ISSN 1313-6496

Съдебни решения по ЗДОИ през първото полугодие на 2013 – тенденции

Александър Кашъмов

През първата половина на 2013 г. съдилищата постановиха важни решения по казуси, в които се обжалват откази на различни институции да предоставят достъп до поискана обществена информация. От една страна става въпрос за документи, чиято публичност или тайна се поставиха като въпрос в обществения дебат през тези месеци. От друга страна съдът като арбитър в спора на граждани, журналисти или неправителствени организации с държавни или общински институции даде задължително тълкуване на законови разпоредби и разви практика в съответствие с основните принципи и международните стандарти в тази област. Сферите, в които се появяват най-често дела през последните години, са свързани с баланса между обществената информация и личните данни – от една страна, и между обществената информация и защитата на администрацията при подготвянето на крайни решения – от друга. Най-интересни са и тенденциите в именно тези сфери. Дори и от количествена гледна точка, броят на казусите в тези сфери, разгледани от съдилищата през полугодието, е значителен – поне 7 по първата и 5 – по втората от посочените теми.

Защита на лични данни и разкриване на обществена информация поради надделяващ обществен интерес

През последните години възникнаха няколко казуса, в които се поставя въпросът дали надделява защитата на личните данни, или правото на обществото да узнае дадена информация. Като че ли най-известен сред тях е този с така наречените бонуси или допълнителното материално стимулиране, изплащано на служители в държавната администрация. В началото на 2013 г. приключи с окончателно решение на Върховния административен съд /ВАС/ първото по време такова дело, образувано по жалба на журналистката от в.”Сега” Дина Христова. Тя бе поискала през 2011 г. информация за общия размер на средствата за допълнително материално стимулиране изплатени на работещите и членовете на политическия кабинет в Министерството на труда и социалната политика, на какъв брой служители са изплатени, в какъв процент от заплатата, на какво основание и как. Още на първа инстанция с решение от 23 ноември Административен съд – София град /АССГ/ отмени отказа с мотивите, че е поискана обобщена информация, а не поименни данни. Същевременно съдът добави, че дори да са поискани конкретни данни за премии на членовете на политическия кабинет, е налице надделяващ обществен интерес от разкриването им съгласно §1 ,т. 6 от ЗДОИ. Според тази разпоредба е налице надделяващ обществен интерес, когато с информацията се цели разкриване на корупция и злоупотреба с власт, повишаване на прозрачността и отчетността на държавните органи. В тези случаи, дори да има несъгласие на отделните членове на политическия кабинет за предоставяне на информацията, то е ирелевантно, заключава АССГ. Съставът на ВАС като втора инстанция заяви в решението си, че споделя изцяло изводите на първата инстанция за наличие на надделяващ обществен интерес.

Така създадената практика бе доразвита по друго дело, заведено от журналистката Марта Младенова от „Дарик радио” в началото на 2013 г. срещу отказ на администрацията на Министерството на финансите да предостави информация за размера на допълнителните възнаграждения, получавани от министъра, заместник-министрите, директорите и председателите на съответните второстепенни разпоредители с бюджетни кредити към министерството. По този повод АССГ прие с решение от 3 юли 2013 г., че личните данни не са защитени винаги в еднакъв обем и по еднакъв начин. Позовавайки се на решението от 1986 г. на Европейския съд по правата на човека по делото Лингенс с/у Австрия, съдът припомня изведеното правило, че за разлика от частното лице, публичната фигура „неизбежно и съзнателно се излага на близко наблюдение на всяка нейно дума и действие ...” В тази връзка е направено и позоваване на сходното на това тълкуване, прието с Решение № 4 на Конституционния съд от 26 март 2012 г. по к.д. № 14/2011 г. Придържайки се към тази практика, АССГ стига до извод, че предоставянето на исканата информация е от надделяващ обществен интерес. В допълнение подчертава, че исканата информация дава възможност на гражданите да си съставят не само мнение относно дейността на задължените по ЗДОИ субекти, но и относно морала на лицата, заемащи публична длъжност и истинността на публичните им изявления по въпроса за получаване на допълнителни възнаграждения и стимули, особено предвид публичния дебат.[1]

Наличие на надделяващ обществен интерес, който обуславя предимство пред защитата на личните данни, прие окончателно и Върховният административен съд в решението си по касационна жалба на журналистката от БТВ Виктория Петрова. През 2011 г. тя поиска от Министерството на финансите да предостави достъп до декларациите, подадени от независимите депутати от 41-то Народно събрание, с които те решават на коя избрана от тях парламентарно представена партия да се изплати полагащата им се бюджетна субсидия. Мотивите за отказа на финансовото ведомство, потвърдени от първата съдебна инстанция, бяха, че политическите убеждения на депутатите, изразени в декларациите им, представляват чувствителни лични данни.

В решението си от 16 май 2013 г. Върховният административен съд отхвърли доводите, че декларациите представляват защитени лични данни. В мотивите си висшите магистрати приемат, че безспорно съгласно законодателството на Република България, народните представители са лица, изпълняващи публична, висша държавна длъжност. Защитата на личните данни за тези личности съгласно цитираната вече практика на Конституционния съд на РБ – решение № 4/26.03.2012 г. по к.д. № 14/2011 г. е „много по-занижена в сравнение със защитата на личните данни на останалите граждани”.[2] ВАС също отбелязва, че целта на Закона за защита на личните данни е да гарантира неприкосновеността на личността и личния живот, а „принадлежността на независимия народен представител не е свързана с неприкосновеността на личността и личния живот“. Важно обстоятелство, което също е взето предвид, е задължеността на народните представители на самостоятелно основание да предоставят обществена информация на основание чл.3, ал.2, т.2 от ЗДОИ, тъй като „се финансират от държавния бюджет“. Затова не е необходимо съгласието им за предоставянето на отнасяща се до тях обществена информация. Съдът заключава, че те са „публични лица, които се идентифицират пред обществеността със своята политическа ориентация и с разходването на бюджетни средства“.

През сезона бяха постановени още няколко съдебни решения, също в полза на разкриването на информация поради надделяващ обществен интерес вместо защита на личните данни. Съдилищата постановиха, че подлежат на предоставяне по ЗДОИ имената на членовете на избирателна комисия /тоест няма пречка да се предоставят оригиналите на протоколи на секционните избирателни комисии/,[3] както и имената на членовете на комисията към Министерството на правосъдието за финансиране на неправителствени организации със средства от държавния бюджет.[4]

Защита на подготвителни документи – стеснително тълкуване и надделяващ обществен интерес от разкриването на информацията

През първото полугодие на 2013 г. бяха постановени няколко съдебни решения по дела, образувани след отказ да бъде предоставена информацията поради защитата на т.нар. подготвителни документи. Това ограничение на правото на достъп до информация, предвидено в чл.13, ал.2, т.1 от ЗДОИ, има своя аналог в много други национални закони и международни документи. Основна цел е защитата на независимостта на обсъжданията и консултирането в публичните институции преди вземането на решение по даден въпрос.[5] Правилото е, че след вземането на крайното решение, това ограничение не се прилага. Уредбата в нашия ЗДОИ е по-различна, като наистина предвижда максимален 2-годишен срок за прилагане на ограничението, но то все пак може да се прилага и след приемането на крайното решение.

С решение от 14 юни 2013 г. Административният съд – София град отмени отказ на председателя на Софийския градски съд /СГС/ Владимира Янева да предостави информация относно забавените дела на отделни наказателни и граждански състави. Според АССГ, доводът за приложението на чл.13, ал.2, т.1 от ЗДОИ е неоснователен, тъй като информацията нито е „свързана с оперативната подготовка на актове”, както изисква правната норма, нито е „с несамостоятелно значение”. Тези предвидени в закона условия, за да се приеме приложимост на това ограничение на правото на информация, не са налице в случая, тъй като не са посочени никакви конкретни актове, които да се подготвят от поисканата информация. Нито СГС, нито Инспекторатът към Висшия съдебен съвет /ВСС/ имат правомощия да издават краен акт по повод забавянето на дела. Такъв във връзка със санкциониране на съдия за забавени дела може да издаде само от ВСС, а исканата информация не представлява по естеството си такива предложения от СГС или Инспектората към ВСС за санкциониране, а има „фактически и статистически характер”. Същевременно АССГ е отчел, че липсват мотиви за прилагане на ограничението, информацията е свързана с обществения живот в републиката и „дава възможност гражданите да си съставят мнение относно съдебната власт и в частност СГС относно организацията на работата, натовареността и спазването на нормативните срокове за решаване на делата”. Също така, според АССГ е задължение на институцията, до която е адресирано заявлението, да обсъди има  ли надделяващ обществен интерес от предоставянето на информацията. Липсата на такова обсъждане също води до незаконосъобразност на отказа.[6] 

Стеснително тълкуване на ограничението по чл.13, ал.2, т.1 от ЗДОИ е прието и в решение на Административен съд – София град от 10 юни 2013 г., с което се отменя отказ на Министерството на регионалното развитие и благоустройството да предостави достъп до доклад на Европейската служба за борба с измамите – ОЛАФ. От една страна, съдът не приема тезата на ответника за приложимост на чл.13, ал.2 от ЗДОИ. Съдът констатира липсата на мотиви, които да обосновават фактически естеството на доклада на подготвителен документ, като отбелязва, че липсва дори конкретизация за подготовката на кой акт ще послужи той. В това отношение той разсъждава аналогично на състава по разгледаното по-горе дело срещу отказ на СГС. В допълнение АССГ приема, че в случая информацията е от надделяващ обществен интерес, тъй като с предоставянето й се цели повишаване на прозрачността и отчетността на институциите /§1, т.6 от ДР на ЗДОИ/.

Така посочената съдебна практика е възприета и от Върховния административен съд. Със свое решение от 1 март 2013 г. състав на пето отделение на ВАС потвърди отмяната на отказ на заместник-министъра на министерството на икономиката, енергетиката и туризма да предостави информация относно АЕЦ „Белене”. Става въпрос за документацията, свързана с руско-българското сътрудничество в областта на енергетиката и АЕЦ „Белене”. Според съда, липсата на фактическа обосновка на твърдяното ограничение и простото цитиране на чл.13, ал.2, т.1 от ЗДОИ не изпълнява изискването за приложимост на това основание за отказ. Разглеждането на въпроса - налице ли е надделяващ обществен интерес, също е императивно задължение за администрацията, според върховните съдии.

Някои изводи от разгледаната съдебна практика

От прегледа на посочената практика се стига до заключение, че съдът прилага стеснително ограниченията на правото на достъп до информация и все повече се позовава на нормите, предвиждащи разкриване на информацията поради „надделяващ обществен интерес”.

За първи път в историята на прилагането на ЗДОИ се появява еднопосочна и в голяма степен категорична практика за това, че защитата на личните данни на публичните фигури е много по-занижена от тази на частните лица. Поради това подлежат на предоставяне документи, съдържащи обществена информация, без да бъдат заличавани тези данни в тях.

Ограничението, свързано със защита на подготвителните документи, не може да се ползва без да е идентифициран подготвяният краен акт, както и в случаи, когато данните са от фактическо и статистическо естество. Във всички случаи администрацията е длъжна да преценява наличието или липсата на надделяващ обществен интерес от предоставяне на информацията, преди да приложи ограничението.

От изложеното може да се заключи, че въпреки относителната нестабилност на част от практиките в администрацията и на политическата система, особено в политиките й на прозрачност и достъп до информация, съдебната практика се оказва важна „котва” на постоянството. Тя все повече показва тенденции към константност и отстраняване на противоречията в тълкуването на закона, както и към следване на европейските стандарти и разбиране на закона и понятието „прозрачност”. По този начин гражданите, журналистите и неправителствените организации имат силно средство за гарантиране на точното изпълнение на ЗДОИ. Така се засилват общественият контрол върху управлението и натискът за откритост на администрацията.