 Стефан Ангелов |
Европейският съвет се превръща и във водещата институция за взимане на решения в ЕС и в символ на липсата на прозрачност. Според проф. Диърдре Къртин (Secrecy at EU level is a challenge to democracy) „това означава повече закрито взимане на решения от изпълнителната власт в различни срещи на високо равнище на правителствените ръководители – повече Европа като „защитена сфера”, защитена от демокрация с участието на народа”.
Каква е позицията на българския министър-председател в тези срещи?
Малко въведение
С влизането в сила на Лисабонския договор на 1 декември 2009 основната промяна в институциите на Европейския съюз е нарасналата роля на Европейския съвет – срещите на правителствени ръководители или държавни глави на държавите-членки (не трябва да се бърка със Съвета на ЕС, който е съвет на министрите). В новия договор бе заложен постът на постоянен председател на Европейския съвет, на който бе избран и неотдавна преизбран за нов мандат от 2,5 години Херман ван Ромпой. Форматът се заражда още в 1974, когато много малко се различава от класическите „срещи на високо равнище”. С времето неговите функции се разширяват и добиват по-пряко значение за оформяне на бъдещето и общите политически насоки на Европейските общности/Европейския съюз, но имат малко влияние върху самия институционален баланс. С установяването на новият пост на постоянен председател обаче и с личната енергия на ван Ромпой Европейският съвет се превръща в същинския център за взимане на решения в ЕС. Нормативно закрепено в договорите е изискването срещите на Европейския съвет да бъдат два пъти на шест месеца, т.е. 4 за година - за 2012 те са общо 7, а през 2013 вече са проведени 4 (последната е от края на юни). Желанието на председателя е да бъдат дори по-чести – веднъж месечно. За важността на ролята на новата институция (Европейският съвет е въведен като официална институция на ЕС от Лисабонския договор) говорят и разглежданите теми – разширяването на ЕС, разширяването на пространството „Шенген”, борбата с данъчните измами, наблюдението на бюджетите на държавите-членки (т.нар. Европейски семестър), преговорите за многогодишната финансова рамка, насърчаването на растежа, преговорите за единен икономически и валутен съюз, външните отношения (преговорите на високо равнище – Г-20, Рио+20 и др.) и др.
Повечето важни политически решения се взимат вече на срещите на Европейския съвет и в кулоарите по време на тези срещи. На старите институции – Европейската комисия и Съвета на ЕС (на министрите) – е оставена ролята на техническо оформяне и нормативно закрепване на това, което вече е решено и договорено в същината си. Единствено Европейският парламент получава възможността да укрепи контролна роля при участието си в законодателната процедура, макар и все още да не се възползва напълно от това.
Какъв обаче е ефектът за ролята на българските институции, натоварени със защита на националния интерес?
Представител на България в Европейския съвет е министър-председателят, като ръководител на изпълнителната власт (правителството), придружаван най-често от министъра на външните работи. На срещите в Брюксел премиерът представя българската позиция и гласува от името на България. Как гласува и какви позиции заема не е ясно, защото заседанията на Европейския съвет не са открити (член 4, пар. 3 от Процедурния правилник на Европейския съвет 2009/882/ЕС), резултати от гласуване по принцип не се оповестяват (чл. 10 от ППЕС) и обсъжданията по принцип са служебна тайна (чл. 11 от ППЕС). Разбира се, достъп до документи за резултатите от дадено гласуване или изразена позиция би могъл да бъде потърсен по Регламент (ЕО) 1049/2001 относно публичния достъп до документи на институциите на ЕС, при условие, че Европейския съвет е решил изрично да не бъдат класифицирана информация, но те почти винаги биха попаднали в някое от изключенията на член 4 от Регламента. Дори и да не попадат в приложното поле на член 4 и да не са класифицирана информация, според чл. 10, пар. 2 от ППЕС такива документи могат да бъдат предоставени единствено със съгласието на третата засегната страна, т.е. в нашия случай след съгласие на българското правителство. Нещо повече, от горецитираната статия на проф. Къртин разбираме, че контролът, включително парламентарния, е изначално затруднен, заради секретността на документите на Европейския съвет. Когато даден документ на институцията е класифицирана информация (а видяхме че по-принцип повечето са), националните парламенти не могат да го обсъждат в открити заседания.
Как тогава Народното събрание следи дали позицията на правителството в Европейския съвет няма да засегне някое от неговите правомощия? Според Конституцията (чл. 105) Министерският съвет ръководи и осъществява външната политика. На тази основа българските позиции в Европейския съвет се изготвят, одобряват и приемат единствено от правителството (Постановление на МС 85 от 2007 г. за координация по въпросите на Европейския съюз). Всъщност водеща е ролята на Съвета по европейските въпроси към Министерския съвет. Парламентът трябва да бъде информиран, но няма думата (нито одобрява, нито контролира тези позиции). Въпреки възприетата водеща роля на правителството (но и имайки предвид, че често решенията на Европейския съвет засягат пряко законодателната функция - като прост пример можем да дадем Европейския семестър и всички въпроси отнасящи се формирането и изпълнението на държавния бюджет, чието приемане по Конституция обаче принадлежи на Народното събрание), би било нормално парламентът да има по-важна роля в обсъждането и изготвянето на националната позиция преди дадената среща на Европейския съвет. Все пак оформянето на националната позиция не е предварително изцяло обвързано от секретността на европейските документи. Позицията на българските представители трябва да отразява националния интерес, грижейки се и за опазването на националния суверенитет. Парламентарно обсъждане на българската позиция, заета в срещите на Европейския съвет, обаче е рядко. Проверка в стенограмите на НС от парламентарен контрол от 2011 насам показа 5 такива случая, но дори и да е пропуснат някой заради практиката на бивш министър-председател да отсъства и отлага отговорите си, то точният брой е от близък порядък. Два от тези пет отговора (тук и тук) са писмени отговори на питания, т.е. дебат в зала не е имало. И в двата случая личи, че са обсъждани сериозни промени в икономическата политика, като едната засяга и промени в европейските договори (Пактът за финансова стабилност и мерките засягащи Еврозоната). Във всички цитирани случаи въпросите от народни представители се отнасят до вече представената българска позиция в Европейския съвет, т.е. не става дума за обсъждане на изготвянето на бъдеща такава, а за нещо, което вече се е случило.
Накратко, Народното събрание в момента има изключително маловажна (наблюдателна) роля в изготвянето на българската политика в Европейския съвет и малко се интересува от резултатите (около 5 пъти за 2,5 години), поне явно.
Как се изготвят позициите на правителството?
Водещата роля е отредена на Съвета по европейските въпроси (СЕВ) към Министерски съвет. Той е координационен орган, председателстван от министъра на външните работи, който включва представители на министерствата по европейските въпроси, ръководителите на работни групи, както и представители на други институции в зависимост от тяхната компетентност (БНБ, Сметната палата, КЗК, НСИ, Патентното ведомство, ДАБ, КЗЛД, ДАНС и т.н.). На заседанията на СЕВ е канен и председателят на Комисията по европейските въпроси и контрол на европейските фондове на НС, както и представител на президента. СЕВ координира изготвянето и одобрява рамковите позиции на България по въпросите, които се разглеждат от Европейския съвет и на позициите за неформалните заседания на Европейския съвет. Последната дума обаче има Министерският съвет, който гласува и приема тези позиции на свое заседание, дори и без постигнато съгласие в СЕВ. Протоколите от заседанията на СЕВ се изпращат до всички негови членове, включително и до председателя на Комисията по европейски въпроси на НС и на представителя на президента.
Гласуваните и приети позиции в МС обаче трябва да се изпратят, заедно с доклад в НС, само ако са част от разработването и приемането на актове на ЕС. Европейският съвет не винаги приема актове в правото на ЕС (напр. решения), по-често се задоволява с издаването на заключения, които очертават бъдещите политиките и постигнатите договорености в преговорите и са насочени основно към другите институции на ЕС. Някои от водените преговори изобщо не се отразяват в тези заключения. Накратко, министър-председателят може да си позволи дори да не информира парламента за позициите, които смята да изрази или вече е изразил от името на България.
Справка в интернет страницата на МС и информационната система за правна информация на МС установява за периода от началото на 2011 насам наличието на общо 5 решения (или новини за такива) за одобряване на позицията на България за участие в заседание на Европейския съвет, а проведените заседания в Брюксел за същия период са 14. Нещо повече, самите решения, когато могат да бъдат видени, съдържат съвсем кратък текст, който казва, че е одобрена предложената позиция (например Решение на МС 189 от 2013 и Решение на МС 173 от 2011). Приложение със самата позиция няма. Според постановлението на МС (чл. 11, ал. 4 от ПМС 85/2007) рамковите позиции, изготвящи се за всеки въпрос разглеждан от Европейския съвет, се предоставят по реда на Закона за достъп до обществена информация. Справка на интернет страницата на СЕВ показва, че няма публикувана нито една рамкова или друга позиция. Дали такива са били изготвени не става ясно. Можем да предположим, че такива има със сигурност в петте случая, за които намерихме решение за приемане, но самите позиции не са публикувани никъде.
Заключение
В крайна сметка участието на българския министър-председател в Европейския съвет остава отвсякъде забулено в мъглата на тайната. Не е ясно с каква насока отива премиерът в Брюксел – конкретните позиции не са публикувани, а за рамковите позиции, които трябва да дават основата им и трябва да бъдат изготвяни по всички въпроси и без заседание в Брюксел, изобщо не става ясно дали съществуват. Малък напредък от март 2013 насам е публикуването на новини, но с изключително повърхностна информация (виж напр. тук и тук). После премиерът участва, обсъжда и гласува, но тъй като каквото става Брюксел по принцип е тайна, то и остава в Брюксел. Обществеността има достъп само до заключенията на Европейските съвети, които са документи от далеч обикалящи конкретиката. И най-накрая понякога, но изключително рядко, министър-председателят отговаря на въпроси по заетата позиция в Народното събрание, няма и следа да е имало закрити заседания по европейските въпроси или дори премиерът да е бил изслушван от Комисията по европейските въпроси на парламента.
Освен пълната липса на прозрачност, тревожно е и отсъствието на отчетност. Балансът на властите във взимането на решения по европейски въпроси (а оттам идва голяма част от законодателството) е сериозно изкривен в полза на правителството. Когато даден консенсус е постигнат на равнище Европейски съвет с участието на премиера, в общия случай той минава през Европейската комисия, която прави предложение за, например, директива. Конкретните условия по директивата се оформят в Съвета на ЕС (на министрите), т.е. представител на България е пак от правителството. После се произнася и Европейският парламент, там също няма участие на националните законодатели. Накрая директивата е приета, публикувана и трябва да бъде въведена в националното законодателство в срок, включена е в законодателната програма по европейски въпроси, но в този случай Народното събрание има думата само относно начина на въвеждане на директивата, а не по съществото на самата директива.
Засега българският парламент не изглежда особено обезпокоен от създадената ситуация, нито е особено въодушевен от европейските въпроси – все още няма Годишна работна програма по въпросите на ЕС за 2013 (еквивалентът на тази годишна програма за 2013 на правителството е отдавна приет). Единственият механизъм, оставащ на НС за контрол на законодателния процес в ЕС, е контролът на субсидиарността, т.е. оформяне на становища дали ЕС не прекрачва някоя от своите отдадени компетенции в ущърб на националния парламент. Този механизъм, създаден също от Лисабонския договор, се развива през общата платформа за обмен между националните парламенти в ЕС IPEX, но тъй като задействането му изисква подобни мотивирани становища от голям брой парламенти, засега му е трудно да се наложи като често използван и надежден способ. Трябва да се отбележи, че българското Народно събрание все пак е от активните участници (виж тук).
Ако оставим механизмът за контрол на субсидиарността настрана, българският парламент е на практика напълно изместен дори в законодателната си функция по европейските въпроси от правителството. Добавим ли към това пълната липса на публикувани позиции за участието на министър-председателя в Европейския съвет, става ясно, че никой не знае и не контролира българското представителство в най-важната в момента институция на ЕС.
Дали парламентът ще реши да бъде по-активен в ролята си по европейските въпроси е нещо, което зависи от желанието на неговите членове да опазват конституционните си правомощия и просто да си вършат работата. Колкото до правителството, дори и без да се оспорва секретността на заседанията в Брюксел, първата крачка към задължителната по-голяма прозрачност е да бъдат публикувани поне рамковите позиции по политики на българското правителство (които са достъпни по ЗДОИ дори според ПМС 85/2007).