 Александър Кашъмов |
На 19 април 2019 Конституционният съд (КС) се произнесе с решение по конституционно дело № 12/2018 по оплаквания за противоконституционност на някои изменения и допълнения в Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Някои от атакуваните разпоредби са обявени за противоконституционни, но повечето са приети за съобразни с Конституцията.
Делото бе образувано по искания на три институции – президента, група народни представители и омбудсмана. Това прави случая уникален предвид обединяването на различни държавни органи за поставянето на сходни въпроси пред Конституционния съд, силното обществено недоволство от промените в закона и широкия обхват на тези, които ще пострадат от тяхното действие.
Промените в АПК, поставени на вниманието на КС, са няколко групи. Едните са свързани с подсъдността, други – с размера на държавните такси, трети – с въвеждането на закрити заседания при петчленните състави, а четвърти – с премахването на втората съдебна инстанция по редица дела, в това число заведените срещу откази на институциите да предоставят достъп до обществена информация. „Програма Достъп до информация“ представи становище, в което засегна по-голямата част от атакуваните разпоредби.
Предисторията е следната. В периода на прехода административното правосъдие се разви като важна част от реализацията на принципа за правовата държава и върховенството на закона, неразривно свързани с модернизацията на администрацията и обръщането на взаимоотношението държава-гражданин в съответствие с издигането на правата на личността във върховен принцип. Записването на последния в преамбюла на Конституцията обаче не бе достатъчно, за да се установи действително върховната ценност на личността и защитата на нейните права. Бе необходимо създаването на Върховен административен съд през 90-те години, 28 административни съдилища през 2007 г. и Административнопроцесуален кодекс през 2006 г., който създаде детайлни правила за вземане на решения от изпълнителната власт и правомощия на съдилищата да осъществяват контрол за законност върху тези решения и действията на администрацията. Лесният достъп на гражданите, фирмите и неправителствените организации до това правосъдие бе разглеждано като необходимо условие за защита на правата на хората, възпиране на административния произвол и тиранията и за пресичане на корупцията. Този лесен достъп бе осигурен чрез две основни средства – ниски държавни такси за обжалване пред административните съдилища / 10 лв. на първа инстанция и 5 лв. на втора инстанция за гражданите/ и задължителна двустепенна система на съдебния контрол. През изминалите повече от 20 години административното правораздаване се утвърди като една от малкото прегради срещу тлеещия в недрата на нашия регион синдром на източна деспотия.
Вдъхновението и устремът да бъде поддържана градината на законността и съхранявани правата на гражданите и другите обитатели на територията на страната като че ли започнаха да охладняват с осъществяването на членството в Европейския съюз и отслабването на международната тяга над недостатъчно дисциплинираните и цивилизовани общества. Като плевели избуяха нови опити за нарушаване и заобикаляне на закона от страна на изпълнителната власт, съчетани с поддържане на недостатъчно вчесан и реформиран вид на съдилищата. Въпреки че повечето от върховните съдии от началното време на вдъхновението се пенсионираха, във Върховния административен съд (ВАС) продължава да работи критична бройка вещи магистрати, които развиват съдебна практика по редица съществени правни въпроси. След като опитът за овладяване на ръководството на ВАС също се оказа недостатъчен за желаното отпадане на силата на съдебния контрол върху управлението, явно политическите власти стигнаха до извода, че трябва да се „реже из основи“.
Така се стигна до непрозрачното внасяне на проект за изменения и допълнения в АПК на 1 юни 2017 от страна на група депутати от управляващата партия ГЕРБ начело с тогавашния председател на правната комисия в парламента и днешен правосъден министър Данаил Кирилов. Текстовете бяха приети на първо четене, без да се изчака предвидения в Закона за нормативните актове едномесечен срок, който подход се оказа запазена марка на тази комисия. В мотивите гражданите бяха обвинени в „злоупотреба“ с правото на жалба до съдилищата, а нуждата последните да напълнят бюджетите си с пари от жалбоподателите бе изведена като приоритет. Проектът бе представен като писан от върховни съдии, което не се потвърди. През следващата година редица текстове бяха допълвани, изменяни и преправяни в същата парламентарна комисия до „дванадесет без пет“, без ясна и системна цел. Накрая резултатът бе поскъпване на административното правосъдие на втора инстанция 14 пъти за гражданите и 74 пъти за юридическите лица, вмъкването за първи път в българската правна история на „закрити заседания“ по съществото на спора, а не по допустимостта на разглеждането му, и премахване на втората съдебна инстанция – т.е. на контрола от ВАС върху решенията и определенията на административните съдилища по редица дела. В последното заседание на правната комисия преди второ четене заместник-председателят й Христилиян Митев от Обединени патриоти внесе предложение да бъдат включени в тази група делата по Закона за достъп до обществена информация, т.е. да остане само една съдебна инстанция. Предложението е единодушно гласувано в комисията, а впоследствие бе прието и от парламента. Наложеното от президента вето бе преодоляно от законодателната институция след обсъждане в правната комисия през горещ септемврийски ден с леко кресливи нотки.
По образуваното дело Конституционният съд е разгледал редица аспекти от поставените от трите институции и множеството представили становища организации въпроси. Приел е /не без основание/ наличие на противоконституционност по повод изменението, според което ще се представя становище от прокурора по делата, което няма да може да бъде прочетено от страните. Със съжаление трябва да признаем, че този проблем не е практически най-наболелият в променения административен съдебен процес. Обявил е също за противоречащо на Конституцията изчисляването на държавните такси по екологични дела /по оценка въздействието върху околната среда/ върху „материалния интерес“, като е подчертал, че „околната среда е благо от най-висш порядък, което не може да бъде остойностено“. Основен препъникамък за КС са се оказали драстично повишените размери на държавните такси по касационното обжалване, които според шестима от съдиите – докладчика Павлина Панова, Георги Ангелов, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска и Атанас Семов са в противоречие на Конституцията. Според тях законодателната акция е допустима, но не е била необходима, като повишаването на таксите не е най-щадящото средство за постигане на целите, а освен това не е обосновано „с никакви финансови критерии с оглед доходите на гражданите“. Отбелязали са и че достъпът до съд е ограничен не само чрез високите такси, но и чрез въвеждане на задължителна адвокатска защита на касационната инстанция, което води до комбинирана тежест върху законодателя. Другите шестима съдии смятат точно обратното.
Що се отнася до отпадането на висшата съдебна инстанция по редица дела, включително по Закона за достъп до обществена информация /ЗДОИ/, мнозинството от конституционните съдии не е видяло проблеми. Според тях нито една разпоредба от Конституцията не изисква съдебното производство да премине през повече от един стадий, оспорването по административен ред /т.е. пред горестоящия административен орган/ на индивидуални административни актове представлява важна процесуална възможност за гарантиране правото на защита. В мотивите към законопроекта били обосновани цели на отмяната на втората съдебна инстанция, като „постигане на ефективен, прозрачен и бърз административен процес“. Тези умотворения на вносителите на предложението за промени в АПК обаче не са подложени на анализ от мнозинството от конституционните съдии. Не става ясно как се постига ефективен процес като се премахне половината от него, нито как става по-прозрачен, като е само на една съдебна инстанция[1]. А може би се има предвид, че като започнат закритите заседания на петчленните състави на ВАС, тази част от процеса вече няма да е много прозрачна, така че липсата й би представлявала несъмнено по-голяма прозрачност. КС е приел още, че точното и еднакво прилагане на закона от съдилищата се постига и чрез тълкувателната дейност на ВАС.
След тези мотиви на Конституционния съд остават някои въпроси. Така например прави впечатление, че съдиите не са забелязали или са отминали без думи, че по ЗДОИ не съществува „оспорване по административен ред“, тъй като още при създаването на закона той бе изключен. По този начин отказите да бъде предоставена информация остава да се разглеждат само от една единствена инстанция – в повечето случаи това ще бъде съответният административен съд. Тъй като междувременно с промените в АПК бе изменена и местната подсъдност, се получава така, че жалбите на жителите от дадена област ще се разглеждат от административните съдилища в тази област. Съответно когато тези жалби са срещу откази или решения за достъп до информация на институции на централната изпълнителна власт, е вероятно местният съд да се произнесе и в полза на жалбоподателя. Дали обаче затварянето на един отказ на кмет на голяма община, центъра на областта, областния управител и др. силни политически и държавни фигури в границите на местното правосъдие без обжалване няма да феодализира административното правосъдие? Този въпрос не следва да се разбира като съмнение в независимостта и ефективността на административните съдилища, а възниква в резултат на посочените проблеми след промяната на досега функциониралата система на административното правосъдие, тъй като вече няма да има контрол на решенията на административните съдилища от по-горна инстанция.
Прави впечатление, че КС е отминал един друг очевиден довод. Излиза, че административни дела, в които се защитава много по-нископоставена от самия законодател обществена ценност, ще се разглеждат на две съдебни инстанции /а вероятно, и по административен ред пред по-висшестоящия орган/, докато дела, в които се защитава конституционно прогласена ценност, каквато е достъпът до обществена информация, ще се разглеждат само от една съдебна инстанция. По този начин приказките за „ефективност“ на правосъдието се оказват лишени от съдържание. А основна цел на правосъдието е да се осъществи защита. Бързината на съдебния процес е важна, но е подчинена ценност. Процесът първо трябва да е пълноценен и да осигурява максимална защита, а след това да е бърз. Конституционният съд е признал на законодателя свобода да преценява по „целесъобразност“ дали да защитава конституционното право в една съдебна инстанция, сравнено със защитата на някои значително по-малоценни интереси в общо три инстанции /една административна и две съдебни/[2]. Отказът да бъде потърсен в Конституцията какъвто и да е принцип, ограничаващ така наречената „целесъобразност“ на законодателя, може да доведе до отваряне на вратите за други подигравки с правните принципи и основите на справедливостта – защо утре гражданските искове на стойност под 500 лв. да не се разглеждат на три съдебни инстанции, а тези над 50 000 лв. – само на една? Защо делата с обвинения за най-тежките престъпления, които се разглеждат от Специализирания наказателен съд, да не станат едноинстанционни, а дребните кражби и престъпленията, които се преследват по тъжба на пострадалия – да се разглеждат в три съдебни инстанции? Защо делата за защита на по-незначителни обществени ценности да не се разглеждат от по-висшите по степен съдилища, а тези за защита на по-съществените – от по-нискостепенните? Нали в Конституцията не пише кой съд какви дела да разглежда.
Вярно е, че не всяка вреда за обществото и гражданите, причинена чрез закон, представлява противоречие с Конституцията. Върховният закон обаче иманентно съдържа основните принципи на правото, които са юзди за развитието му и намордник срещу развращаването му. Отказът да бъде прието това и да бъде приложен принципът за правна симетрия прилича на същия релативизъм, с който бездушният наблюдател на извършваща се неправда и престъпление разсъждава, дали неговото усилие да помогне няма да е напразно губене на време, ако се окаже, че Бог не съществува.
[1] Следва да се отбележи, че в особеното мнение на съдиите Таня Райковска и Атанас Семов мотивите на законодателя за ограничаване на правото на защита са подложени на критичен анализ.
[2] Отново в същото особено мнение се изразява несъгласие със становището на мнозинството в КС за свободната „целесъобразност“ на законодателя и се подчертава конституционната опора на пълноценното право на защита.