Фондация Програма Достъп до Информация
ОЩЕ ОТ БРОЯ:
Премиери
Коментар върху книгата на ПДИ от съдия Александър Еленков, Върховен административен съд
Съдия Александър Еленков
Съдия Александър Еленков

Книгата „Съдебна практика по законодателството за достъп до обществена информация” се състои от три глави, наименовани съответно „Общи въпроси”, „Понятие, обхват и процедури по ЗДОИ” и „Ограничения на правото на достъп до информация”.

 

І. Първата глава започва с въпроса за съдържанието и целта на ЗДОИ. Още с първия ред авторите съвсем сполучливо акцентират на обстоятелството, че този закон беше приет през 2000 г. като част от реформата на публичната администрация в България.

 

И понеже у нас непрекъснато се говори за реформа на публичната власт, в т.ч. и на публичната администрация, искам да уточня, че реформата, част от която бе първият за България ЗДОИ, бе по своята същност политика за модернизация на публичната администрация.

 

Основните постулати на тази политика бяха:

  • Правителствените служители носят отговорност за действията си и затова всички техни действия и решения трябва да са прозрачни и видими за обществото.
  • Функцията на публичната администрация е да предоставя услуги, а не да упражнява власт
  • Общественият сектор трябва да работи в партньорство с частния сектор – т.нар. публичночастно партньорство
  • Работата на публичната администрация трябва да се следи отблизо и да се оценява от обществото.

Тук искам да отворя една скоба:

 

Всеки правен институт е основан на определена философско-правна теория. Достъпът до обществена информация е неразривно свързан със същността на държавата. А знаем, че са множество теориите за произхода и същността на държавата. Но две от тях са доминиращи –  а) теократичната теория, според която държавата е Божие установление, а владетелят е изпълнител на Божия промисъл, и б) договорната теория, която има светски характер и е създадена в противовес на теократичната теория, и според която естественото състояние на човека е да бъде свободен, но тъй като това естествено състояние не е осигурено, хората, населяващи определена територия доброволно, съзнателно и частично се отказват от своята свобода и също така доброволно и съзнателно приемат да се подчинят на създадената от тях чрез обществен договор организация на своята общност. Същественият елемент в тази теория е доверието в общността и нейните институции. Стабилността на доверието е основано на информацията на индивида и прозрачността на институциите.

 

Тази теория е в основата на европейския правов ред.

 

Според Конституцията на Република България религиозните институции са отделени от държавата, а религиозните общности и верските убеждения не могат да се използват за политически цели (чл. 13). Следователно Република България е светска държава. Присъединявайки се към голямото европейско семейство и тя основа своя правов ред на договорната теория за произхода и същността на държавата, а както вече казах един от акцентите в тази теория е свободата на всеки човек и доверието му към общността и нейните институции, което може да съществува само при информираност за тяхната дейност. Това е философско-правната основа на политиката за реформа на публичната администрация и съответно на ЗДОИ като част от тази реформа.

 

Толкова за реформата.

 

По-нататък в глава първа на книгата („Съдебна практика по законодателството за достъп до обществена информация”) в сбита форма е предадено съдържанието на закона, обхванатите и уредени от него значими въпроси, регулираните материални и процесуални правоотношения, страните по тях, насрещните им права и задължения и ограниченията на достъпа до информация.

Предметът и целта на един закон се извличат от неговото съдържание, ако не са изрично посочени от законодателя.


Предметът на ЗДОИ още в неговия чл. 1 е формулиран така:

а) в редакцията до 19.06.2007 г.: Този закон урежда обществените отношения, свързани с правото на достъп до обществена информация (термин или понятие – дефиниция чл. 2, ал. 1).

б) според редакцията след 19.06.2007 г.: Този закон урежда обществените отношения, свързани с правото на достъп до обществена информация, както и с повторното използване (термин или понятие – дефиниция чл. 2а) на информация от обществения сектор (термин или понятие – дефиниция чл. 2, ал. 3).

  • ЗАКОН за изменение и допълнение на Закона за достъп до обществена информация - Обн., ДВ, бр. 49 от 19.06.2007 г. – Допълнителна разпоредба: § 16. Този закон въвежда разпоредбите на Директива 2003/98/ЕО на Европейския парламент и Съвета относно повторното използване на информация в обществения сектор.

Целта на един закон е философско-правна категория и се определя в правната теория като осъзната социална потребност, отговаряща на обществения интерес. Под обществен интерес в случая на ЗДОИ следва да се разбира интересът на обществото да защитава и отстоява своите права и свободи от неблагоприятни за него управленски решения. Правото на достъп до обществена информация е началната фаза на тази защита – „получената по реда на закона обществена информация дава възможност на гражданите да си съставят собствено мнение относно дейността на органите и другите правни субекти, вземащи управленски решения”, се казва в мотивите на реш. № 5621 от 20.04.2011 г. по адм. д. № 8872/2010 г. на ВАС-V о.

Или с други думи казано: целта на ЗДОИ е да създаде условия щото действията и решенията на задължените субекти да бъдат прозрачни и видими за обществото, което по този начин да следи отблизо и да оценява тяхната работа.

Че тази цел е реално достигната авторите подчертават с думите (цитирам):

„Всичко изложено (до тук) показва, че системата работи и то именно като система, в която вече е без особено значение желанието или нежеланието на определен служител или политическа фигура да предоставя информация. Така се създава и основа за трайно и последователно развитие на обществото, защото без отчетност на управлението и участие на гражданите в процеса на вземането на решения е невъзможна както демокрацията, така и личната свобода.” (край на цитата)

 

Четвъртият раздел на глава първа е наименован „Уеднаквяване на практиката на Върховния административен съд по ЗДОИ”.

С присъщата им толерантност, вежливост, деликатност и благоразумие авторите посочват, че (цитирам): „до момента липсва систематизация на съдебната практика по ЗДОИ, направена от самия Върховен административен съд или тълкувателно решение по приложението на едни или други норми от закона.” (край на цитата), а малко след това – на следващата страницата – все пак признават, че „остават все още неразрешени или противоречиво разрешавани въпроси, особено що се отнася до новите категории задължени субекти.”

 

II. Глава втора „Понятие, обхват и процедури по ЗДОИ” започва със съдебни решения, предимно на ВАС, в които съдът е направил граматическо и логическо тълкуване на дефиницията по чл. 2, ал. 1 ЗДОИ и е обявил, че обществена информация по смисъла на този закон е всяко сведение или знание за определено обстоятелство, свързано с дейността на задължените по чл. 3 субекти, което дава възможност на гражданите да си съставят собствено мнение за дейността на тези субекти. Чрез кратък преразказ на тези решения и точен анализ на изразените в тях становища авторите очертават основните понятия в закона.

 

Обществената информация, създавана и съхранявана от органите и техните администрации, е официална и служебна – гласи чл. 9 ЗДОИ.

Официална е информацията, която се съдържа в (нормативните, общите и санкционните) актовете на държавните органи и на органите на местното самоуправление при осъществяване на техните правомощия – чл. 10 ЗДОИ. „Сред тези правни актове безспорно са и актовете за установяване на административни нарушения, съставяни от оправомощените лица, служители на община Варна, за допуснати нарушения на Наредбата за обществения ред на община Варна”, се казва в реш. № 13637 от 24.10.2011 г. по адм. д. № 13840/2010 г. на ВАС-V о., и по-нататък: „Актовете за установяване на административни нарушения имат своето самостоятелно правно значение, те отразяват дейността на администрацията на община Варна, свързана с разрешаването на проблемите по опазване на обществения ред на територията на общината, и информацията, която съдържат дава възможност на гражданите да си съставят собствено мнение относно дейността на задължените по закона субекти.” Нещо повече – тази обществена информация е официална, „защото за правните актове на държавните органи се приема по дефиниция, че съдържат официална информация”, завършва решението.

 

Има и други решения на ВАС-V отд., с които се приема единодушно, че актовете на държавните и общински органи, които са източник на официална информация по смисъла на чл. 10 ЗДОИ, по своята същност са правни или юридически актове.

 

Това становище поражда един съществен въпрос.

Правните актове на държавните органи са 4 вида: нормотворчески, правоприлагащи, правораздавателни и договори. Следователно, ако правните актове на държавните и на общинските органи са по правило източник на официална информация, то и договорите на държавните и на общинските органи, като вид правни актове, също са източник на официална информация. Тази информация по правило не се обнародва, а според чл. 12, ал. 3 ЗДОИ достъпът до официална информация, която не се обнародва, е свободен и се осъществява по реда на този закон.

 

В реш. № 138 от 05.01.2012 г. по адм. д. № 3044/2011 г. на ВАС-V отд. обаче четем, че: „исканият достъп до обществена информация се изразява в отговор на въпросите, част от които са: каква необходимост е наложила интернет справките за движението на делата на Административния съд в гр. Варна да минават през външна организация; на какво основание интернет страницата на съда препраща към вход за платени справки за делата; отчетен ли е фактът, че въвеждането на заплащане на интернет справки по делата ще доведе до натоварване на съдебните служители … Несъмнено отговорите на тези въпроси не са официална, не са и служебна информация …Така формулираните въпроси не съдържат искане за достъп до обществена информация, а питане за администриране и поддържане на домейни, сайтове и електронни адреси, т.е. правилно първоинстанционният съд е приел, че се касае за техническа информация.”

 

Едно становище, което поражда сериозна дискусия. От съдържанието на посоченото решение може да се направи извод, че информационното обслужване на Варненския административен съд е предоставено на търговско дружество срещу заплащане, а това означава въз основа на договор. Този договор е правен акт и според практиката на ВАС-V отд. като правен акт е източник (и носител) на официална информация, която не се обнародва и по силата на чл. 12, ал. 3 ЗДОИ достъпът до нея е свободен. Но същественият въпрос, според мен, е дали една такава дискусия трябва да бъде отразена или дори направена в издание на Програма Достъп до информация. Преценката е изцяло на фондацията.

 

В същото решение № 138 от 05.01.2012 г. по адм. д. № 3044/2011 г. ВАС-V отд. е изразил и следното становище: „За да се предостави достъп до определена информация, то същата следва да е налична и вече създадена, а не да се изготвя по повод направено искане. Гарантираното право на достъп до обществена информация се ограничава до съществуващите документи. Държавните органи нямат задължение да създават такива, за да удовлетворят заявления за достъп до информация.”

 

Това решение на ВАС-V отд. е в съответствие с реш. № 1165 от 01.02.2006 г. по адм. д. № 9728/2005 г. на петчл. състав, което авторите на книгата са преразказали накратко на стр. 26 и с което ВАС е изразил становище, че „обществената информация следва да се отнася до съществуващи документи и от това следва че министерството няма задължения да създава нови документи, за да удовлетвори заявения достъп.”

 

Та, когато прочетох този раздел от глава втора, наименован от авторите „Достъп до информация и искане за създаване на информация”, в мен се породи въпросът наистина ли ВАС е отстъпил от първоначалното си становище, изразено с цитираното на стр. 25 от книгата реш. № 9720 от 10.10.2006 г. по адм. д. № 5011/2006 г. на ВАС-5чл. с-в, че „обществена информация по смисъла на ЗДОИ е всяко сведение за някое положение или за някаква дейност на задължените по чл. 3 субекти” и че „реш. № 1165 от 01.02.2006 г. по адм.д.№ 9728 от 2005 г., с което друг петчленен състав на ВАС приема, че обществената информация следва да се отнася само до съществуващи документи,  засега е изолирано решение и не може да се говори за противоречива или неправилна съдебна практика, която да е основание за издаване на тълкувателно решение по въпроса коя информация е обществена по смисъла на чл. 2, ал. 1 ЗДОИ.” Дали при сега актуалната практика на ВАС реш. № 9720 от 10.10.2006 г. по адм. д. № 5011/2006 г. не е вече изолирано и поради това изразеното с него (и с цитираните в него други решения на ВАС) становище следва да се счита за изоставено.

 

Пак от същото решение на ВАС-V отд. у мен възниква въпросът каква е съдебната практика у нас по чл. 5, ал. 1 от ЗСВ, според който гражданите и юридическите лица имат право на информация за работата на съдебната власт. А по чл. 12, ал. 2 АПК, според който страните осъществяват правото си на достъп до информацията в производството по реда на този кодекс, а останалите лица - по реда на ЗДОИ.

 

В книгата „Съдебна практика по законодателството за достъп до обществена информация” не намерих отговори на тези въпроси, следователно те са друга тема и спирам до тук.

 

Следващият съществен въпрос, предмет наглава втора на книгата „Съдебна практика по законодателството за достъп до обществена информация”, е за кръга на задължените субекти:

В своя анализ на съдебната практика по този въпрос авторите на книгата изрично и съвсем уместно са подчертали, че кръгът на задължените по закона субекти е разширен. В тази насока на стр. 36 четем (цитирам): „През 2008 г. със Закона за изменение и допълнение на Закона за достъп до обществена информация, обн. ДВ бр. 104 от 05.12.2008 г., ЗДОИ бе изменен в няколко посоки. Част от промените в закона бяха свързани с разширяването на кръга на задължените по закона субекти чрез включването на териториалните звена на органите на изпълнителната власт и въвеждане на категорията „публичноправни организации” … чиято легална дефиниция е дадена в § 1, т. 4 ДР на закона.”

 

И на стр. 37 (цитирам): „С включването в кръга на задължените субекти и на териториалните звена на държавните органи … българският закон бе съобразен и с европейските стандарти в областта на достъпа до информация, тъй като и в Конвенцията за достъп до официални документи на Съвета на Европа изрично е посочено, че задължени да предоставят достъп до информация са органите на изпълнителната власт и техните администрации на национално, регионално и местно равнище.” (край на цитата)

Разказани са накратко и две решения на ВАС и на Варненския АС, в които съдилищата са приели, че „заявлението до териториалното звено на НАП е подадено пред компетентен административен орган, който е задължен субект по смисъла на чл. 3 от ЗДОИ”.

 

Това е и засега константната съдебна практика. По пътя на логическото тълкуване съдилищата преодоляха разликата между „териториални звена на държавните органи” (чл. 3, ал. 1 ЗДОИ) и „техните администрации на национално, регионално и местно равнище” (според Конвенцията за достъп до официални документи в превода, предложен от авторите на анализа на стр. 37).

 

След това е направен критичен анализ на съдебната практика по въпроса кога едно търговско дружество е публичноправна организация по смисъла на чл. 3, ал. 2, т. 1 ЗДОИ и § 1, т. 4 ДР на ЗДОИ. От съдържанието на анализа може да се направи извод, че у авторите засега формираната съдебна практика е породила множество и то все съществени въпроси. Но както и преди малко казах, въпросът дали една дискусия по съществуващата в момента съдебна практика трябва да бъде отразена или дори направена в издание на Програма Достъп до информация, е въпрос, който трябва тази фондация сама да разреши.

 

*   *   *

 

Достъпът до официална информация, която се съдържа в нормативни актове, се осигурява чрез обнародването им – чл. 12, ал. 1 ЗДОИ. На обнародване подлежи и друга официална информация, за която закон разпорежда това или органът, който я е създал, реши да я обнародва – чл. 12, ал. 2. Достъпът до официална информация, която не подлежи на обнародване, е свободен и се осъществява по реда на този закон, гласи чл. 12, ал. 3.

Свободен е и достъпът до служебна информация – чл. 13, ал. 1, а това според чл. 11 е информацията, която се събира, създава и съхранява във връзка с официалната информация, както и по повод дейността на органите и на техните администрации.

Но достъпът, както до официалната, така и до служебната информация, може да бъде ограничен. Според чл. 10, § 2 от ЕКПЧ ограниченията трябва да бъдат изрично установени със закон, да бъдат необходими в демократичното общество и да бъдат пропорционални на целта да се защитят посочените в конвенцията интереси.

 

Според реш. № 2732 от 23.02.2011 г. по адм. д. № 4850/2010 г. на ВАС-V о., „Основанията за отказ за предоставяне на достъп до обществена информация са посочени в чл. 37, ал. 1 ЗДОИ, а в разпоредбата на чл. 5 изчерпателно са изброени интересите, които се защитават чрез ограниченията, а именно: националната сигурност, обществения ред, правата и доброто име на другите лица, народното здраве и моралът.”

 

В ЗДОИ чл. 37 е наименован "Основания за отказ от предоставяне на достъп".

 

Но в ЗДОИ има и други текстове, относими към въпроса за ограниченията на достъпа до обществена информация.

 

Така според чл. 7 „не се допускат ограничения на правото на достъп до обществена информация и на повторно използване на информация от обществения сектор, освен когато тя е класифицирана информация или друга защитена тайна в случаите, предвидени със закон”, а според чл. 9, ал. 2 „в случаите, предвидени със закон, определена официална или служебна информация може да бъде обявена за класифицирана информация, представляваща държавна или служебна тайна.” С оглед на тези правила в чл. 37, ал. 1 ЗДОИ като основания за отказ да бъде предоставен достъп до обществена информация са посочени:

а) исканата информация е класифицирана информация;

б) исканата информация е друга защитена тайна в случаите, предвидени със закон;

в) достъпът засяга интересите на трето лице и няма негово изрично писмено съгласие за предоставяне на исканата обществена информация, освен в случаите на надделяващ обществен интерес;

в случаите на служебна информация по чл. 13, ал. 2, но при условие, че не са изтекли 2 години от създаването на такава информация и не е налице надделяващ обществен интерес от достъпа до нея; визираните в чл. 13, ал. 2 случаи са два:

  • исканата информация е свързана с оперативната подготовка на актовете на органите и няма самостоятелно значение (мнения и препоръки, изготвени от или за органа, становища и консултации);
  • исканата информация съдържа мнения и позиции във връзка с настоящи или предстоящи преговори, водени от органа или от негово име, както и сведения, свързани с тях, и е подготвена от администрациите на съответните органи.

Понятията „обществен интерес” и „надделяващ обществен интерес” имат своите легални дефиниции в § 1, т. 5 и 6 ДР на ЗДОИ.

Според реш. № 1405 от 27.01.2012 г. по адм. д. № 9761/2011 г. на ВАС-V о., „няма връзка между „лични данни” и „надделяващ обществен интерес”, за да се приеме, че при наличието на последното обстоятелство отпада забраната по чл. 2, ал. 4 от ЗДОИ да се предоставят лични данни по реда и условията на този закон.”

 

Според чл. 17, ал. 2 информацията, която представлява търговска тайна и чието предоставяне или разпространяване би довело до нелоялна конкуренция между търговци, не подлежи на предоставяне освен в случаите на надделяващ обществен интерес. Ако в тази разпоредба изразът „надделяващ обществен интерес” бъде заменен с дефиницията му по § 1, т. 6 ДР на ЗДОИ, правилото по чл. 17, ал. 2 ще гласи така: „информацията, която представлява търговска тайна и чието предоставяне или разпространяване би довело до нелоялна конкуренция между търговци, не подлежи на предоставяне освен когато чрез исканата информация се цели разкриване на корупция и на злоупотреба с власт, повишаване на прозрачността и отчетността на субектите по чл. 3”. Но в реш. № 1753 от 04.02.2011 г. по адм. д. № 3440/2010 г. ВАС-V о. приема, че „липсва надделяващ обществен интерес, ако исканата информация касае условията, при които е издадено разрешение за ползване на индивидуално определен ограничен ресурс, срокове и начин на заплащане, защото те са фирмена тайна на лицето, получило разрешение за ползване на ограничения ресурс.” Няма надделяващ обществен интерес когато е поискан достъп до решение по сигнал – реш. № 8816 от 19.06.2012 г. по адм. д. № 9843/2011 г. на ВАС-V отд.”Водената кореспонденция между администрациите не може да доведе до разкриване на корупция и на злоупотреба с власт, тъй като е относима за имот частна общинска собственост и евентуалното му безвъзмездно прехвърляне на министерството на правосъдието” – реш. № 8952 от 21.06.2012 г. по адм. д. № 9855/2011 г. на ВАС-V отд. С чл. 35, ал. 1 ЗЗК се забранява узнаването, използването или разгласяването на производствена или търговска тайна в противоречие с добросъвестната търговска практика, а с реш. № 5621 от 20.04.2011 г. по адм. д. № 8872/2010 г. ВАС-V отд., че предоставянето на достъп до обществена информация за дейността на АЕЦ-Козлодуй е именно такова забранено узнаване на производствена или търговска тайна, нищо, че заявителят "Национално движение "Екогласност" е сдружение с нестопанска цел и не е търговец, защото „исканият документ се отнася до дейността на "АЕЦ Козлодуй" ЕАД и е "фирмена тайна" за АЕЦ, тъй като съдържа данни във връзка със сключения между дружеството и ОАО "Твел" - Руска Федерация договор.” Това, което впечатлява допълнително, е, че исканата в случая информация е по въпроси на околната среда, а не за стопанската дейност на АЕЦ-Козлодуй. (това реш. отменя цитираното на стр. 100 от книгата реш. № 670 от 29.03.2010 г. по адм. дело № 3857 от 2009 г. на АССГ).


Впрочем само с едно от известните на мен решения ВАС приема дължимост на търсената информация, обусловена от надделяващ обществен интерес. То е обсъдено на стр. 102 от книгата. Затова вероятно на стр. 101 от книгата авторите тактично заявяват (цитирам): „Прави впечатление, че балансът и преценката за наличие на надделяващ обществен интерес са правени предимно от административни съдилища в страната” (край на цитата)

 

Всичките тези и много още съществени и интересни за правото въпроси авторите задълбочено са разгледали в последната трета глава на своята книга „Съдебна практика по законодателството за достъп до обществена информация”, която галава е наименована „Ограничения на правото на достъп до информация” и съдържа един подробно направен анализ на съдебната практика по чл. 37 ЗДОИ, т.е. на законоустановените основания за отказ да бъде предоставен достъп до обществена информация.

 

Тази глава започва с раздел първи „Международни стандарти спрямо ограниченията на правото на достъп до обществена информация”, в който авторите са изброили международните актове, в които се съдържат правила относно правото на достъп до информация и в частност на информация по въпроси на околната среда. Посочили са и актовете на различни институции на Европейския съюз, които вече имат силата на закони за Република България и установените с тях правила, от които на първо място изискванията към ограниченията на достъпа до информация – да са установени със закон, да са пропорционални на целта да се защити друг правно значим интерес и да са необходими в демократичното общество – и на препоръката да бъдат определени законови срокове, след изтичането на които да отпаднат ограниченията в достъпа до информация. На основата на този анализ на международното право, авторите са направили задълбочен и напълно аргументиран анализ на ограниченията на достъпа до информация, установени в българското законодателство. Направили са също така задълбочено аргументирани предложения как следва да бъдат разбирани и прилагани в практиката тези ограничения, като са акцентирали на установеното още в древността юридическо правило, че всяко ограничение на субективни права трябва да бъде тълкувано стеснително.

 

Няма да се спирам подробно на тази трета глава, защото е трудно тя да бъде разказана. Съдържащите се в нея анализи, мисли и становища по повдигнатите въпроси са толкова значими за практиката, че не трябва да бъдат преразказвани за да не бъдат преиначени. Затова тази трета глава просто трябва да бъде прочетена. И за да засиля интереса към нея ще си позволя да посоча, че тя завършва с раздела „Данни за достъпа до които по реда на ЗДОИ не е необходимо съгласието на засегнатото физическо лице”, към които авторите на книгата твърдо и аргументирано причисляват сравнително болезнените данни:

  • Информация, свързана с длъжността на лицето;
  • Информация, свързана с участие в комисии;
  • Информация за декларираните имущества и доходи на публични фигури;
  • Информация за образование и квалификации;
  • Информация за решения за разходване на бюджетни средства и политическа ориентация на народните представители;
  • Информация за бонуси на държавни служители;



© 2012 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.