Гергана Жулева, изпълнителен директор на ПДИ
Гергана Жулева
Гергана Жулева

Малко история

 

Законът за достъп до обществена информация беше приет през лятото на 2000 година след почти двегодишно обсъждане. Той урежда конституционното право на гражданите на информация и задълженията на публичните институции да публикуват и предоставят информация по искания на гражданите.  

 

Законът беше приет във време, когато международните стандарти не бяха достатъчно развити. Последните петнайсет години бележат бързо развитие на стандартите, конституционното признаване на право на достъп до информация и приемането на национални закони в тази област.

 

Основните елементи на законите за достъп до информация/свобода на информацията са следните:

 

Определение на понятието обществена информация; задължените институции; процедура по предоставянето; ограничения на правото на информация; задължения за активно публикуване и категориите информация подлежащи на онлайн публикуване; обжалване. 

 

Всичко това в някаква степен присъства в българския закон. Определението на понятието „обществена информация” в ЗДОИ не e прецизно, но в резултат на съдебната практика през годините стана ясно, че всяка информация, създавана и съхранявана от публичните институции е обществена и че гражданите могат да искат както конкретни документи, носители на обществената информация, така и информацията съдържаща се в записите на органите на власт.[1]  Неясното определение и културата на секретността обаче даде на много администрации основание за мислене в направление, че те определят какво е обществена информация.   

 

Проблеми на заявителите през годините създаде и невключването на териториалните органи на власт като задължените субекти. Макар законът да бе променен през 2008 година в това отношение, все още някои териториалните органи на власт не се разпознават като самостоятелно задължени да предоставят информация.

 

Ограниченията  на правото на информация през 2000 година бяха декларативно посочени в закона. Не бяха въведени принципите, на основата на които се ограничава достъпа до информация представляваща служебна и държавна тайна. В дискусиите преди приемането на закона основният принцип на това законодателство - надделяващият обществен интерес и балансът на защитените интереси - се оказа неприемлив за законодателя. През 2002 година с приемането на законите за защита на личните данни и защита на класифицираната информация подходите бяха детайлизирани, бяха определени сферите на защитените интереси и въведен принципа на вредата. 

 

Активното публикуване на определени категории информация и онлайн публикуването, работата с електронни заявления все още не е получило адекватното си законово уреждане, въпреки че измененията на ЗДОИ от 2008 година създадоха задължение за активно онлайн публикуване на определени  категории, които също предполагат тълкуване и необходимост за контролиране на изпълнението на тези задължения.   

 

Обжалването на решенията за достъп и отказ в административните съдилища беше единствената възможност за тълкуване и развитие на практиката по прилагане на закона от страна на администрацията.

 

Глоби за непредоставяне и неизпълнение на задълженията бяха предвидени в закона, но по данни от докладите за състоянието  на администрацията досега не са налагани в администрацията.

 

Данните от национално представително проучване показваха, че едва 3% от населението познава това свое право към 2000 г.

 

Известно е, че за да работи един закон за достъп до информация гражданите трябва да познават и използват това свое право, а администрацията би следвало да познава своите задължения и да ги изпълнява.

 

И за двете страни е нужно разясняване, обучения, правна помощ. За администрацията са необходими както координация, така и надзор и контрол по изпълнението на задълженията и развитието на административния капацитет за това изпълнение. Този постоянен контрол е различен от съдебния, който се осъществява върху вече извършени действия и взети решения. 

 

Функциите по контрола, обученията, популяризирането и посоката, в която трябва да се развиват нещата, обикновено се определя от Информационен комисар/омбудсман, независима институция с по-слаби или по-силни функции. Държавите, чиито закони бяха приети почти едновременно с българския, предвидиха такъв орган по контрола и координирането на прилагането на закона и резултатите показват значителен напредък в сравнение с България.  

 

Това, което предвиди българският закон, е подготовка на годишен доклад по прилагането във всяка администрация и обобщаването му от орган на централната власт – в началото от администрацията на министъра на държавната администрация, след време от Министерство на държавната администрация и административната реформа, в момента от административна структура към Министерски съвет. Тези доклади редовно и без изключение се публикуват от 2000 година, давайки една картина - в началото твърде обща, а сега все по- детайлна - за това какво се случва с прилагането на ЗДОИ. Тези доклади се приемат от Министерския съвет и се представят за сведение в парламента.  От две години насам в доклада няма констатации и препоръки, каквито намирахме в предишните доклади.  

 

Шест месеца след приемането на закона в първия доклад за отчета по прилагането му намираме следния извод: „Не във всички администрации са предприети необходимите мерки за реализация на законовите разпоредби. Съществува неразбиране на материята, което се дължи както на краткия период на действие на Закона за достъп до обществена информация, така и на недостатъчно ефективни форми за разясняването му”. [2] 

 

Това е накратко началото на процеса.   

 

Години на прилагане 

 

Двата систематизирани източника за прилагане на ЗДОИ в България са докладите на МС за състоянието на администрацията в частта за достъп до информация и докладите на неправителствената организация Програма достъп до информация „Състоянието на достъп до информация в България”[3].

 

И двата източника показват едни и същи тенденции в прилагането на ЗДОИ, като докладът на администрацията обхваща всички административни структури в системата на изпълнителната власт, докато доклада на ПДИ обхваща всички проблемни области на прилагането – оценка на законодателството свързано с прозрачността на правителството и ограниченията на правото на достъп до информация, практиките на администрациите, случаи на проблемни заявления постъпили за правна помощ в неправителствената организация, съдебната практика през годината през случаи, а не просто статистика.   

 

И двата доклада потвърждават съществуването на широко разпространената практика на мълчаливи откази на администрацията по заявления за достъп и най-често използваното основание за отказ – информацията засяга третото лице и няма неговото изрично съгласие за предоставяне на информацията.

 

Данните в правителствения доклад се събират чрез информационна система и представляват, така да се каже, самооценка на администрациите. Данните в доклада на ПДИ се обобщават от вътрешната информационна система на организацията - случаи, съдебни дела и оценка на активното публикуване на информация от органите на власт – специално проучване интегрирано във ВИС на ПДИ.

 

И в двата доклада има оценки и препоръки, които нямат задължителен характер.

 

Докладът на ПДИ е значително по-оповестен и влиятелен, тъй като организацията е специализирана в областта на подкрепата на упражняването на правото на информация .

 

Какво показват правителствените доклади

 

Според изискванията на ЗДОИ (чл. 15 ал.2) отчетите за прилагането на закона на ръководителите на административните структури в системата на изпълнителната власт трябва да съдържат доклад за постъпилите заявления за достъп, данни за направените откази и причините за това. През годините обаче освен изискваните отчетни данни се публикуваха и все по-детайлни данни, свързани с административния капацитет за изпълнение на закона, за изпълнение на задълженията по активно публикуване, за поддържането на регистри на заявленията, за обучения на служителите, за обжалвани решения по ЗДОИ и решенията на съда по жалбите срещу администрацията. За съжаление със смяната на правителствата се изменяше и характера на годишните отчети, макар информационната система чрез която се генерират данните да е създадена и действаща от 2004 и събираните данни очевидно са налични в информационните масиви на МС. [4]      

 

Първите два доклада на МС (за 2000 и за 2001 г.) съдържат ограничени данни – колко администрации са организирали дейността си по ЗДОИ, колко заявления са получили, колко решения за откази имат през годината. Нямаше отчет по основанията за отказ, който се изискваше по закон. 

 

В третия доклад (за 2002 г.) се появяват данни за „специална заповед на ръководителя за определяне на разходите, мястото, длъжностните лица и реда по предоставяне на информацията, указания и формуляри за попълване.”[5] Изброени са администрациите, които имат най-много заявления, най-много откази  и тези срещу които са подадени жалби. Появява се информация каква информация най-често се търси от заявителите.   

 

През 2003 година за пръв път се появяват данни за броя на решенията по заявления за достъп до информация за 198 администрации от 403 по това време. Броят е значителен – 67 712, но само 19 882 от тях са писмени, т.е. предполагащи административно решение, а броят на последните, т.е. решенията  е 21 286. За пръв път се появява и статистика за заявителите – граждани, фирми, журналисти, НПО. За пръв път се появяват данни за основанията за отказ  и отново са назовани администрациите с най-много откази, както и тези срещу които има подадени жалби. Докладът е придружен с изводи и препоръки.

 

В петия доклад (2004 г.) е повторена структурата на данните от предишната година, като са пропуснати данни каква е вътрешната организация – регистри на заявленията, вътрешен ред и т.н. Продължава да се отчита каква информация най-често се търси от заявителите. Докладът също е придружен с изводи и препоръки.

 

В шестия доклад (2005 г.) все още се говори за целта при предоставяне на достъп до информация и за постигане на резултати в това отношение. Посочват се администрациите, които не са предоставили информация по заявления и общият им  брой - 123. Тези данни не съвпадат с решенията за отказ (539) и с разминаването на броя на заявленията и броя на решенията по тези заявления, което е значително – 32 822, още повече че  писмените заявления през годината са 14 958. Прави се основният извод, че образованието на гражданите по упражняването на правото на достъп трябва да върви ръка за ръка с обучението на администрацията по прилагане на закона, съдебната практика и от там подобряване на законодателството.

 

Седмият доклад (2006 г) е най-подробният до този момент. За пръв път Министерството на държавната администрация публикува резюме на доклада с изводи и препоръки. Появяват се данни за административни структури, разработили разяснителна информация по ЗДОИ за гражданите - 266.  Дадени са примери с администрации, които през годините са разработили такава информация.

 

За пръв път се отчита изпълнение по активното публикуване по чл. 14 и чл. 15. Отново се появяват данни за електронните регистри на заявленията и наименованията на администрациите, които имат такъв регистър.

 

Появяват се и данни, за административните структури, които приемат заявления по електронен път и данни за заявленията подадени по електронен път. Появяват се данни как е организирано плащането в различните административни структури – на място, по банков път, и двете.

 

Появяват се и данни за служители по ЗДОИ, а също така и за звената „Деловодство” - 122, които отговарят за достъпа до информация, „Връзки с обществеността” - 50, „Правен отдел” – 48, „Приемна за гражданите” - 24. Появяват се данни и за актуалност на публикуваната информация.

 

В доклада за 2006 г. за пръв път се появяват данни колко са заявленията за достъп до официална обществена информация и колко за служебна, колко заявления постъпват в централната,  в териториалната и общинската администрация. Отбелязва се, че министерството на правосъдието има най-много заявления, по които не е предоставило информация – 2 172.

 

Появява се статистика за причините за неразгледаните заявления – според законовите реквизити. Посочени са и основанията за отказ според ЗДОИ. За разлика от предишните доклади са обяснени причините за отказ, които се появяваха в статистиката като „Други” - непосочен адрес; „исканата информация не представлява обект на обществена информация”;  неразполагане с исканата информация; исканата информация е търговска тайна; производствена и търговска тайна по ЗООС; липсват задължителните реквизити в заявлението; исканата информация е служебна тайна по Закона за митниците.

 

Почти всички основания са предвидени в закона и е странно, че администрацията ги разглежда като непопадащи под основанията за отказ, а ги  разглежда като „други”. Впечатление прави първата причина сред „другите” – че информацията не е обществена, което само по себе си подлежи на преценка от съда.

 

Докладът посочва подробно и за каква информация се подават заявления и колко са те.

 

Тези данни, които както виждаме от прегледа на съдържанието на докладите на МДААР, могат да улеснят  решението за необходимите промени в закона относно активното публикуване. Публикува се на интернет страниците информация, която най-често се търси от заявителите. Измененията в Закона за свобода на информация (САЩ) са в подобно направление – три пъти поискана информация се качва на страницата в интернет. [6]  

 

Докладът е придружен с изводи и препоръки.

 

В осмия доклад (2007 г.) за пръв път се появява разбирането, че „спазването на принципа за „преобладаващия обществен интерес” осигурява прозрачност и отчетност в дейността на публичните институции пред обществото” .[7] Отбелязват се администрациите, разработили своите Вътрешни правила през 2007 г., както и администрациите, които са разработили разяснителна информация за гражданите как да упражняват правото си на информация. Отбелязва се и колко от администрациите имат собствена интернет страница - 491.  

 

Отчита се изпълнението за активно публикуване по чл. 14 и чл. 15  от ЗДОИ. В доклада се отчита приемането на заявления по електронен път, което „значително улеснява”  заявителите да упражняват правото си на достъп до информация.

 

Отново има разминаване на отчитаните данни за едно и също – различни данни от доклада от 2006 и 2007 г. В доклада за 2006 г. се отчитат 407 администрации със звено/служител по ЗДОИ, а в доклада за  2007 г. данните за 2006 стават – 434.

 

Отчита се и кои звена в администрацията отговарят за достъпа до информация. Отбелязва се, че в 318 администрации задълженията на служителите по ЗДОИ са вписани в длъжностната им характеристика. Отбелязва се също така, че 56,91%  от заявленията са за официална обществена информация и 43,01%  - за служебна обществена информация. Има данни колко от заявленията са до централната администрация и колко - до териториалната.

 

Отчитат се също така и кръстосани данни – къде са най-много заявленията от журналисти, фирми. Посочени са и администрациите, непредоставили информация по най-много заявления – МВР (13), Областна администрация Варна (15).

 

Обръща се внимание на срока, в който се постановява решението за предоставяне на информация – 3782  от общо 8247 издадени решения за 2007 г.  

 

Подробно са разписани основанията за отказ от категорията други. Подробно е представено развитието на жалбите – по резултат и по институции. Представена е и най-често търсената информация по теми и по ниво на институциите.

 

Деветият  доклад (2008 г.) на  Министерство на държавната администрация и административната реформа отново напомня, че „спазването на принципа за „преобладаващ обществен интерес” осигурява прозрачност и отчетност в дейността на публичните институции. Още в началото има разминаване в данните от доклада за 2007 и 2008 относно администрациите с  Вътрешни правила 281 (2007) и 271(2008). Посочват се администрациите, които са си приели или актуализирали правилата. Подробно се разглеждат администрациите, разработили разяснителна информация.

 

Докладва се състоянието с интернет страниците на администрациите – 520 имат собствена интернет страница.

 

Съща така се отчита публикуването на информация по чл.14 и чл.15 от ЗДОИ. Отчита се отново наличието на електронен регистър на заявленията общо и по нива на администрацията, приемането на електронни заявления. Продължава да се отчита и как се заплащат разходите по предоставяне на информация - на място – 222, 92 – по банков път, 233 – и по двата начина.

 

Отчитат се данни за служителите, определени да работят по ЗДОИ – по нива на администрацията и по видове звена.

 

Отчита се периодичността на публикуване на информацията.

 

Десетият доклад за 2009 г., подготвен от администрацията на Министерски съвет след закриването на Министерството на администрацията и административната реформа, започва с критика към администрациите без вътрешни правила за работа със заявленията (от които 6 министерства и 5 областни администрации). Отчита се, че 87 администрации са приели правила и се изброяват.

 

Причините за неизпълнение на задълженията според доклада са:

  • Пълно непознаване и неразбиране на закона
  • Нежелание и съпротива да се изпълняват разпоредбите му.

За първи и последен път се появява отчет за публикуване в интернет на определени категории информация, както е наречена графиката в доклада „Публикуване и срок за актуализиране на задължителна информация в интерент по чл. 15 от ЗДОИ”,  а именно:

  1. Списък разсекретени документи
  2. Отчет за дейността на администрацията
  3. Описание на услугите, които предоставя администрацията
  4. Програми и стратегии
  5. Договори
  6. Формуляр за заявления
  7. Решения на общинския съвет
  8. Годишен отчет за работата по ЗДОИ
  9. Дължими разходи за предоставяне на ДОИ и начини на плащане
  10. Възможни форми за предоставяне на информация
  11. Вътрешни правила  по ЗДОИ
  12. Наименование, адрес, телефон, работно време на звеното по ЗДОИ
  13. Списък на категориите информация представляващи служебна тайна
  14. Редът за достъп до публичните регистри
  15. Описание на информационните масиви
  16. Индивидуални административни актове, издадени от ръководителя в изпълнение на неговите функции
  17. Проекти на нормативни актове
  18. Проекти на нормативни актове, регулиращи дейността на административната структура (АС)
  19. Правомощия, функции и отговорности на АС
  20. Данни за АС[8] 

За пръв път в доклада се отчита в каква форма е предоставяна информацията през 2009 г. - публикуване, преглед на информацията, устна справка, копие на хартиен носител, копие на технически носител, форма отговаряща на комуникативните възможности на хора със зрителни увреждания, и форма отговаряща на комуникативните увреждания на хора с увреждания на слухово-говорния апарат.

 

Обръща се внимание на приемането на електронни заявления.

 

Отчита се заплащането на разходите – начините и по нива на администрацията.

 

Текстът е разделен на три части – организация на достъпа до информация; административен капацитет за осигуряване на достъпа до информация; и процедури за разглеждане на достъп до обществена информация.

 

Докладът е издържан в отрицателни оценки – най-вече колко процента от администрациите не са направили нещо.

 

Отчита се колко администрации са без служители, без звена по ДОИ, кои са звената на които е възложена, включено ли е в длъжностните характеристики това задължение на служителите.

 

За пръв път се признава, че отчетаният брой устни запитвания е нереален, тъй като повечето администрации „не водят отчет за тях.” Дадени са примери за администрации, които регистрират устните запитвания. 

 

Единадесетият доклад за 2010 г. на администрацията на Министерски съвет следва структурата на предишния доклад.

 

В частта „Организация на достъпа до информация” се отчитат следните данни:

  • Колко административни структури са получили заявления
  • Колко от тях имат вътрешни правила
  • Колко от тях са подготвили разяснителна информация за гражданите
  • Колко от тях поддържат електронен регистър на заявленията
  • Колко администрации приемат електронни заявления
  • Как е организирано заплащане на разходите в различните администрации

В частта  „Административен капацитет за осигуряване на достъпа до информациясе отчита колко са служителите по ЗДОИ, кое звено извършва дейността по ЗДОИ и колко администрации са провели обучения по ЗДОИ.

  

Докладът обхваща и част, наречена „Процедури за разглеждане на искания за достъп до информация” и отчет за решенията и отказите по заявленията за достъп до информация. За пореден път се констатира, че няма регистрирани нарушения и наложени наказания на длъжностни лица. 

 

Дванадесетият  доклад (2011 г.) следва структурата на предишния доклад. В частта „Организация на достъпа до информация” намираме данни подобни на предшестващия доклад, но и известно несъответствие. Твърди се, че 557 адм. структури са получили заявления по ЗДОИ (колкото са всичките административни структури през 2011 г.), но се посочва, че в 131 не са постъпвали заявления - т.е 426. Последното ми се струва по-вярно, тъй като има някои структури по списъка към доклада, които дори човек не може да си представи, че съществуват, а камо ли да подава заявления към тях, като например - Център на Промишлеността на Република България в Москва.    

 

Отново се констатира, че много администрации нямат Вътрешни правила по ЗДОИ и по-специално се отбелязва, че Министерството на земеделието и храните не е разработило такива правила.  

 

Отново се появява графика в какви форми се предоставя информацията - както в доклада от 2009 г. Отчитат се администрациите, които имат Електронен регистър на заявленията и приемат електронни заявления. Отново се отчита как е организирано заплащане на разходите при предоставяне на информация.  

 

В този доклад е изпаднала частта за Административен капацитет за осигуряване на достъпа до информация.

 

Разгледани са  „Процедури за разглеждане на искания за достъп до информация”. В доклада няма констатации и препоръки.

 

Тринадесетият доклад  за 2012 г., приет от правителството на Орешарски, следва структурата на докладите от времето на правителството на ГЕРБ. Министерството на земеделието  и храните продължава да няма Вътрешни правила за работа по ЗДОИ. Според доклада няма регистрирани нарушения и наложени наказания за длъжностни лица по ЗДОИ.

 

В доклада няма констатации и препоръки. 

 

Изводи 

 

Краткият преглед на докладите за изпълнението на Закона за достъп до обществена информация в системата на изпълнителната власт налага един основен извод - необходим е независим орган за координирането и контрола на изпълнение на задълженията по закона.   

 

Създаденият механизъм за отчитане на работата по ЗДОИ чрез информационна уеб базирана система, трябва да бъде поддържан.  Данните за изпълнението на ЗДОИ показват ясно кои са проблемите и на административния капацитет, и на активното публикуване, а също така на организацията по предоставянето на информация. Дейността по отчитането на прилагането на закона трябва да бъде съсредоточена в независим орган на власт, който  да координира и контролира дейността на администрацията, да анализира проблемите и да предлага пътища за разрешаването им. От краткият преглед ясно се вижда отношението към достъпа до информация по времето на Министерство на администрацията и административната реформа. Макар и то да беше хоризонтална структура без правомощия по контрола, отчетите по това време бяха придружени с констатации  и препоръки към  администрацията.

 

Независимият орган по контрола и координация на работата по ЗДОИ/Информационен комисар може да изпълнява следните функции:

 

Мек вариант

  • Да координира работата по развитието на административния капацитет за изпълнение на задълженията по закона
  • Да прави периодичен преглед на съответствието на закона и нуждите на практиките
  • Да прави преглед на вътрешните правила за съответствие с ЗДОИ и да дава препоръки за тяхното изменение
  • Да прави задължителни предписания за изпълнение на задълженията по закона, които се отнасят до организацията на работа по него, а не касаят конкретни случаи
  • Да утвърждава схемите за публикуване на администрациите, прави проверки на активното публикуване, и дава препоръки. 
  • Да провежда периодични обучения по законодателството, изменящите се стандарти, съдебната практика и добрите практики в администрацията по активно публикуване.

И  твърд вариант:


Всички  функции изброени по-горе плюс разглеждане на казуси, задължителни предписания за администрацията, проверки и налагане на глоби - правомощия, които има Комисията за защита на личните данни.

 

Много европейски държави приемат варианта на съвместяване на функциите по защита на личните данни и правото на достъп до обществена информация. Такива са Информационните комисари на Великобритания, Ирландия, Словения, Унгария, Шотландия.

 

В тези държави органите по защита на личните данни след приемането на законите за достъп до обществена информация поемат функциите и по защита на правото на достъп до обществена информация.

 

Информационният комисар на Словения има най-силни правомощия, включително да влиза в офисите на администрацията и да изземва документи, както и да разсекретява документи.

 

Време е за дискусия по Независимия орган на контрол. Имаме достатъчно практика и данни къде са слабите страни на сега съществуващата система – законодателна и практическа.

 



[1] Виж повече за съдебната практика:  „Съдебна практика по законодателството за достъп до обществена информация”, Програма Достъп до Информация, 2012, 170 стр., ISBN 978-954-9953-48-0

[2] Докладът от 2001 година за „Състоянието на администрацията през 2000 г.”  не можах да намеря на страницата на Министерски съвет. Използвам собствения си архив.  

[4] Доклад за състоянието на администрацията 2005г. „Доклад за състоянието на администрацията се изготвя за шести път. За втора поредна година ръководителите на административни структури в системата на изпълнителната власт представят информацията по електронен път чрез интернет базирана система (www.sareport.government.bg). След приемането на доклада от Министерския съвет, той ще бъде предоставен на Народното събрание за сведение.”

[5] „Доклад за състоянието на администрацията през 2002 г.” стр. 37 

[7] Доклад за състоянието на администрацията през 2007 година. Министерство на държавната администрация и административната реформа,  2008 г.

[8] При изброяването спазвам реда посочен в доклада на МС.

© 2013 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.