ISSN 1313-6496

Законодателство относно достъпа до информация – обзор за 2023 година

адв. Александър Кашъмов, изпълнителен директор на ПДИ

Контекст

 

След парламентарните избори през април 2023 г. бе формирано мнозинство, което пое ангажимент за управление, насочено към реформи. Основен акцент бе съдебната реформа, във връзка с която бяха предприети редица законодателни изменения. Бе създаден механизъм за контрол спрямо главния прокурор, променен форматът на Висшия съдебен съвет, реформирана институцията за противодействие на корупцията, като съществуващата комисия бе разделена на две отделни комисии. Резултатите и ефектът от приетите промени предстои да бъдат оценени.  

 

Бяха предвидени и някои изменения и допълнения, свързани със законодателството относно правото на достъп до обществена информация. Бе внесен в Народното събрание законопроект за изменение и допълнение на Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ), изготвен с цел въвеждане на Директивата за отворените данни и повторното използване на информацията в обществения сектор [1]. Той бе изготвен в основната си част още в предишните две години и обсъден с представители на ПДИ.

 

Между първо и второ четене на законопроекта за изменение и допълнение на ЗДОИ (ЗИД на ЗДОИ) група народни представители от партия ГЕРБ внесоха нови текстове, които не бяха въобще предвидени в първоначалния проект за изменение и допълнение на ЗДОИ. С тях се целеше обвързване на заявителите по ЗДОИ с тежестта да доказват правен интерес от подаване на заявление, събирането на единните им граждански номера при подаване на заявление и изключването на първичните счетоводни документи от понятието за „обществена информация“. Тези предложения в разрез с основни международни стандарти в тази област предизвикаха сериозна реакция от страна на „Програма достъп до информация“ (ПДИ) и други представители на гражданското общество, както и разгорещен парламентарен дебат. През септември 2023 г. все пак тези изключително проблематични предложения не бяха приети.

 

Като част от измененията, целящи реформиране на съдебната система, бе внесено предложението за реформиране на т.нар. „следствена тайна“, която представлява едно от легитимните ограничения на правото на достъп до обществена информация. Основна цел на промяната бе да се въведе механизъм за извършване на предвидим и прецизен баланс при прилагането на това ограничение на достъпа до информация, свързана с досъдебните производства. По този начин намерението бе да се преустанови практиката на двоен стандарт, при който за едни действия на прокуратурата по конкретни разследвания се отказва каквато и да е информация под претекст „следствена тайна“, а по други разследвания се предоставя идентична информация по собствена инициатива без каквито и да било резерви. За разлика от голяма част от останалите предложения за законодателни изменения обаче, това предложение, инициирано от Министерството на правосъдието, не бе подкрепено от мнозинството народни представители и не бе прието.

 

За поредна година не бяха предприети действия по присъединяване към Конвенцията на Съвета на Европа за достъп до официални документи. Тази дейност бе изрично предвидена в Четвъртия годишен план по инициативата „Открито управление“, но конкретни стъпки не се извършиха.

 

В рамките на Съвета по върховенство на правото, отговарящ за изпълнението на препоръките на Европейската комисия във връзка с докладите за върховенство на правото, бе осъществена активна дейност. В периода 2022-2023 г. ПДИ бе член на Гражданския съвет към Съвета по върховенство на правото и взе активно участие в неговата работа и дейността на работните групи към него с цел изпълнение на препоръките в областта на медийния плурализъм и достъпа до информация.  

 

Конвенция за достъпа до официални документи

 

Конвенцията е първият международен нормативен акт относно правото на достъп до обществена информация [2]. Тя е с регионален характер и се отнася до държавите-членки на Съвета на Европа, като обаче е изрично предвидена и възможността държави извън този географски обхват да я приемат и ратифицират. Конвенцията гарантира правото на всеки на достъп до официални документи [3]. Според даденото в самата нея определение, “официални документи” са всяка информация, записана в каквато и да е форма, изготвена или получена и съхранявана от публичните институции [4]. Ограничение на правото на достъп до официални документи се допуска само за защитата на някой от изброените изчерпателно в нея легитимни интереси [5]. Конвенцията въвежда изискването за преценка на вредата и на надделяващия обществен интерес при прилагането на ограниченията [6]. Тоест, достъпът до информация не може да бъде ограничен, ако е налице надделяващ обществен интерес от предоставянето й, независимо от съществуването на формално ограничение. В това отношение текстът на Конвенцията е изключително сходен с уредбата на надделяващия обществен интерес в ЗДОИ.

 

Документът е отворен за подписване на 18 юни 2009 г., а влиза в сила на 1 декември 2020 г., след като я ратифицират 10 държави. Понастоящем е ратифициран от 15 държави, а е подписан от 21. Последните по време ратифицирали я държави са Албания, Армения (2022 г.), Словения и Испания (2023 г.). Конвенцията представлява минимален стандарт относно достъпа до официални документи.

 

Според експертите на ПДИ българското законодателство е в съответствие с Конвенцията за достъп до официални документи и не съдържа пречки за подписването и ратифицирането й. Министерският съвет е поел ангажимент за подписването й като част от мерките в Четвъртия план за отворено управление[7]. Независимо от това и при наличие на активно ползване на ЗДОИ от гражданите, неправителствените организации, бизнеса и журналистите в България, реални стъпки в посока подписването на международния акт не се предприемат.

 

Практика на Европейския съд по правата на човека

 

С Решението на Голямата камара на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) от 2016 г. по делото на Унгарския хелзинкски комитет срещу Унгария, правото на достъп до информация, съхранявана от публичните институции, бе признато за гарантирано с чл. 10 от Европейската конвенция за правата на човека (ЕСПЧ)[8]. Съвместно становище по делото бе представено от авторитетната международна организация „Артикъл 19“ и ПДИ. Това произнасяне на ЕСПЧ доведе до сериозен обрат в практиката му по такива дела.

 

Приложимостта на чл. 10 от ЕКПЧ към случаи на достъп до обществена информация е по-тясно определена в практиката на Съда в Страсбург, отколкото в националните закони. За да се приеме, че случаят попада в обхвата на ЕКПЧ, според ЕСПЧ трябва да са налице едновременно няколко условия. Следва търсещият информация да е участник в обществения дебат, на първо място. За целта използваното до момента в практиката на Съда в Страсбург понятие „обществен страж“, отнасящо се до журналистите и медиите, е разширено до „социален страж“, което включва и неправителствените организации. В някои случаи ЕСПЧ приема, че такива участници в обществения дебат са и индивидуални граждани като например историк-изследовател[9] или граждански активист[10]. Информацията, достъп до която дължат националните институции, е свързаната с дебата по общественозначими въпроси. Отчита се и дали тя е създадена и леснодостъпна или се изискват усилия за нейното създаване или намиране. Решението на Голямата камара бе постановено след поредица от решения на секция на Съда по дела срещу Унгария, Сърбия, България, Австрия.

 

В по-новите решения на ЕСПЧ относно достъпа до обществена информация се разглеждат въпроси, които развиват практиката на Съда, представляват задължително тълкуване на конвенцията по отношение на всички държави – страни по нея, включително България, и са интересни и с оглед сходството с проблемите у нас. В скорошно решение по жалба на полска неправителствена организация с мисия в областта на прозрачността и доброто управление срещу Полша, ЕСПЧ разглежда отказ да бъде предоставена информация от дневниците за срещи на председателя и заместник-председателя на Конституционния съд на страната, както и списък на влезлите и излезлите в сградата на съда в периода 01 януари - 6 юни 2017 г.[11]. Повод за заявлението на неправителствената организация са били публикации, според които се е състояла среща на председателя и заместик-председателя на Конституционния съд с министъра – координатор на специалните служби г-н Камински. Любопитен факт е, че срещу него е имало производство, чието развитие е могло да бъде засегнато от произнасянето на Конституционния съд по отправено към него искане.

 

В решението на ЕСПЧ се коментира, че макар дневниците за срещи да са били определени като „вътрешни документи“ в съдебната практика на Върховния административен съд на Полша, това не освобождава националните институции от задължението да обосноват, съгласно изискването на чл. 10, § 2 от ЕКПЧ, че ограничението преследва „легитимна цел“ и че е „необходимо в демократичното общество“. В случая полското правителство не е твърдяло нито отказът да е преследвал защитата на съображения за сигурност, нито държавна тайна, нито личния живот на другите. Следователно е установено нарушение на Конвенцията.

 

В друго дело срещу Унгария ЕСПЧ разглежда съответствието с ЕКПЧ на отказа на две създадени от националната централна банка фондации да предоставят на разследващ журналист информация за финансираните лица по обявен конкурс за подкрепа на докторски стипендии, конференции, публикации, изследователски програми[12]. Отказите са били мотивирани със защитата на личните данни на тези лица.

 

Съдът в Страсбург припомня, че според установената му практика за преценката на баланса между достъпа до обществена информация и защитата на личните данни, следва да бъде отчетен характерът на тези данни и потенциалният ефект на предоставянето им върху личния живот на даден човек[13]. Подчертава, че разходването на публични средства е важен обществен интерес, а правителството се е ограничило в защитата си да посочи формалния характер на исканата информация на „лични данни“, без да обоснове дали и как разкриването им би засегнало личния живот на получателите на публични средства.

 

От прегледа на посочената по-нова практика на Съда в Страсбург се вижда, че ограничаването на правото на достъп до обществена информация се гледа все по-задълбочено, като все повече се изисква от държавите-членки на Съвета на Европа да обосновават отказите не само чрез посочване на разпоредби в националния закон, но и идентифицирането на легитимен защитен интерес и доказване на спазването на принципа „необходимост в демократичното общество“. Както казусите, така и решенията показват сходство със случаите и съдебната практика у нас.

 

Изменения и допълнения в ЗДОИ през 2023 г.

 

На 13 април 2023 г. Министерският съвет внесе в Народното събрание законопроект за изменение и допълнение на ЗДОИ. Целта на измененията бе да бъде въведена в националното законодателство Директивата за отворени данни и повторно използване на информация в обществения сектор. Предвидените нови текстове бяха предимно в глава четвърта от закона „Процедура за повторно използване на информация от обществения сектор“. В основната си част те бяха обсъдени с ПДИ и подложени на обществено обсъждане съгласно изискванията на Закона за нормативните актове още в периода 2021-2022 г., когато отново бяха предложени, но времето не стигна за придвижването им в парламента. На 16 юни 2023 г., в периода между първо и второ четене, група народни представители от ГЕРБ внесе изключително проблематични разпоредби, засягащи процедурата по подаване на заявления. Тази част от закона въобще не бе в предмета на внесения през април 2023 г. законопроект. Друго нарушение бе липсата на оценка на въздействието и проведено обществено обсъждане. В изключително лаконичните мотиви за внасянето на тези иначе съществени по евентуален ефект предложения четем следното: “Целта им (на предложенията – бел. авт.) е премахване на заложените в ЗДОИ предпоставки за злоупотреба с право и в резултат на това ширеща се масова практика по подаване в общините на заявления за достъп до обществена информация с фиктивни лични данни и адреси и по въпроси, които не представляват правен интерес на заявителя, поради факта че същият не е член на местната общност …“.

 

Накратко, внесените между двете четения предложения за изменения и допълнения в ЗДОИ се изразяваха в следното:

• Въвеждане на задължение заявителите да посочват изрично своя единен граждански номер (EГН) в подаваното заявление;
• Въвеждане на изискване заявителите да посочват обстоятелство, „обуславящо принадлежността на заявителя към местната общност“, тоест казано просто, въвеждане на изискване за обосроваване на "правен интерес" от искане на достъп до информация;
• Изключване на първичните счетоводни документи от обхвата на понятието „обществена информация".

Следва да се отбележи на първо място, че твърденията в мотивите на вносителите за „масова практика по подаване на заявления“ не бяха подкрепени с никаква статистика, анализ, доклад, сигнал или друг съдържащ информация документ. Самият стил на изразяване дори само в това цитирано изречение от мотивите издава враждебно и неприятелско отношение към гражданите, в разрез с принципа за добро управление и правото на добра администрация. На следващо място подаването на заявление за достъп до обществена информация се разглежда в тези мотиви не като предвидена в закона легитимна форма на упражняване на основно право, гарантирано с Конституцията и международните актове като Европейската конвенция за правата на човека и Конвенцията за достъп до официални документи, а като проява на „злоупотреба“. Така отразените разбирания на вносителите на предложенията за изменения и допълнения са в дълбок разрез с международните стандарти, конституционната рамка и установеното в съдебната практика тълкуване на разпоредбите на ЗДОИ. Това се установява при разглеждането поотделно на няколко съществени въпроси.

 

Кой има право на достъп до обществена информация?

 

Според чл. 41 от Конституцията, правото на достъп до информация, съхранявана от държавните органи, е признато на всеки. В своето фундаментално за тълкуването и разбирането на това право решение от 1996 г. Конституционният съд извежда от правото на всеки да търси информация, гарантирано с алинея първа от тази разпоредба[14], насрещното задължение на държавните органи да предоставят достъп до такава информация:

 

„Свободата на печата и другите средства за масова информация са конституционно гарантирани със забраната на цензурата, а правото да се търси и получава информация (чл. 41, ал. 1) – със задължението на държавните органи да я предоставят.“

Освен в мотивите на цитираното решение, това положение е ясно формулирано и в точка пета от диспозитива му, който е задължителен за тълкуването и прилагането на разпоредбата на чл. 41, ал.1 от Конституцията:

 

„V. Правото да се търси и получава информация по чл. 41, ал. 1 от Конституцията обхваща задължението на държавните органи да осигуряват достъп до общественозначима информация. Съдържанието на това задължение подлежи на определяне по законодателен път. То включва задължение на държавните органи да публикуват официална информация, както и задължение да се осигурява достъп до източници на информация…“

Така изведеното от Конституционния съд преди 28 години разбиране означава, че правото на достъп до информация от държавни органи е право на всяко лице, независимо от гражданство, раса, пол, географско, социално, икономическо, културно и друго положение. В това отношение разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от ЗДОИ е изцяло съответна на Конституцията. Тя предвижда още в редакцията при приемането на закона през 2000 г., че право на достъп до обществена информация има всяко физическо и юридическо лице. Физическото лице може да е гражданин, чужденец или лице без гражданство, тоест обхванати са всички хора на планетата[15]. Юридическото лице може да е местно или чуждестранно, тъй като разпоредбата обхваща „всички юридически лица“[16]. 

 

Националната правна уредба е в пълно съответствие и с международните актове. Според Конвенцията за достъп до официални документи:

„1. Всяка държава – страна по Конвенцията, трябва да гарантира правото на всеки да получи при поискване, без каквато и да е дискриминация, достъп до официални документи, съхранявани от публичните институции.“[17]

 

Същото се отнася до регламентацията в Европейската конвенция за правата на човека, която признава правото на „всеки“ да получава и разпространява информация.

 

Необходим ли е правен интерес за достъп до обществена информация?

 

Отговорът на този въпрос е имплицитно даден в принципа, че всеки има право на достъп до обществена информация. Щом правото е на „всеки“, бил той физическо или юридическо лице, то никой не остава извън множеството на физическите и юридическите лица. Следователно няма лица извън този обхват и не е необходимо да се изисква правен интерес от никого. Това е така, тъй като практически абсолютно всеки има правен интерес, а самият институт на правния интерес или заинтересоваността предполага, че един човек е свързан с даден предмет, а друг не е свързан, и на първия ще бъде признат интересът, а на последния ще бъде отказано такова признаване.

 

Това означава, че признавайки правото на достъп до обществена информация на всеки, както Конституцията, така и Европейската конвенция за правата на човека и Конвенцията за достъп до официални документи отричат каквото и да е изискване да бъде демонстриран правен интерес у търсещия информация.

 

В Конвенцията за достъп до официални документи забраната за изискване на доказване на правен интерес е формулирана и изрично. В разпоредбата на чл. 4 е предвидено[18], че:

 

„1. От подателите на заявления за достъп до официален документ не може да се изисква да представят причини, за да получат достъп до официалния документ.“

 

Това положение следва историята на развиване на международния стандарт в рамките на документите на Съвета на Европа. Принципът, че не може да има отказ на достъп до информация на основанието, че заявителят няма конкретен интерес към дадената материя, е заложен още в най-стария международен документ на тази тема, Препоръка R(81)19 на Комитета на министрите на Съвета на Европа, приета на 25 ноември 1981 г.[19] Тази препоръка е изрично цитирана в мотивите, с които Министерският съвет е внесъл през 2000 г. законопроекта за ЗДОИ  в Народното събрание[20]. Тогава, преди 24 години, не е съществувало съмнението, че правото на всеки на достъп до обществена информация, без да се изследва конкретният интерес, е основна ценност на демократичното общество. Принципът от 1981 г. е неизменно отразен и в следващия документ, преди Конвенцията за достъп до официални документи, а именно – Препоръка (2002)2 на Комитета на министрите към държавите-членки относно достъпа до официални документи. В чл. Vот препоръката, озаглавен „Заявления за достъп до официални документи“, още в § 1 е изрично посочено, че „От подателите на заявления за достъп до официален документи не се изисква да посочват причини за достъпа до официалния документ“.

 

Следва да се отбележи още, че в 140-те национални закони за достъп до обществена информация, оценени от международния изследователски експертен екип, поддържащ „Глобалния рейтинг на правото на информация“, е въведен принципът, че от упражняващите правото не следва да се изисква доказването на правен интерес[21].

 

Друг е въпросът, че във времена, когато достъпът до интернет е широко развит и заявления могат да се подават от мобилен телефон или таблет, в едни държави окуражават гражданите да подават по този начин заявления, а у нас се породи идеята за ограничаване въобще на възможността за подаването им.

 

Какъв е обхватът на понятието „обществена информация“?

 

Както бе посочено, според конституционната разпоредба всеки има право на достъп до информация от държавните органи. В решението на Конституционния съд, цитирано по-горе, задължението на държавните органи да предоставят информация се свързва без други условия с правото на всеки да търси и получава информация. Това означава, че самата конституционна рамка не допуска ограничаването по законодателен път на достъпната информация, освен в случаите на конкуриращо право или защитен интерес, изброени в чл. 41, ал. 1, изр. 2 от Конституцията. От това разбиране се е ръководил и законодателят, когато е приел, че обхватът на понятието „обществена информация“ се свежда до всяка информация, която се създава или съхранява от публичните институции[22].

 

В практиката си Европейският съд по правата на човека подхожда критично към възраженията на държавите-членки на Съвета на Европа, че конкретна поискана информация не попада в обхвата на техния национален закон за достъп поради ограниченията на дефиницията на „обществена информация“. Съображения от формалистичен характер, според които дадена категория информация е извън приложното поле на законите за достъп до информация поради формалното определяне на информацията като „обществена“ или не, са отхвърлени в практиката на Съда в Страсбург. Така той приема за „обществена“ и попадаща в обхвата на чл. 10 от Конвенцията, независимо от подобни възражения, информацията, съдържаща се в разрешения за продажба на земи в Тирол[23] или в личните дневници на председателя и заместник-председателя на Конституционния съд в Полша[24].

 

Обхватът на понятието „официални документи“ в Конвенцията за достъп до официални документи, аналогично на понятието „обществена информация“ по ЗДОИ, е също определен максимално широко:

“официални документи” означава всяка информация, записана в каквато и да е форма, изготвена или получена и съхранявана от публичните институции.[25]

 

Същият широк подход при определяне на понятието „документ“ за целите на правото на достъп до документи, аналогично на правото на достъп до обществена информация, се наблюдава и в правото на Европейския съюз (ЕС). В Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи на ЕС е дадено максимално широко определение на понятието:

„документ“ означава всякаква информация, която се съдържа на независимо какъв информационен носител (на хартиен носител или в електронна форма, звукозапис, видео- или аудио-визуален запис) и касаеща области, свързани с политиките, дейностите и решенията, които попадат в сферата на компетенциите на съответната институция.“

 

От изложените конституционен и международни стандарти ясно следва, че не е допустимо и противоречи на основни принципи на това законодателство изключването по законодътелен път на дадени категории информация от обхвата на понятието „обществена информаци“. Ограничение може да се допусне само с цел защитата на конкуриращо право или законен интерес, при ясно определено в закона основание и преценка за пропорционалност и липса на „надделяващ обществен интерес“ от достъпа до информация. Следователно опити за изваждане от обхвата на определението на „обществена информация“ на категории като „първични счетоводни документи“ са със съмнителна конституционосъобразност и ясно противоречие с действащите международни стандарти.

 

Лимитирано присъждане на разноски в дела по ЗДОИ

 

Въпросът за присъждането на разноски за съдебни дела в България поражда дискусии от години насам.  Понастоящем както в Гражданскопроцесуалния кодекс (ГПК), така и в Административнопроцесуалния кодекс (АПК) е прието, че загубилата делото страна следва да заплати на спечелилата страна разноските по делото, включително сумата за адвокатско възнаграждение. Тази отговорност се понася пропорционално на спечелената или загубената част от исковата претенция при гражданските и търговските дела. За разлика от други правни системи не се отчита добросъвестността на поведението на страните в процеса, необходимостта да претърпят някаква форма на санкция и др. Съдилищата до голяма степен са обвързани при определянето на размера на тези разноски и особено за адвокатски хонорари, като преценяват единствено направено навреме възражение за прекомерност и в тези случаи отчитат правната и фактическа сложност на делото.

 

През годините ПДИ е повдигала въпроса за справедливостта на присъждането на разноски в полза на администрацията и евентуалния „смразяващ ефект“ по отношение на защитата на жалбоподателите, които се оплакват от откази или частични откази да бъде предоставен достъп до информация. През 2011 г. бе повдигнат проблемът, че за защита от юрисконсулт, за която съответната публична институция не е направила конкретен разход в рамките на висящо дело, се присъждат разноски и това обезкуражава заявителите по ЗДОИ[26]. В съдебната практика размерите на тези присъждани суми се сведоха до определените в Закона за правната помощ, поради което въпросът бе решен. През 2017 г. пък бе коментиран въпросът за разноските, присъждани в случаите, когато защитата е била осъществена от адвокат[27].

 

С осъждането на България в Решение на ЕСПЧ от 2021 г. тъкмо за присъдени разноски, които неправителствената организация Национално движение „Екогласност“ следваше да заплати заради участието си в дело пред Върховния административен съд, законът и практиката по присъждане на разноски бяха определени като проблематични.

 

В становища в периода 2020-2022 г. Националното сдружение на общините алармира за случаи на завеждане на дела от заявители с участието на адвокати – техни упълномощени представители, с вероятната основна или единствена цел да се получат разноските, вкл. адвокатският хонорар. Обичайно става въпрос за оспорване на т.нар. „мълчалив отказ“, след като заявление е било подадено по електронен път в навечерието на почивни дни, адресирано е до малка администрация без необходимия капацитет (вкл. училища или детски градини ) и не е даден отговор по заявлението в предвидения в закона срок.

 

С измененията и допълненията на ЗДОИ от 2023 г. бе приета редакция на разпоредбата на чл. 40. Бе прието допълнение, като второто изречение от нормата гласи: „При решаване на въпроса относно разноските се взема предвид наличието на данни за злоупотреба с право“. В рамките на парламентарните дебати[28] този подход бе приет като по-адекватно решение на проблемите, които възникват в посочените случаи, в сравнение с въвеждането на задължение за вписване на ЕГН на заявител, демонстриране на правен интерес или изключване на първичните счетоводни документи от обхвата на обществената информация.

 

Така приетото законодателно изменение бе прието на второ четене и обнародвано през септември 2023 г. Новата разпоредба (изречение) в чл. 40 от ЗДОИ действително представлява един по-детайлизиран текст от нормите в ГПК и АПК. Същевременно може да се заключи, че тя е в съответствие с разбирането, изразено от Конституционния съд за характера на тази отговорност за разноски в съдебните дела:

 

„По своята правна същност тя е обективна, безвиновна отговорност и не е отговорност за вреди, тъй като обхваща само направените разноски в съдебното производство. Изградена е върху разбирането за неоснователно предизвикан правен спор и е своеобразна санкция за това“.

 

Предстои да се установи по какъв начин административните съдилища прилагат новата разпоредба. На свое заседание в началото на 2024 г. Висшият адвокатски съвет прие, че липсва основание да сезира Конституционния съд по въпроса за съобразността на новото второ изречение от чл. 40 от ЗДОИ с Конституцията. Във всички случаи броят на делата по ЗДОИ е пренебрежимо малък, така че едва ли ще има сериозен ефект от приложението на разпоредбата. Според Годишния доклад за състоянието на администрацията за 2023 г., през годината са приключили 213 дела по ЗДОИ[29]. На фона на над половин милион дела в съдилищата[30], тази бройка е малка.

 

Съдебен контрол върху законосъобразността на решенията по ЗДОИ

 

Решенията за предоставяне на достъп до информация, както и отказите по ЗДОИ, подлежат на обжалване в 14-дневен срок пред административните съдилища. С изменения и допълнения в ЗДОИ от 2018 г. бе определено решенията на тези съдилища да не се обжалват пред Върховния административен съд, тоест те са окончателни. В това отношение не бяха взети предвид доводите на ПДИ, изложени в разгорещения обществен дебат.

 

През 2023 г. в предложенията за изменение и допълнение на ЗДОИ, внесени между първо и второ четене, фигурираше и връщането на възможността за касационно обжалване на решенията на административните съдилища. Същевременно обаче инициативата не бе придружена от информация, статистика, анализ относно съдебната практика по ЗДОИ в периода 2018-2023 г.

 

Опитът на ПДИ в наблюдението на делата и съдебната практика по ЗДОИ показва, че до момента е налице относително голяма степен на кохерентност на решенията по различни въпроси по приложението на ЗДОИ. По много от тях е налице установена съдебна практика по дела, решени от Върховния административен съд, продължена впослествие и от административните съдилища.

 

В анализа на съдебната практика по ЗДОИ през 2023 г. се констатира обаче и противоречива практика по някои въпроси[31]. Например достъпът до информация, свързана с неподадената декларация на председателя на политическа партия „Има такъв народ“, и евентуално наложените санкции в тази връзка, е предмет на нееднаква практика. Два съдебни състава  на Административен съд София-град отмениха през 2023 г. откази да бъде предоставен достъп до такава информация, докато третият отхвърли жалбата срещу отказа. Също така разнобой в практиката се появи по въпроса за достъпа до информация, свързана с конкурсни процедури пред Фонд „Култура“.

 

Въпреки тези данни за нееднаква практика по отделни изолирани въпроси, понастоящем не се наблюдават съществени противоречия по основни въпроси, свързани с приложението на ЗДОИ. Не се наблюдават и значителни разминавания в разбирането и подхода спрямо ограниченията на правото на достъп до информация и приложението на „надделяващия обществен интерес“.

 

Съществуващият към настоящия момент способ за преодоляване на противоречия в съдебната практика не е особено удачен. В разглеждането на тълкувателните дела действително участват максимално голям брой съдии от Върховния административен съд. Те обаче са по поставен правен въпрос, без да може да се преценят конкретните факти на случая и да се отграничат от фактите по възможни сходни, но различаващи се случаи. В този смисъл така определената в закона тълкувателна дейност не е точно правораздавателна по естеството си, а напомня процеса на постигането на съгласие в парламент. Отстраняването на противоречива практика по този способ крие рискове от недооценяване на релевантните факти и стабилизирането на решение, което след известно време би било неактуално, остаряло или неточно спрямо различните възможни хипотези.

 

 

 

----------------------------------------------------

 

Публикацията е подготвена в рамките на проект „Консултативен център за достъп до информация и прозрачност“ с финансовата подкрепа на Фондация „Америка за България“. Изявленията и мненията, изразени тук, принадлежат единствено на фондация „Програма достъп до информация“ и не отразяват непременно вижданията на Фондация Америка за България или нейните партньори.