ISSN 1313-6496

ЗДОИ: 20 години по-късно

Александър Кашъмов

На 7 юли 2020 се навършват 20 години от обнародването на Закона за достъп до обществена информация в Държавен вестник. „Законът на гражданите“ – така го обозначават млади и възрастни, прибегнали до неговите разпоредби, за да си помогнат за решаването на личен въпрос, да разкрият какво се крие зад дадено управленско решение, колко пари са дадени за определен публичен проект или защо в края на улицата им внезапно е възникнал строеж. Решения, правилници, бюджети, отчети, договори, платежни, паметни бележки, кореспонденция между държавни и общински институции – всичко това попада в определението „обществена информация“ и гражданите, журналистите, бизнесът и неправителствените организации търсят достъп до нея.

Всяка година граждани и юридически лица подават около 10 000 заявления по ЗДОИ до различни институции от държавната власт, местното самоуправление и другите задължени субекти^[1]. В случай на отказ или когато са недоволни от решението, заявителите подават жалби до административните съдилища, а техните решения статистически са преимуществено в полза на жалбоподателите.

Контекст на приемането на ЗДОИ

Когато текстът на ЗДОИ се обсъждаше в Народното събрание през 2000 година, в света имаше не повече от 25 такива национални закони. Днес те са около 130, тоест над 5 пъти повече и всъщност държавите без закон за достъп до информация са малцинство. 

Ситуацията по отношение на достъпа до информация в България не би била същата без дейното участие в обществения живот на Програма Достъп до информация. Учредената през 1996 неправителствена организация се застъпва за приемането на такъв закон още в края на 90-те години. От нашия опит по консултиране на заявители от цялата страна в периода 1997-1999 разбрахме, че администрацията не може да бъде заставена да отговаря на искания за достъп до информация, без да бъде надлежно задължена чрез закон. До извод за необходимост от такъв закон бе достигнало и тогавашното правителство на Обединените демократични сили, заело се да положи развитието на страната на основата на пътя към пазарната икономика и европейските ценности, след изключително тежка финансова и икономическа криза, хиперинфлация, крах на банковата система и срив в доходите на хората. Проектът на закон за достъп до обществена информация бе изготвен като част от пакета закони, свързани с административната реформа, наред със Закона за администрацията, Закона за държавния служител и Закона за държавните и общинските поръчки. ЗДОИ бе обсъждан в парламента заедно с първия антикорупционен закон в България – Закона за публичност на доходите и имуществото на лицата, заемащи висши държавни длъжности. 

Участието ни в обсъжданията на законопроекта и особено в заседанията на водещата парламентарна правна комисия бе свързано с настояване в него да бъдат ясно и структурирано заложени международните принципи, свързани с този тип законодателство, и приетото от Конституционния съд през 1996  разбиране. Тези наши виждания, отразени в изготвената и оповестена от ПДИ в края на 1998 Концепция за законодателна уредба на достъпа до информация, не бяха изцяло възприети от тогавашното управляващо мнозинство. След понякога остри дискусии и неочаквани завои в дебата по законопроекта – един от първите в историята на страната, подложен на истинско обществено обсъждане, ЗДОИ бе приет и обнародван. Макар да не бе от най-напредничавите такива закони, той бе с ясни текстове, структурирани по прост и разбираем начин. Това бе съществена предпоставка да остане актуален до ден днешен в голямата си част, без да претърпи многото изменения, характерни за други закони.  Едно от предложенията на ПДИ, приети от законодателите, бе свързано с възможността да бъдат изисквани в съдебно заседание секретни документи с цел съдът да осъществи контрол за законосъобразност спрямо засекретяването. 

Първи стъпки по прилагането 

Веднага след приемането на закона активни граждани и неправителствени организации започнаха да подават заявления. Появиха се и първите откази, жалби до съда и дела. В делата на Тотев, Лазов, Центъра за независим живот бяха поискани съответно писмо на главния данъчен директор, данни за санкциите спрямо фирма, изгребваща чакъл от дъното на река Джерман, и програма на Министерството на труда и социалната политика. Всички тези дела се оказаха успешни за заявителите. През 2001 Върховният административен съд постанови, че мълчаливите откази на ЗДОИ също подлежат на обжалване, но пък са винаги в противоречие със закона. Това категорично становище на съда допринесе за дисциплината в държавната администрация при работата по заявления и се оказа сериозна гаранция за защитата на правото на информация. Интересът на журналистите към ЗДОИ се разпали след знаковото дело на журналиста Алексей Лазаров от в. “Капитал“ срещу правителствената администрация, отказала достъп до стенограма от първото заседание на кабинета Сакскобурготски. Петчленният състав на ВАС на втора инстанция драматично се раздели по въпроса дали стенограмата следва да се приеме, че съдържа обществена информация, но надделя положителното становище. Така бе установен стандартът, който доведе през 2009 до решението на правителството да започне да публикува стенограмите от заседанията си в интернет. 

Борбата със секретността

През 2002 законодателната рамка относно достъпа до информация бе завършена с приемането на двата закона, очертаващи основните ограничения на това право – Закона за защита на класифицираната информация (ЗЗКИ) и Закона за защита на личните данни (ЗЗЛД). Първият бе приет като част от процеса по присъединяване към Северноатлантическия съюз, а вторият – от процеса по присъединяване към Европейския съюз. При обсъжданията на двата законопроекта екипът на ПДИ изрази становища и участва в дискусиите. Законът за защита на класифицираната информация се оформи като един от напредничавите в региона. По отношение на тогавашния вариант на ЗЗЛД имаше още какво да се желае и законът бе усъвършенстван през последвалите години. 

Приемането на нов ЗЗКИ имаше неочаквана последица. Създаването на нова процедура по т.нар. „класифициране“ на информация като държавна тайна се оказа в разрез с културата на секретност в някои среди на администрацията. Макар законът да предвиждаше кратък едногодишен срок, в който да се преразгледат старите секретни документи, работата на институциите в тази насока не започна веднага. ПДИ заведе дело срещу отказа на администрацията на Министерския съвет да предостави стария Правилник на Народна Република България за опазване на държавната тайна със съображението, че бил секретен. В резултат на воденото дело през 2004 правителството преразгледа и декласифицира 1484 документа. В Министерството на финансите процесът по преразглеждане на старите секретни документи започна, след като делото по повод отказа да бъде предоставен засекретеният договор на институцията с британската фирма „Краун Ейджънтс“ за реформа в митниците влезе за втори път в съда. ВАС поиска повторно да прегледа договора и установи, че в министерството не е започнат процеса по преразглеждане. Благодарение на тези и някои други дела, в които бе поставен въпроса за съотношението между правото на достъп до обществена информация и защитата на държавната тайна, бе пресечена на ранен етап опасността да се появи тенденция към „надкласифициране“ на документи.^[2] 

Оставането в секретност на цял масив документи – тези на бившата Държавна сигурност, след отмяната на приетия през 90-те години закон за досиетата през 2002, доведе до използването на ЗДОИ за достъп и до такава информация. Както хора, следени някога от тайните служби на тоталитарния режим, така и разследващи журналисти срещнаха препятствия при желанието си да получат достъп до тези архиви. Две знакови дела на журналиста Христо Христов, създател на сайта „Държавна сигурност.ком“  във Върховния административен съд алармираха за необходимостта да бъде приет отделен закон за достъпа до такава информация. След мощна обществена кампания, включваща и неформалната инициатива „Чисти гласове“, както и последвал парламентарен консенсус, бе приет в края на 2006 изцяло нов закон за досиетата, който препраща към ЗДОИ по отношение процедурата по достъпа. 

Следващи промени и ползване на ЗДОИ за журналистически разследвания

През 2007 и 2008 ЗДОИ бе съществено изменен. През 2007 под знака на приемането на нов раздел относно „повторното използване на информация от обществения сектор“ бе направен опит от трима народни представители да се влоши качеството на закона, като се удължи срока за произнасяне по заявления и се въведе законен интерес за търсещите информация. Чрез обществена кампания ПДИ успя тези предложения да отпаднат. През 2008 покрай спирането на финансирането по няколко предприсъединителни фонда на Европейския съюз ръководството на ПДИ бе поканено в парламентарната антикорупционна комисия да представи оценка за необходимостта от изменения и допълнения в ЗДОИ. В резултат на обсъждането бе взето решение за изготвяне на изменения и допълнения в закона с цел постигане на по-голяма прозрачност на управлението и разходване на еврофондовете. Текстове бяха изготвени с наша помощ както в рамките на комисията, така и от народния представител Мартин Димитров. В резултат на законодателната инициатива бяха приети промени в ЗДОИ, с които се разшири кръгът на задължените субекти, създаде се задължение за публикуване на информация онлайн от институциите, въведе се тестът относно надделяващия обществен интерес и се прецизира и стесни определението на понятието „търговска тайна“. Под влияние и на тези промени в последвалите години се подобри законодателството относно публичността на информацията, свързана с обществените поръчки, като започна публикуването на самите договори и доументи, свързани с изпълнението им. 

През 2015 г. представители на ПДИ бяха включени в работната група, която предложи подобрение на ЗДОИ. В резултат на тези предложения, приети и влезли в сила в началото на 2016 г. беше засилено онлайн публикуването на документи и информация, бе създадена платформата за подаване на електронни заявления и бе развит порталът „Отворени данни“, в който са достъпни над 10 000 набора от данни, много от които в машинночетим формат. 

Процесът по подобряване на прилагането на ЗДОИ бе неизменно съпроводен с реалното търсене на информация, в който разследващите журналисти имаха важна роля. Проучвания на документи и разследвания след подадени заявления и получена информация от Христо Христов, Зоя Димитрова, Генка Шикерова, Росен Босев, Доротея Дачкова и други доведоха до сериозни разкрития на нередности или факти, останали скрити за обществото. Сред знаковите казуси, по които е работено с помощта на закона, са участието на български фирми в скандалния „Петролгейт“ в Ирак, застрояването на черноморието - „Бетонени градини“, убийството на писателя Георги Марков, възлагането на писането на текстове за изменение в ЗДОИ през 2007, даренията в МВР, охраната по протестите, полетите на Авиоотряд 21, случая с фалита на КТБ, заменките на гори по черноморието, реформата в съдебната система и причините за препятстването й, както и много други. Политики и ролята на политици бяха осветлявани, основните теми в обществения дебат бяха неизменно съпътствани с ползване на ЗДОИ, за да бъде осъществена информирана критика. 

А сега накъде?

Двадесет години по-късно будните и активни членове на обществото неизменно знаят за съществуването и силата на ЗДОИ, дори да не го ползват. Всеки разследващ журналист в страната не просто си служи с него, но и усъвършенства тактики за бързо получаване на необходимата информация. Гражданите подават заявления, за да подпомогнат действията си по упражняване на други права или да заставят администрацията да отчете свършеното по даден въпрос. В ситуация, когато на хоризонта се задават нови опити за ограничаване на правата на гражданите, извоювани с промените преди 30 години, и не стихват опитите да бъде овладяно от страна на малцина управлението и лостовете за действие, изискванията за прозрачност и отчетност на властта, както и самата възможност да бъде задействана процедурата по ЗДОИ, вдъхват кураж и увереност на отстояващите ценностите на демокрацията, и страх и неприязън у онези, които се опитват да ги разрушат.