ISSN 1313-6496

Активно публикуване на информация

Гергана Жулева

Всяка година ПДИ представя резултатите от проучването на интернет страниците на институциите със  задължения за активно публикуване в интернет на определени категории информация. 

 

Особеното на проучването от февруари- март 2015 г. е, че то бележи края на един правен режим на регулиране на активното публикуване и прехода  към промени в законодателството, регулиращо активното публикуване и предоставянето на информация по електронен път.

 

Два основни процеса бяха характерни за този период.

 

През лятото на 2014 г. стартира работата по проект за изменение и допълнение на Закона за достъп до обществена информация с цел въвеждане на измененията на Директивата за повторното използване на информация от обществения сектор[1] в Министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията. Законопроектът беше представен за обществено обсъждане на 23 октомври  и срока на обсъждането му бе един месец,, по-дълъг от предвидения по закон срок.  Постъпилите коментари бяха 23, сравнение с други проекти за нормативни актове, сравнително много.

 

С решение №279 на Министерски съвет  от 29 април 2015 г. за одобряване на проект за Закон за изменение и допълнение на закона за достъп до обществена информация. Проектът за закон е внесен същия ден в 43 Народно събрание и предстои неговото обсъждане.[2]

 

В началото  2014 г. ПДИ  стартира проучвания, кампания и обществени обсъждания на необходимите промени  в законодателството за достъп до информация[3]. Резултат от този процес беше публикуваната през януари 2015 г. „ Концепция за изменения в законодателството за достъп до обществена информация”.[4]  

 

Оценката за изпълнението на задълженията за публикуване, направена в началото на 2015 г., фактически отчита непроменената законова рамка и нейните резултати ясно показват, че когато  в закон са предвидени детайлни задължения, с предвиден контрол и санкции за неизпълнение, каквито бяха промените на Закона за обществените поръчки от 2014 г. в частта „Профил на купувача”, се наблюдава скок в активното публикуване на информация, която доскоро се смяташе за чувствителна.[5]          

 

 

Едновременно с това резултатите показват, че неясните формулировки в  закона и липсата контрол и санкции водят до игнорирането на отдавна съществуващи задължения от страна на администрацията.

 

 

Дори когато задълженията са ясно описани в закона, но както нееднократно сме писали е по-икономично да не се изпълняват, тъй като липсва контрол и санкции, администрацията предпочита т.нар. „рационално невежество”. [6]   

 

 

 

Законодателна рамка

Българският закон за достъп до информация създаде задължения за публикуване на определени категории информация в интернет през 2008 г.

 

Времето за подготовката на администрациите от системата на изпълнителната власт беше една година.  Тези изменения изискваха от ръководителите на административните структури да  създадат определен ред  за публикуване на интернет страниците си на информация, свързана с описание на правомощията,  данните  за организацията,  функциите и отговорностите на администрацията;  списък на издадените актове в изпълнение на правомощията; описание на информационните масиви и ресурси  използвани от съответната администрация;  и контактна информация – наименованието, адреса, телефона и работното време на звеното  в администрацията, което отговаря за приемането и предоставянето на информация.

 

Последната информация би трябвало да бъде публикувана в секция „Достъп до информация” на интернет страницата, заедно с  годишен отчет за постъпилите заявления, отказите и причините за тези откази, както и вътрешни правила относно достъпа до обществена информация и реда за достъп до публичните регистри, съхранявани от административните структури в системата на изпълнителната власт.

 

За разлика от други държави със закони за достъпа до информация, които установяват институцията на Информационен комисар/омбудсман или орган, координиращ работата по закона, българският закон не въведе такава институция. Тези задължения, пределно общо формулирани  не бяха разяснени и активното публикуване беше оставено на волята на отделните ръководители.

 

Така например,  какво означава „описание на информационните масиви и ресурси”? Какви задължителни елементи трябва да съдържат „вътрешните правила относно достъпа до обществена информация.” Как да процедират администрациите като получат електронно заявление? Как да отговарят на тези електронни заявления? Очевидно всички тези въпроси би трябвало да имат отговор, който да улесни администрациите в прилагането на ЗДОИ.

 

Междувременно други закони създаваха задължения за активно публикуване на определени категории информация - Закон за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА)[7], Закон за публичните финанси (ЗПФ)[8], Закон за обществените поръчки (ЗОП)[9].

 

Аутсорсване на дейността по създаване и поддържане на интернет страницата

Друг проблем наред с несъвършенната правна уредба за активното публикуване е възлагането на дейността по създаване и поддържане на интернет страниците на органите на власт на външни компании. Ако в институцията не е формиран екип, който да възложи ясно заданието на фирмата от гледна точка на съществуващите задължения за публикуване  и спецификата на институцията , то резултатите на изпълнението е изключително разнобразно.

 

При наличието на координиращ орган за този процес, задаващ стандартите и изискванията към схемите за публикуване, резултатите биха били много по-добри, а   процесът -  много по ефективен.     

 

Граждански контрол на активното публикуване

Мониторингът на изпълнението на задълженията,  при липса на специализиран орган,  от години се извършва от неправителствена организация. Програма достъп до информация, създадена през 1996 г. започна своите мониторингови проучвания непосредствено след приемането на закона през 2000 г.

 

От 2010 г. насам  проучванията  на интернет страниците се правят чрез специално създадена платформа за оценка на публикациите  и тяхната актуалност, на основата на постоянен преглед на законодателството, свързано със задължения за активно публикуване. Методологията на оценката е разработена от ПДИ и оценката се извършва всяка година в рамките на един месец с цел сравнимост на резултатите. Резултатите от  тази оценка се публикуват на интернет  страницата и дават възможност за различни справки: по тип  институции, за всяка институция, по индикатори на оценката, по области и по сфери на управление.  Това, че всеки един орган на власт може да види собственото си изпълнение на задълженията, според нас, прави оценката един модел, който подпомага администрациите в практиката им за активно публикуване на информация.[10]

 

Гражданският одит през 2015 г.

Методология

В периода 23 февруари  - 23 март 2015 г. беше направена оценка на 544 страници на институции в системата на изпълнителната власт, от които 18 на министерства, 28 областни управи, 150 на териториални органи на изпълнителната власт, 70 страници на изпълнителни агенции, държавни агенции и др., 264 на общини  и 11 на независими органи на власт плюс публично правни субекти като Националната  здравно осигурителна каса и Националния осигурителен институт.

 

Сравнителните резултати за 2012- 2015 година могат да бъдат видяни на https://static.aip-bg.org/surveys_bg/app1_2015.pdf

 

Страниците се оценяваха на основата на 72 индикатора за всички институции и  на 82 за общините.  Всеки индикатор получава относително тегло в общата оценка и така се формира общия рейтинг на институциите и рейтинг на активната прозрачност на общините.  

 

В проучването участваха 8 изследователи от екипа на ПДИ.

 

Индикаторите са обединени в няколко групи:

 

Изпълнение на задълженията по чл. 15 на Закона за достъп до обществена информация.

Съдържателно тези индикатори обхващат публикации за нормативната уредба, регулираща дейността на институцията, функциите, услугите и описанието на информационните масиви, организационната структура, контактната информация, оперативна информация – административни актове, дейности, планове, стратегии, отчети за изпълнението.

 

 Изпълнение на задълженията по чл.15а  на Закона за достъп до обществена информация. 

Съдържателно тези задължения обхващат наличието на секция „Достъп до информация” и нейното съдържание – разяснителен текст за правото на достъп до информация и неговото упражняване в конкретната институция: контактна информация за звеното и служителя определени да отговарят за приемането на заявления и предоставянето на информация, отчети за постъпилите заявления и решенията по тях, вътрешните правила за достъп до информация – отговорно звено/служител, процедура, вътрешен ред за публикуване на информация и отговорни звена/служители, условия за приемане на електронни заявления, които не противоречат на закона, заплащането, място за четене на предоставяната информация на място в органа на власт; реда за достъп до публичните регистри, поддържани от съответната институция.

 

Изпълнение на задълженията по Закона за публичните финанси, Закона за установяване и предотратяване на конфликт на интереси

Съдържателно индикаторите покриват  публикациите за бюджета на институцията, финансовите годишни отчети, за финансови отчети на първостепенни разпоредители с бюджетни кредити, публикации на програмни бюджети и отчети по програмни дейности, списък на служителите подали декларации по ЗУПКИ и на самите декларации, публикациите на проектобюджета и проект за финансов отчет на общините, заедно с датата на общественото им обсъждане.

 

Изпълнение на задълженията по Закона за обществените поръчки

Съдържателно  индикаторите на проучването обхващат не всички задължения от последните промени на ЗОП, а основни категории: публикации на обявите за обществените поръчки, публикации на решенията за възлагане на обществените поръчки, договорите за възложени обществени поръчки и плащанията по тези договори.[11]       

 

Изводи

Резултатите от гражданския одит от 2015 година още веднъж илюстрират необходимостта от ново правно регулиране на активното публикуване в интернет, предложенията за които подробно сме разгледали в „Концепцията за изменения в законодателството за достъп до обществена информация” (Концепцията). Част от тези предложения са залегнали в законопроекта за изменение и допълнение на закона за достъп до обществена информация, други основни предложения  - не.

Остава основното и най-важно предложение от Концепцията - създаването на  специализиран, централизиран и независим орган за  задаването на стандартите, координиране и надзор на прилагането на Закона за достъп до обществена информация. Такъв орган не е предвиден в проекта за закон. 

   

Орган по контрола

Няколко са функциите на такъв един орган, който би улеснил изпълнението на задължения не само по ЗДОИ, но и по други закони, свързани с активното публикуване на информация в интернет страниците:

 

Преглед на схемите за публикуване на информация;

 

Изработване на стандартите за активно публикуване;

 

Обучения за администрацията по отношение на активното публикуване;

 

Монторинг на активното публикуване;

 

Налагане  на наказания при неизпълнение на законови задължения;

 

Законодателна инициатива при констатирани  проблеми, свързани с  активното публикуване;

 

Най важната роля на подобен орган, както смятат и някои от информационните комисари по света, е ролята на лидер в областта на прозрачността и свободата на информация, ролята на налагащ стандартите в тази област.

 

Сега, когато промените в Закона за достъп до информация предполагат създаването на централизирана платформа за подадените заявления и предоставената информация по тях администрациите ще се нуждаят от консултации и  подкрепа.  В доклада на Австралийския информационен комисар  за 2013 - 2014 г. е отделено специално място на ролята на офиса на информационния комисар в подпомагането на администрациите за поддържане на т.нар. Регистър на предоставената чрез заявления за достъп информация (FOI disclosure log).  Именно офисът на информационния комисар подпомага администрациите в преценката коя информация би могла да бъде публикувана по разумни причини, при общата забрана за публикуване на лични данни. Дискусиите по платформата в България бяха съсредоточени по-скоро на технически проблеми и автоматизма на публикуването. Държави с по-старо законодателство и практики в областта на свободата на информация и защита на личните данни се съсредоточават върху съдържателната страна на публикуването и човешкото решение при налагане на ограниченията.[12]