ISSN 1313-6496

Активната прозрачност: бъдещето на правото на информация

Студията на Хелън Дарбишър систематизира стандартите, предизвикателствата и възможностите пред онлайн прозрачността

Хелън Дарбишър

Хелън Дарбишър е изпълнителен директор на Аксес Инфо Европа, организация базирана в Мадрид, която популяризира правото на информация в Европа и е ангажирана в утвърждаването на международните стандарти в тази област. Преди това Дарбишър работеше в Артикъл 19 (Лондон и Париж) и Институт Отворено общество (Будапеща и Ню Йорк), като предоставяше експертните си знания и подкрепа на гражданското общество, правителства и международни организации като Съвета на Европа, Организацията за Сигурност и Сътрудничество в Европа, Европейския Съюз, Световната банка. Хелън Дарбишър бе ангажирана в приемането и прилагането на законите за достъп до информация в много страни в Централна и Източна Европа, Латинска Америка, Африка и Близкия изток, включително и в България. Тя е сред основателите и дългогодишен председател на борда на Мрежата на застъпниците за свобода на информацията.

В този брой ще ви представим студията на Хелън Дарбишър, посветена на една тема, която е изключително важен елемент на правото на информация - активното и навременно публикуване на обществена информация. Студията представлява систематизиран преглед на ползите, каналите, движещите сили на активната прозрачност. Тя е стратегия за утвърждаването на активната прозрачност с голяма практическа насоченост, поради множеството примери от страни с добри практики. Смятам, че би била полезна най-вече на правителствените експерти в областта на активното публикуване на информация и на всички, които се застъпват за отворено и отчетно управление.1  

Във въведението авторката представя структурата на своята студия, разглеждайки ползите от активната прозрачност за гражданите и правителствата, развитието на стандартите в тази област и активната прозрачност като бъдеще на правото на информация. Представени са и различните инициативи в тази област през 2009.

Втората глава на студията проследява исторически основните движещи сили на активната прозрачност и на основата на опита и познанията на авторката от прилагането на законите в различни страни. 

Първата движеща сила за утвърждаването на активната прозрачност като основна част от правото на информация е прозрачността на законодатеството.    
Хелън Дарбишър разглежда историята на тази прозрачност като съществена част от утвърждаването на ролята на закона и ефективното функциониране на държавата - от викачите и барабанчиците, съобщаващи кралските прокламации, през вестниците, радиото и телевизията, държавните вестници, до порталите със законодателство, решения, инструкции, заповеди, интерпретация на законодателството в Интернет.

Втората  движеща сила е търсенето на информация от страна на публиката, за да държи правителството отчетно за действията му и за харченето на обществени пари. Тази необходимост, според авторката, се формулира с възникването на модерните обществени теории за държавата през 18 век. И едва във  втората половина на 20 век се очертава като важна движеща сила за открито, отчетно управление и превенция на корупцията. Особено важна е тя в новите демокрации.

Признаването от страна на международните организации² на ролята на активната прозрачност в намаляването на лошата администрация и корупцията и възможността за упражняване на други права на гражданите е сравнително нова тенденция. Започва с формулирането на необходимостта от активно публикуване на определени категории информация като публичните регистри, идентификация на представителите на власта, ограничаване на личните данни на държавните служители, необходимост от прозрачност на мотивите за решенията, които взимат органите на властта.

Този подход намира практическо приложение, а добри примери на отчетност на правителствата чрез активна прозрачност посочени в студията са много. Канада - като една от страните с дълга практика за прилагане на закона за свобода на информацията - приема серия от закони, които създават задължения за активно публикуване. През 2003 - Закон за публикуване на разходите за командировки на висши държавни служители. През 2004 - задължение за публикуване на всички договори над 10 000 канадски долара. През 2005 - публикуване на всички дарения и помощи над 25 000 канадски долара.³    

Според наблюденията на Хелън Дарбишър в някои поставторитарни общества създаването на условия за свободен пазар и конкуренция също е движеща сила за активната прозрачност. В Чили постпиночетовия преход се характеризира с приемане на редица закони за прозрачност, които водят не само до политическа демократизация, но и до икономически ръст. С цел прозрачност на правителствените разходи в Чили се създава електронна система за обществените поръчки, а изискванията към финансовата прозрачност намират израз в решението на президента на Чили от 2006 всеки държавен орган да публикува разходите си, договорите и информация за екипите си.                          

Третата движеща сила за развитието на системата за активна прозрачност е увеличаващото се обществено участие във взимането на решения за обществени политики. Особено важно е, на първо място, в обществените обсъждания (на местно или национално ниво) хората да имат информация по обсъждания въпрос в обем и във време, с каквото разполагат правителствените експерти или държавните служители, участващи в обсъждането, и на второ - участниците да са равнопоставени в тези обсъждания, т.е. да има реално обсъждане по проблемите за решаване. Тези елементи на общественото обсъждане естествено са свързани с активното публикуване, тъй като участието в обсъждания не би могло да зависи от подаването на писмени заявления и решения по тях. Пример за такъв консултативен процес с публикуване на всички документи, необходими за формиране на мнение и предложения за политики е иницираният от Министерството на здравето на Великобритания консултативен процес за плановете за подобряване на услугите и помощта за душевното здраве.
Интересен е и опитът на страните от Латинска Америка. Със законодателната инициатива от 2003 в Перу се създава задължение за обществено обсъждане на бюджета.

Четвърта движеща сила за активната прозрачност е необходимостта от информиране за административните услуги и развитието на електронното правителство. Хелън Дарбишър дава като пример развитието на електронното правителство в Естония – с електронните лични карти, директния достъп до 20 електронни регистри и т.нар. граждански портал.  
Благодарение на тези движещи сили активната прозрачност се налага и развива дори без приемане на закони за достъп до информация.Каква е тяхната роля и ролята на процеса на прилагането им се разглежда в следващата глава на студията.

В третата глава Хелън Дарбишър разглежда законите за достъп до информация и развитието на активната прозрачност. Какви са основните им елементи и уреждат ли те единствено активното публикуване на информация за услугите и работата на публичните институции?
До 1989 и падането на берлинската страна само 12 стари демокрации имат закони за достъп до информация, в които задълженията за активно публикуване са сравнително общо формулирани. Задълженията за активното публикуване се уреждат с десетки други норми в законодателството на страните. Дарбишър дава пример с Холандия, където наред с приетия през 1978 Закон за публичния достъп до информация (WOB) действат стотици норми, уреждащи публикуването на заплатите, бонусите, допълнителното заплащане на държавните служители и управителните органи на държавните компании. Към момента 80 държави в света са приели своите закони за достъп до информация, които включват и норми за активно публикуване на определени категории информация. Причините за тази тенденция са няколко:

• необходимостта от установяване на минимални стандарти за активно публикуване;
• да се посрещне нарастването на търсенето на обществена информация чрез активно публикуване;
• налагащото се признаване на активното публикуване като интегрална част от правото на достъп до информация.

Законът в Мексико от 2002 създава задължения за публикуване на 17 категории информация. Индийският закон от 2005 – на 18 категории. Унгария, която приема своя закон за достъп до информация през 1992, създава специален закон през 2005 – Закон за електронния достъп до информация, където детайлно са описани категориите за публикуване (организационна и щатна структура – 10 категории  с подробни списъци към всяка една категория; функции и дейности – 18 категории; финансова информация – 6 категории).

В това отношение съществуват и други законодателни решения. Законът за достъп до информация във Великобритания, приет през 2000 и влязъл в действие през 2005, даде възможност на органите на власт (100 000) да създадат свои стандарти – схеми за активно публикуване. През 2008 Офисът на Информационния комисар създава минимални стандарти за тази схеми.

Другият път на оформяне на задълженията за активно публикуване е ориентиран към търсенето на информация. Честото търсене води до задължение за публикуване в Мексико, Словения, САЩ. Това означава добре работеща система на отчитане на най-често търсената информация.

Големият обществен интерес също води в редица случаи до публикуване на информация. Хелън Дарбишър дава пример с Европейския съюз, където след използването на националните закони за достъп до информация от мрежа на журналисти, беше създадена страницата www.farmsubsidy.org, в която се публикува информация за това кой кога е получавал европейски  субсидии в селското стопанство.
Последва публикуване на тази информация от Дания и Великобритания и развитие на нормите в това отношение в самия Европейски съюз.

Хелън Дарбишър дава много примери за развитие на бюджетната прозрачност като резултат от инициативи на гражданското общество. Във Великобритания правителството публикува данни за местата на инцидентите с велосипеди, през 2009 в САЩ стартира порталът DATA.gov  като резултат от търсенето на достъп до бази данни на държавните органи. Подобна е инциативата и на правителствата на Великобритания от 2010 с портала DATA.gov.uk; на Австралия – с data.austarlia.gov.au; и на Нова Зеландия – с data.govt.nz.

Четвъртата глава на студията разглежда международните и сравнителните стандарти за активно публикуване.
Международните стандарти за активно публикуване не са така развити както националните закони, но разглеждат активното публикуване като интегрална част от правото на информация. На европейско равнище това са и препоръките на специалния представител за свободата на медиите на Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа за публикуване на информация за:
Структурата, функциите, персонала, дейностите, законодателството, правилата, упътвания, решения, обществени поръчки и друга информация от обществен интерес.⁴    

В Латинска Америка тези стандарти са още по-силни. През 2008 Интерамериканската юридическа комисия към Организацията на Американските държави разглежда Принципи на правото на достъпа до информация, които включват и принципа за активно публикуване на: информация за техните функции и дейности както и за техните политики включително възможности за публични консултации, дейности засягащи гражданите, техните бюджети и субсидии, дарения и договори.  

Стандарти за активно публикуване на информация като част от правото на достъп до информация са заложени и в три международни договора относно правото на достъп до информация: Конвенцията на Съвета на Европа за достъпа до официални документи от ноември 2008⁵, Конвенцията на Организацията на Обединените нации против корупцията⁶ от 2003 и Конвенцията за достъп до информация, участие на обществеността в процеса на взимане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда  (Орхуска конвенция)  от 1998⁷.  

Хелън Дарбишър формулира възникващите стандарти в областта на активното публикуване:

• Институционална информация – законодателство, вътрешни правилници, функции и правомощия
• Организационна информация – структура, персонал, контактна информация
• Информация за дейностите – стратегии, планове, политики, дейности, процедури, отчети и оценки за работата
• Актове
• Услуги
• Бюджетна информация
• Информация за обсъждания
• Информация за процеса на взимане на решения и обществено участие
• Информация за субсидии
• Информация за обществени поръчки
• Информационни масиви и ресурси – публични регистри, бази данни
• Описание на информационните ресурси, индекси
• Информация за публикациите на институцията
• Информация за правото на информация и как то да бъде упражнявано, включително контактна информация.

В пета глава на студията се разглеждат практически примери на активна прозрачност от опита на Индия, Мексико, Словения и Великобритания и други страни като се следват следните въпроси:

• Как да се осигури активна прозрачност така, че информацията да достигне интересуващите се;
• Как да се подреди информацията така, че да бъде лесно намирана;
• Как да се осигури пълнота и разбираемост на публикуваната информация;
• Трябва ли активно публикуваната информация да е безплатна;
• Как да се осигури навременност на публикуването предвид някои ограничения.       

Отговорите на тези въпроси са свързани с конкретната оценка на средствата за комуникация и възможностите на населението във всяка страна. Например, в страни и места с нисък процент на достъп до интернет ще трябва да се използват традиционни канали за разпространение на информацията. Точките на достъп зависят и от развитието на интернет страниците на институците – дали да се предпочете институционалната страница или пък национален портал за достъп? 

Шеста глава на студията разглежда условията, които водят до добра активна прозрачност и са свързани с финансово осигуряване на звеното, оценка на капацитета и възможностите на институцията и постепенно въвеждане на задълженията, обучения на служителите и информиране на гражданството, наблюдение на процеса, оценка на изпълнението и конкретни препоръки и задачи за изпълнение.

В седма глава авторката формулира препоръки за бъдещи проучвания на активната прозрачност.

Студията на Дарбишър има две приложения. Първото е сравнителна таблица на задълженията за активно публикуване на три международни организации - Съвет на Европа, Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа и Организацията на американските държави и четири национални законодателства – Унгария, Индия, Мексико и Великобритания. Второто приложение представлява преглед на елементите на активната прозрачност според Орхуската конвенция.