от правния отдел на ПДИ Кирил Терзийски и Стефан Ангелов обобщиха последните 10 години съдебна практика по ЗДОИ в три панела, съставляващи презентационната част на конференцията:
- Понятието „обществена информация“, задължени субекти, заявления, предоставяне на достъп до информация;
- Мълчаливи откази, баланс достъп до информация – защита на личните данни и
- Баланс достъп до информация – защитата на търговската тайна, подготвителни документи, следствена тайна.
Анализът е основан на прегледани от авторите около 700 решения и определения на съдилищата по дела по ЗДОИ, в голяма част от които са защитавали лично жалбоподателите.
Авторите очертаха развитията за последните 10 години. Например, ако администрацията е отказвала достъп до определена информация с мотив, че същата не е „обществена“ по смисъла на ЗДОИ и следователно той е неприложим, отказите й са отменени от съда. Съображенията за това са, че информацията попада в предметния обхват на закона, след като се създава или съхранява от задължен субект и пряко или косвено е свързана с дейността му. Към ден днешен е прието и по-разширено разбиране относно кръга на задължените субекти, което включва и т. нар. „публичноправни организации“ и „публичноправни субекти“, различни от държавните органи. Станала е вече трайна съдебната практика, според която търговско дружество, чийто капитал (50% и повече) е собственост на държавата или общините, да е задължен субект по ЗДОИ – такива решения са постановени срещу откази на „Топлофикация“ ЕАД, Чистота Искър“ ЕООД, „МБАЛ – Пирдоп“ АД, „Електроенергийния системен оператор“ ЕАД, държавно предприятие „Ръководство на въздушния контрол“, Българския лекарски съюз и др.
Утвърдила се и нормата, че дали се иска конкретният материален носител на информация (документ) или се иска описателно самата информация е ирелевантно за дължимостта й.
В синхрон с развиващите се технологии и общото дигитализиране на съвременния свят съдебната практика през последните години е утвърдила и процедурата за предоставяне на информация чрез интернет: когато заявлението е получено по електронен път, се поражда задължение за неговото регистриране и произнасяне, без да се изисква електронен подпис; утвърждава се формата за предоставяне на достъп до обществена информация на „интернет адрес, където се съхраняват или са публикувани данните“, но трябва информацията реално да е публикувана и посоченият интернет адрес да е конкретен и ясен и да не се налага заявителят да търси допълнително.
Вторият панел в конференцията разгледа практиката на съда по отмяна на мълчаливите откази на администрацията и отказите да бъде предоставена търсената обществена информация на основание три от ограниченията на това право – защита на личните данни, защита на търговската тайна и защита на „подготвителните документи“ (с несамостоятелно значение). Тези ограничения подлежат на преценка за наличие на „надделяващ обществен интерес“, а тенденцията през последните години е, че съдилищата все повече идентифицират хипотези на такъв обществен интерес в практиката.
Всеки от направените изводи бе подкрепен с десетки примери на решения на съда по конкретни казуси.
Разгледаният въпрос за следствената тайна в последния панел на лекторите зададе темите, по които продължиха оживените дискусии.
Следствена тайна
Експертните обсъждания и дискусии се концентрираха върху въпроса за прозрачността и отчетността на една традиционно затворена институция като прокуратурата и по-специално – върху позоваването на аргумента „следствена тайна“ в досъдебното производство като неизменно основание за отказ от предоставяне на (каквато и да е) информация и липсата на ответ на повишения публичен интерес към знакови дела. Изговорена бе нуждата от нормативна регулация на критериите и процедурата, която да дава възможност на наблюдаващите прокурори да предоставят информация от обществен интерес, без това да компрометира доказателствата или да засяга доброто име и презумпцията за невинност на разследваните. В дискусиите участваха проф. д-р Веселин Вучков, специалист по наказателно право, университетски преподавател и ръководител на департамент „Право“ в НБУ, министър Атанас Славов, съдия Донка Чакърова от Пето отделение на Върховния административен съд, съдия Татяна Жилова, председател на Съюза на съдиите и съдия в Административен съд – София град, граждани и представители на НПО.
Министър Славов сподели, че „все още има предизвикателства пред правото за достъп до информация“. Той повдигна въпроса за правомощията на българския парламент, който е и следва да бъде не само законодател, но и контролен орган, да провежда „парламентарни разследвания“. Спомена, че самият той е бил свидетел на случаи, когато в заседания на комисии идват представители на различните институции и дават непълна, частична, а понякога и невярна информация. Това би било недопустимо при адекватна правна уредба. Следваща голяма свързана тема според правосъдния министър е публичността или по-скоро секретността на работата на органите на прокуратурата и досъдебното производство във връзка с дела с висок обществен интерес, когато информацията се изнася селективно. Според него е недопустимо висши ръководители в прокуратурата да жонглират с нормата на член 198 на Наказателно-процесуалния кодекс и по свое усмотрение в някои случаи да изнасят сериозна информация, включително специални разузнавателни средства и информация, добита по този начин, а в други да казват: „нямам разрешение от наблюдаващия прокурор“.
„Предстои ни като общество, като институции да намерим правилния баланс между правото на достъп до информация – конституционно право, което е защитено, от една страна, и, от друга – възможността държавата да има executive privilege (правото да не оповестява) върху част от информацията и тези отношения да са балансирани по правилния начин. Аз съм убеден, че правото на достъп до информация почти във всички случаи следва да има приоритет.“
Проф. Вучков участва в дискусията със задълбочен обзор на проблема „следствена тайна“ не само въз основа на законодателството, но и практически през годините от опита си на бивш народен представител, бивш министър на вътрешните работи и настоящ преподавател по наказателно право. „Има 2 теми, които са изключително трудни и трябва да намерят решение, преди всичко стимулирано от политическото ръководство. Едната е по повод проблема със СРС-тата (специалните разузнавателни средства) и темата за т.нар. „трафични данни“, а втората е свързано с т.нар. в България „полицейска или криминалистическа регистрация“. И отново опираме до важната тема за следствената тайна или член 198 от НПК. Аз съм вътрешно разколебан и нямам отговор на въпроса какви точно трябва да бъдат законодателните стъпки, за да се преодолее тоталния монопол на прокуратурата върху понятието „следствена тайна“ и неразгласяването в досъдебната фаза. Нямам категорично мнение по въпроса дали трябва да се позволи и въз основа на какви критерии и под каква форма наблюдаващият прокурор да предоставя повече информация на обществото, преди да приключи досъдебната фаза.
Трябва да се утвърдят методически правила за дейността на прокурорите и разследващите органи и вероятно да бъде предвиден и някакъв съдебен контрол върху отказите на прокурора да предоставя информация, представляваща следствена тайна. Но какви ще бъдат тези критерии, какъв ще бъде актът, с който се произнася прокурорът, върху какви опорни точки той ще стъпи, за да може да предостави информация на обществото, аз на този етап не бих могъл да кажа категорично. Най-трудната част са критериите.“
В дискусиите взеха участие още съдия Донка Чакърова от Пето отделение на Върховния административен съд, Татяна Жилова, председател на Съюза на съдиите, като се повдигна и въпросът каква е ролята на съдилищата в решаването на проблеми относно предоставянето на информация от досъдебните производства и относно практиката на прокурорите и как да бъде преценено коя информация заслужава да остане защитена от достъп.
В заключение бе подчертано, че практиката по ЗДОИ продължава да се надгражда с годините според динамиката на житейските и социални обстоятелства. Остават недописани страници от анализа и неизяснени отговори по актуални въпроси от обществения дебат, които засягат обхвата на обществената информация в определени сфери, традиционно защитени от изключенията, както и процедурите за предоставянето на достъп до информация в специфичните случаи на досъдебната фаза на наказателните дела.
Конференцията се провежда в рамките на проект „Съдебна практика по Закона за достъп до обществена информация през последните 10 години“, подкрепен от Посолството на Кралство Нидерландия в България.