Гергана Жулева, изпълнителен директор на ПДИ
Гергана Жулева
Гергана Жулева

В началото на 2015 година продължиха работата и обсъжданията на проекта за закон за изменение и допълнение на Закона за достъп до информация. Макар главната цел на тези изменения да беше въвеждането на Директива 2013/37/ЕС относно повторната употреба на информация от обществения сектор, предложенията за измененията бяха по-обхватни и засягаха подаването на заявления и получаването на информация по електронен път, както и увеличаването на задължителните за публикуване категории информация на интернет страниците на публичните институции. На 29 април 2015  МС прие и същия ден внесе проекта за ЗИД на ЗДОИ в Народното събрание. Обсъжданията на проекта в четири комисии и един Обществен съвет продължиха няколко месеца. На 6 октомври 2015 проектът беше гласуван на пленарно заседание и така мина неговото първо четене. На 26 ноември 2015 проектът за закон беше приет на второ четене и обнародван на  11 декември 2015 г. в брой 97 на Държавен вестник.

 

Повечето разпоредби в ЗИД на ЗДОИ влязоха в сила на 12 януари 2016 година, и по отношение на новите задължения за публикуване в интернет страниците на администрацията бяха оставени 3 месеца за подготовка на администрациите. Много ли са, малко ли са тези три месеца е трудно да се прецени, тъй като подготвеността на администрациите за изпълнение на тези задължения е различна. Там, където вече бяха създадени информационни системи за управление на информацията, затрудненията няма да са толкова големи, но там, където това не е направено, времето за подготовка може и да е малко.

 

ПДИ от години препоръчва на администрациите да организират и управляват вътрешните си информационни системи така, че още при създаването или получаването на информацията да е ясно какъв е характерът на достъпността й.   

Друга препоръка, която ние правим от години, бе тази, свързана със състоянието на публичните регистри. Ние препоръчвахме да се прегледат и оценят поддържаните публични регистри и информационни масиви от гледна точка на тяхната достъпност, формати в които се поддържат, още повече, че описание на информационните ресурси и масиви трябваше да бъде направено още след приемането на ЗДОИ през 2000 г. и  публикувано в интернет страниците след промените в ЗДОИ от 2008 година. 

 

Измененията, свързани с увеличаването на категориите за активно публикуване онлайн, също затрудняват администрацията. Седемнадесетте точки на член 15, ал.1  изброяващи какво трябва да бъде публикувано, съвсем не са лесно установими като документи. Предложението на ПДИ в хода на обсъжданията на проекта за закон през 2014 година беше да се сведат задължителните категории информация до пределно възможна конкретност, така че да не е необходима интерепретация  какво точно трябва да бъде публикувано в интернет страниците.

 

Ако се опитаме да подредим категориите от чл. 15, чисто съдържателно и отговарящо на вече съществуващи стандарти в областта на активното публикуване, бихме могли да кажем, че нещата изглеждат по следния начин. Ръководителите на административни структури в системата на изпълнителната власт трябва да публикуват на интернет страниците си информация от няколко тематични области  на тяхната дейност:

 

Информация, отнасяща се до институционалните характеристики на органа на власт :

  • описание на правомощията (чл.15, ал.1,т. 1);
  •  описание на функциите (чл.15, ал.1, т. 1);
  • отговорностите на администрацията (чл.15, ал.1, т. 1);
  •  описание на информационните масиви и ресурси, използвани от  съответната администрация (чл.15, ал.1, т. 3);
  • устройствен правилник (чл.15, ал.1, т. 5);
  • вътрешни правила, свързани с предоставянето на административни услуги на гражданите (чл.15, ал.1, т. 5);
  • стратегии, планове, програми и отчети за дейността (чл.15, ал.1,т. 6);

Новите задължения в променения закон, отнасящи се до информация за институцията, са тези за публикуване на устройствения правилник; вътрешните правила за предоставяне на административни услуги; стратегиите; плановете; програмите и отчетите за дейността на органа на власт. Повечето от тези документи органите на власт публикуват и сега. Така например, устройствените правилници и  стратегиите, програмите се публикуват на интернет страниците от години.

 

Проучвания на ПДИ на институционалните страници на органите на изпълнителната власт 2012 - 2015[1]

 

Следващата група категории, са свързани с организацията и контактната информация за органа на власт

  • данни за организацията (чл.15, ал.1,т. 1);  
  • наименованието, адреса, „адреса на електронната поща“, телефона и работното време; (чл.15, ал.1, т. 4);
  • обявления за конкурси за държавни служители (чл.15, ал.1,т. 12);

В тази група също няма нещо фундаментално ново, което да затрудни администрацията при обявяването на информацията в интернет.  Така например, по отношение на новото задължение за посочване адреса на електронната поща в чл. 15, ал.1, т.4, резултатите от проучването на ПДИ, проведено през февруари 2015 г. показват , че от 544 органа на власт 94% са посочили адреса на електронната поща за контакт с институцията. 

 

Проучвание на ПДИ на институционалните страници на органите на изпълнителната власт 2015[2]

 

Третата група категории информация е свързана с оперативни документи 

  • списък на издадените нормативни актове актове  в изпълнение на неговите правомощия и текстовете им (чл.15, ал.1, т. 2) ;
  • списък на издадените от органа общи административни актове и текстовете им (чл.15, ал.1, т. 2) ;
  • уведомления за откриване на производството по издаване на общ административен акт по чл. 66 от Административнопроцесуалния кодекс, включително основните съображения за издаването на акта и формите и сроковете на участие на заинтересованите лица в производството (чл.15, ал.1,т.10);  
  • списък на издадените от органа индивидуални административни актове, чиито определение е дадено в Допълнителната разпоредба на ЗДОИ, §1, т.3 (чл.15, ал.1, т. 2); 
  • проекти на нормативни актове заедно с мотивите, съответно – доклада и резултатите от общественото обсъждане на проекта (чл.15, ал.1,т. 9).  

Тук промените на правната уредба също не са значителни, тъй като още при приемането на ЗДОИ  през 2000 г.  беше въведено задължение по чл.15, ал.1 да се публикува списъка на издадените актове в изпълнение на правомощията на органа на власт, а през 2008 година беше изяснено в §1, т.3 от Допълнителната разпоредба, чеСписък на издадените актове в изпълнение на правомощията на административна структура в системата на изпълнителната власт е структурирана съвкупност от всички издадени от съответния административен орган нормативни, общи и индивидуални административни актове.”

 

Новото в сегашните промени е, че освен списъкът, ще трябва да се публикуват и текстовете на нормативните и общи административни актове и техните проекти.

 

По отношение на администрациите, които поддържат регистрите на актовете си актуални, задължението за публикуване на текстовете едва ли е нещо ново, но за тези,  които тепърва ще ги организират  това задължение изглежда трудно и неосъществимо за три месеца.  Досегашното изпълнение на тези задължения  за списъците на административните актове изглежда така:  

               

Проучвания на ПДИ на институционалните страници на органите на изпълнителната власт 2012 - 2015[3]

 

 

Проучвания на ПДИ на институционалните страници на органите на изпълнителната власт 2012 - 2015[4]

 

Проучвания на ПДИ на институционалните страници на органите на изпълнителната власт 2012 - 2015[5]

 

Информация, свързана с бюджетна, финансова прозрачност, обществени поръчки и интегритета на органите на власт:

  • информация за бюджета, която се публикува съгласно Закона за публичните финанси  (ЗПФ) (чл.15, ал.1, т. 7);
  • финансовите отчети на администрацията, които се публикуват съгласно ЗПФ (чл.15, ал.1, т. 7);
  •  информация за провежданите обществени поръчки, определена за публикуване в профила на купувача съгласно закона за обществените поръчки (ЗOП) (чл.15, ал.1, т. 8); 
  • подлежащата на публикуване информация по  Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ) (чл.15, ал.1, т. 13).

С приемането на Закона за публичните финанси и влизането му в сила през 2014 година бяха създадени задължения за публикуване на проектобюджета и бюджета и финансовите отчети  на общините, бюджета и финансовите отчети на другите органи на власт и допълнителни задължения за първостепенните разпоредители с бюджетни средства и изготвящите програмни бюджети. Законът не добавя нищо ново към тези задължения освен, че включвайки ги към член 15, напомня допълнително за тях и ги свързва с отчетността и прозрачността.  Същото се отнася и към задълженията по Закона за обществените поръчки в частта „Профил на купувача”.  Няма промяна и по отношение на задълженията по чл.17 ал. 2  от Закона за установяване и предотвратяване на конфликта на интереси (ЗУПКИ). Друг проблем е, че до сега за администрацията остава неясно какво означава да се обявяват декларациите на интернет страницата на органите „при спазване на Закона за защита на личните данни”.  Никой досега не е отговорил конкретно на въпроса кои от предвидените в декларациите данни представляват лични данни и необходимо ли е съгласието на лицето за обявяването, което пък би обезсмислило законовото изискване на публикуване в интернет.     

 

Тези неизяснени моменти обясняват досегашните данни свързани с тези публикации:

 

 

Проучвания на ПДИ на институционалните страници на органите на изпълнителната власт 2012 - 2015[6]

 

 

Проучвания на ПДИ на институционалните страници на органите на изпълнителната власт 2012 - 2015[7]

 

Важна част от активното публикуване на информация е тази, улесняваща гражданите при упражняване на правото на достъп – разясняваща как се упражнява правото на достъп, към кого да се обърнат, какво да очакват, когато търсят информация, къде да потърсят информация, която биха могли да ползват свободно без да подават заявления. Обикновено този тип информация (а в България от 2008 година също) би трябвало да бъде намерена в специална секция „Достъп до информация”.  В ЗИД на ЗДОИ промените в тази част са най-значителни. 

 

Дотолкова значителни, че съдържанието на т. 4 и т.11 от чл.15, ал.1 се повтаря и за секцията „Достъп до информация”, описано в чл.15а ал. 2.

  • информация за упражняването на правото на достъп до обществена информация (чл.15, ал.1, т. 11);
  •  реда и условията за повторно използване на информация (чл.15, ал.1, т. 11);
  • нормативите за разходите за предоставяне на достъп до информация по чл.20, ал.2 (чл.15а, ал.2);
  •  нормативите за разходите за повторно използване на информация от обществения сектор по 41ж  (чл.15а, ал.2);
  •  таксите по 41ж (чл.15, ал.1, т. 11);
  •  форматите, в които се поддържа информацията (чл.15, ал.1, т. 11);
  • контактната информация от  точка 4 (чл.15, ал.1, т. 4);
  • годишните отчети за постъпилите заявления, данни за отказите и причините за тях (чл.15а, ал.2);
  • съществуващите вътрешни правила (чл.15а, ал.2);
  • редът за достъп до публичните регистри (чл.15а, ал.2) ;
  • информация, която е публична съгласно Закона за защита на класифицираната информация (ЗЗКИ) и актовете по прилагането му (чл.15, ал.1, т.14);  
  • списък на категориите информация, подлежащи на публикуване в интернет (чл.15а, ал.3 ).

Освен реда и условията за повторно използване на информация и очакваните нормативи за разходите за повторно използване на информация от обществения сектор, което е нещо ново за администраците, останалите изглеждащи много на брой категории са задължения за тях от 2008 година. Нова е формулировката относно „информация за упражняването на правото на достъп до обществена информация”, т.е един кратък текст в секция „Достъп до информация”, който би трябвало да улесни гражданите, когато искат да упражнят правото си на достъп до информация.  Тази информация, макар да не беше задължителна за публикуване в интернет, се разглеждаше като част от характеристиките на добрата администрация и в годишните доклади на МС „Състоянието на администрацията” се докладваше в частта „Достъп до информация” от 2006 година насам. 

 

Обобщени данни от нас от докладите „Състоянието на администрацията 2007-2015.[8]

 

Що се отнася до прибавените от нас към тази тематика категории от списъка по чл. 15, ал.1,  то смисъла на публичната по ЗЗКИ информация  е само да улеснява гражданите, които търсят информация и да спести работа на администрацията по отношение на определената по закон, ограничена за достъп информация.

 

Новото задължение по чл. 15а, ал.3 относно годишно обновяваните списъци на информация, която трябва да се публикува в интернет ще подтикне администрациите периодично да преглеждат какво публикуват в интернет, отчитайки измененията в законодателството, регулиращо тяхната дейност и  обществения интерес, според изискванията на чл. 15, ал.1, т. 15, отнасящи се до публикуване на информация, която „представлява или би представлявала обществен интерес”.  В закона е предвиден още един стимул за този преглед. Когато информацията е предоставена повече от три пъти по заявление за достъп до обществена информация, тя би трябвало да се публикува в интернет страницата.

При условие, че след една година ще започне да действа и централизираната платформа за подаване на заявления до органите на изпълнителната власт, където решенията и предоставената информация ще бъдат достъпни за всички интересуващи се, то е ясно, че новите регулации стимулират подход към отваряне на информационните системи на органите на власт.

 

По отношение на информационните ресурси и масиви законът предвижда постоянен преглед и отваряне за публиката. Този процес вече започна в портала за отворени данни, където периодично се увеличават институциите и наборите от данни. [9]

 

В закона са предвидени и срокове за публикуване на информацията и актовете. Ако досега задължението за актуалност на информацията беше пожелателно, сега законът задължава публикуването в тридневен срок „от приемането на акта или създаването на информацията”.

 

Задълженията за публикуване на информация  в интернет страниците, влизащи в сила на 12 януари 2016 г., трябва да бъдат изпълнени от 12 април 2016 г.

 

ПДИ започва оценка на това изпълнение през април по обновена методология. В проучването са обхванати 565 институции в системата на изпълнителната власт. Проучването има за цел да оцени публикуването и актуалността на информацията по 118 индикатора за всички и 126 за общините.

 

От срещите, които сме провели от началото на годината досега с представители на администрацията и на основата на интервютата, проведени от нашите координатори с представители на администрацията в почти всички областни градове на страната, могат да се направят  следните изводи.

  • Необходими са обучения за промените в ЗДОИ за всички служители в администрацията и по специално за звената, отговарящи по ЗДОИ; 
  • Необходими са разясняващи обучения относно новите задължения за публикуване в интернет страниците;
  • Необходимо е да се формират екипи в органите на власт, които да преразгледат системите за управление на информацията, така че публикуване да се установи като нормална дейност в администрацията. Тези задължения не могат да бъдат оставени само на юрисконсултите или на звената по административно обслужване на гражданите; 
  • Очевидно е необходимо ясно и детайлно формулиране на задълженията на звената отговарящи по ЗДОИ, както и отразяване на промените във вътрешните правила за работа по ЗДОИ.     

 

Статията е в рамките на проект „Увеличаване капацитета на неправителствените организации при търсене на обществена информация“, финансиран по Програма за подкрепа на НПО в България по ФМ на ЕИП 2009-2014 г. (www.ngogrants.bg).

 



[1] Виж проучванията на ПДИ на http://www.aip-bg.org/surveys/

[2] http://www.aip-bg.org/surveys/2015_година/103490/

[3] Виж проучванията на ПДИ на http://www.aip-bg.org/surveys/

[4] Виж проучванията на ПДИ на http://www.aip-bg.org/surveys/

[5] Виж проучванията на ПДИ на http://www.aip-bg.org/surveys/

[6] Виж проучванията на ПДИ на http://www.aip-bg.org/surveys/

[7] Виж проучванията на ПДИ на http://www.aip-bg.org/surveys/

© 2016 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.