 Оливер Серафимовски |
Оливер Серафимовски работи в продължение на 18 години на длъжността съветник за анализи в Агенцията за защита на правото на свободен достъп до информация от обществен характер, която е правоприемник на съществувалата в периода 2007-2019 г. комисия със същите функции. Институцията е държавен регулатор в областта на правото на достъп до обществена информация в Република Северна Македония и контролира изпълнението на Закона за свободен достъп до информация от обществен характер. Г-н Серафимовски е ангажиран с постоянната комуникация и обмен на информация с публичните институции, които са задължени по закона, с изготвяне на годишните доклади за състоянието на достъпа до информация и оценка и повишаване на активната прозрачност на институциите в Република Северна Македония. Автор е на голям брой текстове, публикувани на интернет страницата на агенцията (www.aspi.mk), както и на статия в специалното издание на Международната конференция на информационните комисари (ICIC).
Корупцията представлява сериозна заплаха за демократичните общества, като подкопава доверието в институциите и води до неравенство в достъпа до публични ресурси. В такива обстоятелства достъпът до информация се очертава като мощен инструмент в борбата срещу корупцията, тъй като осигурява прозрачност и отчетност в публичните институции. Когато гражданите, медиите и организациите на гражданското общество имат свободен достъп до информация, те могат да наблюдават работата на властите, да откриват нередности и да изискват отчетност от институциите.
Прозрачността, която произтича от достъпната информация, намалява риска от злоупотреби, тъй като институциите са наясно, че тяхната работа е под обществен контрол. Освен това достъпът до информация укрепва гражданското общество и журналистиката, които са ключови фактори за разкриването на корупционни скандали и насърчаването на реформи. Като е информирана, обществеността се превръща в активен участник в наблюдението на публичните политики и изразходването на публични средства, което създава основа за по-отчетно и прозрачно управление.
I. Понятие и правна рамка за достъп до информация
1. Значение на достъпа до информация
Достъпът до информация е основно човешко право съгласно Всеобщата декларация за правата на човека (член 19) и Европейската конвенция за правата на човека (член 10). В Република Северна Македония правото на достъп до информация е гарантирано от Конституцията (член 16) и Закона за свободен достъп до публична информация. То е основна предпоставка за прозрачност, тъй като дава възможност на граждани, журналисти и активисти да изискват публична информация.
Връзка с корупцията: Според проучвания в областта на корупцията, в страните, където институциите и държавните процеси са по-отворени и достъпни за обществеността (т.е. се отличават с висока прозрачност), нивото на корупция е по-ниско. Това се потвърждава и от проучвания на „Трансперънси Интернешънъл“ – организация, която измерва Индекса за възприятие на корупцията. Високата прозрачност позволява на обществеността и медиите по-лесно да следят работата на институциите, което намалява възможностите за злоупотреба с длъжностни позиции.
2. Международни стандарти
Орхуска конвенция: задължава държавите да осигуряват достъп до информация за околната среда.
Пример: В Унгария тази конвенция даде възможност на активисти да разкрият корупционни сделки, свързани с инфраструктурни проекти.
UNCAC (Конвенция на ООН срещу корупцията): Конвенцията на ООН срещу корупцията (UNCAC) задължава държавите-членки да предоставят ясна, леснодостъпна и прозрачна информация относно публичните разходи, договорите и обществените поръчки. Целта е да се осигури ефективен контрол от страна на обществеността, организациите на гражданското общество и медиите, като по този начин се ограничат възможностите за корупционни дейности.
Повишена прозрачност: институциите стават по-отчетни, тъй като информацията е обект на обществен контрол. Страните, които са приложили Конвенцията, отбелязват значително намаление на корупционните скандали (с 25%) през първите пет години от прилагането ѝ. Това е резултат от подобрените механизми за прозрачност и насърчаването на отчетността. Много страни, особено тези в процес на развитие, се сблъскват с липса на технически ресурси за изпълнение на задълженията си по UNCAC. Прилагането на Конвенцията е инструмент за намаляване на корупцията чрез прозрачност и отчетност. Въпреки това нейната ефективност зависи от ангажимента на държавите да прилагат принципите на прозрачност и достъп до информация в ежедневната практика.
II. Предотвратяване на корупцията чрез прозрачност
Обществените поръчки като пример
• Значението на прозрачността при обществените поръчки
Обществените поръчки често са един от най-корумпираните сектори. Чрез обществен контрол манипулациите могат да бъдат разкрити.
Пример: Платформата ProZorro в Украйна осигурява цифрова прозрачност при публичните търгове. От 2016 г. насам корупционните сделки са намалели с 30%.
Регионални случаи: В Албания корупцията при възлагането на обществени поръчки беше разкрита чрез анализ на документи, получени въз основа на правото на достъп до информация.
Прозрачност на бюджета:
Бюджетната прозрачност е ключов аспект на доброто управление, тъй като позволява на обществеността да следи как се използват публичните средства и намалява риска от корупция.
Наблюдение на публичните финанси: (Open Budget Index (Open Budget Survey):
Този индекс оценява степента на прозрачност въз основа на достъпността на ключови бюджетни документи, като например:
• Годишен бюджет: план за разходите и приходите.
• Шестмесечни отчети за изпълнението на бюджета.
• Отчети след приключване на финансовата година: как са били изразходвани средствата.
Пример:
Нова Зеландия: С резултат от 87/100 тази страна постоянно гарантира пълния и навременен достъп до всички документи. Въведени са интерактивни портали, чрез които гражданите могат да получават подробна информация за разходите. Това значително повишава доверието в държавните институции.
Косово: Въпреки напредъка в дигитализирането на бюджетните документи, те често не се актуализират редовно или не съдържат всички необходими данни, което затруднява обществения контрол. Например, в някои части от бюджетните отчети липсват подробности относно изпълнението на капиталовите проекти.
Швеция: Известно със своята фискална дисциплина, шведското правителство публикува всички бюджетни документи онлайн във форма, която е лесно разбираема за гражданите. Има и граждански форуми, където могат да се обсъждат приоритетите на правителството.
Гана: Чрез инициативата „Граждански бюджет“ властите представят информация за бюджета на ясен и разбираем език. Въпреки че оценката на Гана е по-ниска (54/100), подобни инициативи са добър пример за това как развиващите се страни могат да подобрят прозрачността.
• Значението на обществения контрол
Липсата на прозрачност може да доведе до:
• Неефективно използване на средствата.
• Намаляване на доверието в институциите.
• Възможност за корупционни практики.
От друга страна, сътрудничеството между правителствата и организациите на гражданското общество, както и въвеждането на цифрови инструменти, могат значително да подобрят процесите на надзор.
III. Как достъпът до информация намалява корупцията
1. Повишена прозрачност: Достъпът до информация позволява обществен контрол върху процесите, като по този начин намалява възможностите за корупционни практики:
2. Обществени поръчки и бюджетни разходи: Публикуването на информация за обществени поръчки и разходи позволява на медиите и гражданите да наблюдават и анализират процесите.
3. Разкриване на нередности: Отворените данни позволяват на изследователи и неправителствени организации да разкриват корупционни скандали.
Пример: В Румъния използването на данни за обществените поръчки помогна за разкриването на корупция, свързана със строителството на болници.
Насърчаване на отчетността
Когато институциите знаят, че техните решения и дейности са обект на обществен контрол, това създава култура на отчетност:
• В Швеция принципът на „публичен достъп до документи“ осигурява на обществеността и журналистите свободен достъп до информация, което е ключов фактор за ниския индекс на корупция в страната.
Предотвратяване на злоупотребите
Ранното разкриване на злоупотреби чрез достъп до информация е основен механизъм за предотвратяване на корупцията:
• В Босна и Херцеговина журналисти разкриха нередности в търговете за обществени поръчки, като използваха документи, получени благодарение на правото на достъп до информация.
IV. Ключови области, в които достъпът до информация е ефективен
Обществени поръчки
Обществените поръчки са най-уязвими към корупция поради големите суми, които се включват в бюджетите на публичните институции.
Пример: В Северна Македония платформата www.e-nabavki.gov.mk служи за повишаване на прозрачността при възлагането на обществени поръчки чрез публикуване на обяви за търгове, тръжна документация и решения. Въпреки това има място за подобрения, тъй като често липсват подробни данни за проведените процедури, като например доклади за изпълнението на договорите или документи, които биха улеснили наблюдението на евентуални нередности.
В Хърватия платформата Transparentno.hr дава възможност на обществеността да следи публичните разходи. Това доведе до засилване на обществения контрол, но някои категории данни, като например подробности за договорите или анализи на икономическото въздействие на проектите за потребителите, не винаги са лесно достъпни.
Тези примери показват, че прозрачността е важна предпоставка за борбата с корупцията, но тя изисква и постоянно усъвършенстване и модернизиране на платформите, за да се осигури по-широк достъп до информация.
Бюджетна отчетност
Прозрачните бюджети позволяват на обществеността да следи как се изразходват публичните средства.
В Северна Македония, в съответствие с Плана за действие на Партньорството за открито управление, бе създаден порталът „Отворени финанси“, чиято цел е да предостави на обществеността достъп до данни за извършените трансакции на всички бюджетни потребители, съхранявани от Държавната хазна към Министерството на финансите. Порталът публикува всички транзакции на бюджетните институции, както и транзакциите на единиците на местното самоуправление (ЛСУ) и техните бюджетни институции. Обществеността разполага с информация за името на бюджетния потребител, от когото е извършено плащането, вида на разхода според икономическата класификация, получателя на средствата, датата, на която е извършено плащането и др. Данните се актуализират два пъти месечно, а потребителите могат да ги изтеглят в отворен формат.
В Южна Африка платформата Vulekamali.gov.za ограничава възможностите за корупционни практики, като улеснява достъпа до информация за публичните разходи. Откритите регистри за разрешения и лицензи намаляват възможностите за непотизъм и фаворитизъм.
В Естония публичните регистри спомогнаха за минимизиране на рисковете от корупция в регулаторните процеси.
V. Успешни примери от цял свят за намаляване на корупцията
1. Естония
• Въвеждане на цифрови платформи за възлагане на обществени поръчки.
• Резултат: Намаляване на времето и разходите за възлагане на обществени поръчки и свеждане до минимум на корупцията.
2. Грузия
• Въвеждане на обслужване на едно гише за публичните услуги, което намалява контактите между длъжностните лица и гражданите.
• Резултат: изкачване в Индекса за възприятие на корупцията (от 4,1 през 2003 г. до 7,7 през 2022 г.).
3. Мексико
• С приемането на Закона за достъпа до информация бе създаден Националният институт за прозрачност, достъп до информация и защита на личните данни, който осъществява надзор върху прозрачността на публичните институции.
• Резултат: Бяха разкрити големи скандали, като например случаят „La Casa Blanca“ (Бялата къща)
VI. Пречки при прилагането
1. Забавяне и неефективност
В Сърбия, според доклади на комисаря по защита на информацията и личните данни, до 45 % от заявленията за достъп до информация са били отхвърлени без надлежно обяснение, което поражда недоверие сред гражданите и възпира обществеността от подаване на заявления.
2. Липса на данни
В Черна гора ключовите договори, свързани с инфраструктурни проекти, са класифицирани като държавна тайна, което възпрепятства обществения контрол и ограничава прозрачността при изразходването на публични средства. Това създава допълнителни възможности за потенциални злоупотреби.
3. Липса на цифровизация
В много страни все още се разчита в голяма степен на хартиени архиви, което затруднява бързото и ефикасно предоставяне на информация. Липсата на цифрови системи затруднява работата на институциите и удължава времето, необходимо за обработката на заявките.
VII. Препоръки за подобряване на достъпа до информация - ключов елемент за укрепването на прозрачността и демокрацията.
Развитие на законодателството
Основни мерки:
Задължително публикуване на информация: Вместо информацията да се предоставя само в отговор на заявления, публичните институции трябва проактивно да публикуват информация от обществен интерес, като бюджетни документи, договори и доклади за обществени поръчки.
Във Финландия задължението за публикуване на данни в цифров формат е част от по-широка национална стратегия за отворени данни. Например, обществеността има достъп до всички договори и решения чрез платформата avoindata.fi, което насърчава обществения контрол.
В Мексико националният закон за прозрачността изисква институциите да публикуват 48 категории информация, като например информация за бюджети, заплати на длъжностни лица и доклади за обществени поръчки.
2. Цифрови решения: Дигитализацията не само улеснява достъпа, но и намалява вероятността информацията да бъде манипулирана или укривана.
Основни мерки:
Централизираните платформи осигуряват лесен достъп до документи, като намаляват бюрокрацията и времето, необходимо за обработката на заявките.
Пример:
Checkbook NYC, САЩ: Платформа, която предоставя подробен преглед на всички финансови транзакции на публичните институции в град Ню Йорк. Потребителите могат да търсят данни по категория, институция или период.
3. Повишаване на обществената осведоменост относно правото на достъп до информация
За да се гарантира ефективното прилагане на правото на достъп до информация, е необходимо да се повиши обществената осведоменост и да се подобри способността на гражданите да упражняват това право.
Ключови мерки
1. Кампании за повишаване на осведомеността:
Много граждани не знаят, че имат конституционното и законово право да изискват информация от публични институции. Кампаниите в медиите, социалните мрежи и публичните събития трябва да ги информират за това как се подават заявление за достъп до информация, каква информация може да се поиска и какви са ползите от прозрачността. Например, в някои държави се организират тематични седмици, посветени на „отвореното управление“, с участието на институции и организации на гражданското общество.
2. Обучение за журналисти и активисти:
Разследващите журналисти и активистите са тези, които подават заявления за информация от обществен интерес. Обучението трябва да включва правните аспекти на достъпа до информация, техники за подаване на ефективни заявки, както и стратегии за анализ и представяне на получените данни. В някои страни обучението за медийни професионалисти предлага специализирани семинари за използване на базите данни и документите, предоставени съгласно законите за свобода на информацията.
Тези мерки спомагат за по-голяма обществена информираност и по-ефективни защитници на прозрачността, която е в основата на подобряването на демократичните процеси.
Примери:
• Великобритания: Инициативата „My Society“ предлага онлайн инструменти като WhatDoTheyKnow, които помагат на гражданите да подават заявления за достъп до информация.
• В Северна Македония беше създаден порталът slobodenpristap.mk, чрез който гражданите имат правото да поискат обществена информация от всяка институция, която я притежава и да получат отговор. Порталът помага да се създават и изпращат по електронен път заявления и всички те са публично достъпни.
• Индия: Неправителствените организации редовно провеждат обучения за използването на Закона за правото на информация, с цел да повишат капацитета на местните общности и активистите.
Повишаването на обществената осведоменост е необходимо, за да се гарантира активно гражданско участие. Обучените граждани и журналисти могат да използват тази информация за борба с корупцията и подобряване на обществените услуги.
4. Санкции за неизпълнение на искания за достъп до информация
Основни мерки:
• Санкции за институции, които отказват или забавят достъпа до информация без основателна причина.
Пример:
• Унгария: Законът за свобода на информацията предвижда глоби за длъжностни лица, които не отговарят в срок.
• Филипини: Наложени са дисциплинарни мерки срещу длъжностни лица, които не спазват правилата за прозрачност.
Санкциите имат двоен ефект – те повишават отчетността на институциите и насърчават гражданското общество да изисква отчетност.
Тези препоръки са взаимосвързани. Без качествено законодателство и цифрови решения кампаниите за осведомяване на обществеността може да имат ограничен ефект. Санкциите са необходими, за да се гарантира, че институциите спазват правилата, а цифровите платформи са ключов елемент за ефективното им прилагане. Изграждането на прозрачни системи изисква непрекъснато сътрудничество между правителствата, организациите на гражданското общество и международните институции.
Достъпът до информация като фактор за осигуряване на отчетност и за борба с корупцията
Достъпът до информация е един от най-мощните инструменти в борбата срещу корупцията, като позволява разкриването и предотвратяването на корупционни практики чрез повишаване на прозрачността и отчетността на публичните институции. Това е основно право, което гарантира участието на гражданите, медиите и гражданското общество в процесите на вземане на решения и в контрола върху изразходването на публични средства. Когато институциите са наясно, че тяхната работа е обект на обществен контрол, те се насърчават да действат по-отговорно, което води до по-прозрачно и ефективно управление.
Ефективността на достъпа до информация зависи от няколко ключови фактора:
• Ясни и ефективни правни рамки: закони, които гарантират свободен и бърз достъп до информация, с конкретни механизми за налагане на санкции на институциите, които ограничават това право.
• Дигитализация на процесите: Съвременните технологии и платформите за отворени данни улесняват и ускоряват достъпа до съответната информация, като намаляват административните бариери.
• Активно участие на гражданите и медиите: Ангажираните граждани, разследващите журналисти и неправителствените организации играят решаваща роля в наблюдението на институциите и разкриването на злоупотреби в тяхната дейност.
Примери от цял свят показват, че активната прозрачност и отвореността на институциите могат значително да намалят корупцията и да повишат доверието на обществото. Страни като Естония, Грузия и Украйна демонстрират силната връзка между дигитализирането на информацията и намаляването на корупционните практики. В същото време обществените кампании и образованието по отношение на правото на достъп до информация укрепват капацитета на гражданското общество за по-ефективен надзор.
Следователно достъпът до информация е не само механизъм за разкриване на корупцията, но и основна предпоставка за създаването на отчетни, прозрачни и демократични институции. В бъдеще привеждането на националното законодателство в съответствие с международните стандарти, подобряването на цифровата инфраструктура и насърчаването на гражданската активност ще бъдат от решаващо значение за успешното справяне с корупцията.