Коментар по решението на Общия съд от 5 май 2012

Стефан Ангелов, ПДИ
Стефан Ангелов
Стефан Ангелов

Във време на решителни развития по реформата на Регламент (ЕО) № 1049/2001 за публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (виж също специалната секция в страницата на ПДИ), Общият съд на ЕС издаде решение по дело, засягащо много обсъжданата и подлежаща на преразглеждане област на прозрачността на процеса на вземане на решения в ЕС. Съдиите отменят частичен отказ на Съвета да предостави достъп до правно становище като разясняват границите на изключението за защита на обществения интерес в областта на международните отношения и на това за защита на правните становища. В случая има по-висш обществен интерес от оповестяване на данните, свързани с правното основание на потенциално бъдещо международно споразумение, който надделява над непрозрачността в областта на международните отношения. А също така защитата на правните становища отстъпва на нуждата от прозрачност на процеса на вземане на решения, дори когато Съветът действа по-скоро като изпълнителна власт.

 

На 28 юли 2009 Софи ин'т Фелд, членка на Европейския парламент, е поискала достъп по силата на Регламент (ЕО) № 1049/2001 до становището на правната служба на Съвета относно препоръка от Комисията до Съвета за разрешаване започване на преговори между Европейския съюз и Съединените американски щати за международно споразумение за предоставяне на достъп на Министерството на финансите на САЩ до данни за финансови съобщения в рамките на предотвратяването и борбата с тероризма и неговото финансиране (наричано по-нататък „документ № 11897/09“) (т. нар. EU-US 'Swift agreement').

 

Първоначалният отказ за достъп от Съвета е последван от потвърдително заявление и от предоставяне на частичен достъп с решение от 23 октомври 2009. Пълният достъп до документа е ограничен на основата на член 4 (1)(а) трето тире (защита на обществения интерес по отношение на международните отношения) и член 4 (2) второ тире (защита на съдебни процедури и правни становища) от  Регламент (ЕО) № 1049/2001. Заявителката подава жалба срещу това решение и иска неговата отмяна по четири правни основания.

 

Още преди да започне да разглежда основанията Съдът припомня своята добре установена практика: „... че Регламент № 1049/2001 има за цел ... да предостави право на публичен достъп до документите на институциите, който да е възможно най-широк. Щом като отменят този принцип, предвидените в член 4 от Регламент № 1049/2001 изключения трябва да се тълкуват и прилагат стриктно. В този смисъл, когато съответната институция реши да откаже достъп до документ, тя по принцип следва да обясни по какъв начин достъпът до него може конкретно и действително да засегне интереса, защитен от предвидено в член 4 от Регламент № 1049/2001 изключение, на което тази институция се позовава. В това отношение, от една страна, обстоятелството, че даден документ засяга интерес, защитен по силата на изключение, само по себе си не е достатъчно да обоснове прилагането на последното. По принцип подобно прилагане е обосновано единствено в случай, че институцията предварително е преценила, първо, дали достъпът до документа може конкретно и ефективно да накърни защитения интерес, и второ, дали в случаите, посочени в член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1049/2001, не съществува по-висш обществен интерес, който да оправдава оповестяването на посочения документ. От друга страна, опасността от засягане на защитен интерес трябва да е разумно предвидима, а не чисто хипотетична“.

 

По първото правно основание, изведено от нарушение на член 4, параграф 1, буква а), трето тире от Регламент № 1049/2001

„Съгласно член 4, параграф 1, буква а), трето тире от Регламент № 1049/2001 институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването им засяга защитата на обществения интерес в областта на международните отношения“ (пар. 23).

 

Такова решение „изисква широка свобода на преценка, упражняваният от Общия съд контрол върху неговата законосъобразност следва да се свежда до проверка дали са спазени процесуалните правила и изискването за мотивиране, дали фактите са установени точно, както и дали не е налице явна грешка в преценката на фактите или злоупотреба с власт“ (пар. 25). Или, иначе казано, контролът, който Съдът си позволява в случая, е ограничен до проверка за съществуване на „явна грешка в преценката“. Контрол за пропорционалност или целесъобразност не се извършва в хипотезата на член 4 (1)(а), трето тире от Регламент 1049/2001.

 

Докъде, обаче, се простира защитата на обществения интерес в областта на международните отношения? Жалбоподателката повдига въпроса за спора по правното основание за разрешаване започването на преговори. Комисията и Съветът смятат, че оповестяването на евентуално „разногласие“ би могло да отслаби позицията на ЕС в международните преговори. На това Общият съд отговаря : „Трябва да се отбележи, че обратно на поддържаното от Съвета и Комисията, опасността от оповестяване на позициите, изразени в рамките на институциите относно правното основание за сключването на бъдещо споразумение, не доказва сама по себе си съществуването на засягане на интереса на Съюза в областта на международните отношения“ (пар. 46) и допълва „изборът на подходящото правно основание ... придобива значение от конституционно естество“, имайки предвид принципа на предоставена компетентност на ЕС (пар. 47). Изборът на подходящото правно основание не подлежи на свободна преценка на институцията, а „трябва да се основава на обективни критерии, които подлежат на съдебен контрол, каквито са по-специално целта и съдържанието на акта“ (пар. 48 и 49). Контролът на правното основание влиза изцяло в компетентността на Общия съд и съответно е възможно най-пълен – контрол не само на пропорционалност, но и на целесъобразност и съдържание на решението за  разрешаване започването на преговори. Общият съд продължава: „Следователно единствено опасението от оповестяване на евентуална различна позиция в рамките на институциите за правното основание на решение за разрешаване започването на преговори от името на Съюза не е достатъчно, за да се направи въз основа на това извод за опасност от засягане на защитения обществен интерес в областта на международните отношения“ (пар. 50). Заключението на Общия съд е, „че с изключение на сведенията от поискания документ, отнасящи се до специфичното съдържание на подготвяното споразумение или на насоките за преговори, които могат да разкрият стратегическите цели, преследвани от Съюза в преговорите, Съветът не е доказал как, конкретно и действително, по-широкият достъп до този документ би засегнал обществения интерес в областта на международните отношения“ (пар. 58). „В светлината на всички тези доводи първото правно основание е частично основателно, щом като Съветът не е доказал опасността от накърняване на обществения интерес в областта на международните отношения, що се отнася до неоповестените части от искания документ, отнасящи се до правното основание на бъдещото споразумение, като тази опасност е била доказана единствено за сведенията, свързани със специфичното съдържание на подготвяното споразумение или на насоките за преговори, които могат да разкрият стратегическите цели, преследвани от Съюза в преговорите“ (пар. 59).

Интересен е паралелът тук между съдебния контрол по актовете за отмяна и съдебния контрол върху решенията за предоставяне или отказ на достъп до информация. Изглежда преценката на съда се води по аналогия – колкото повече една институция е обвързана в преценката си при взимане на едно решение/акт, толкова по-малка би била свободата й да не предостави достъп до обосновката на това решение/акт по Регламент 1049/2001. Иначе казано съдебният контрол по отмяната на даден акт на институция на ЕС е същият или много близък по характера си до съдебния контрол по решението за предоставяне или отказ на достъп до същия акт в частта засягаща правната му основа.

 

По второто правно основание, изведено от нарушение на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001

„Съгласно член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на правните становища, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ“ (пар. 62).

 

Разглеждани са само частите от решението, до които не е предоставен достъп и които не попадат в защитата от оповестяване по предходното основание. Спорният въпрос е дали Съветът е доказал съществуването на разумно предвидима, а не чисто хипотетична, опасност от нарушаването на защитения интерес. „... Съветът посочва, първо, че поисканото оповестяване има за последица да направи публично достояние „вътрешно становище на правната служба, предназначено единствено за членовете на Съвета в контекста на предварителните обсъждания в рамките [на същия] по подготвяното споразумение“, което можело „да откаже Съвета да прикани своята правна служба да изготви писмено становище“ [неофициален превод] (точка 10 от обжалваното решение). Второ, Съветът изтъква опасността самата му правна служба „[да се въздържи] да предостави писмени становища, които биха могли в бъдеще да изложат на опасност Съвета, [и това] би имало въздействие върху [тяхното] съдържание“ [неофициален превод] (точка 11 от обжалваното решение). Трето, Съветът изтъква, че „оповестяването на вътрешното становище на правната служба […] би засегнало сериозно способността на [посочената] служба […] да представя и да защитава […] позицията на Съвета в съдебните производства — позиция, която би могла да бъде различна от препоръчаната предварително от правната служба“ [неофициален превод] (точка 12 от обжалваното решение)“ (пар.66). „Съветът, поддържан от Комисията, посочва, че е приложил правилно член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, за да откаже публичния достъп до поискания документ, като уточнява по-специално че анализираният в документа въпрос е бил чувствителен и че за него е било невъзможно да предостави допълнителни сведения относно начина, по който оповестяването на документ № 11897/09 би създало опасност от засягане, индивидуално и конкретно, на защитата на правните становища, без да разкрие съдържанието на документа и следователно да лиши изключението от основната му цел“ (пар. 68). Общият съд смята, че тези доводи не са достатъчни, за да докажат съществуването на разумно предвидима, а не чисто хипотетична опасност от нарушаването на „интереса на Съвета да получава открити, обективни и пълни становища“ (пар. 70), но анализът му не спира до тук. 

 

Интересна е преценката на съда за съществуването на по-висш обществен интерес, който да доведе до оповестяване на документа. „В случая подготвяното споразумение между Съюза и Съединените американски щати е споразумение, което засяга по същество областта на обработването и обмена на информация в рамките на полицейското сътрудничество и което може да повлияе също така върху защитата на личните данни“ (пар. 90), която „...представлява основно право, прогласено от член 8 от Хартата на основните права на Европейския съюз... и приложено по-специално с Директива 95/46/ЕО ... и с Регламент (ЕО) № 45/2001“ (пар. 91). „Така Съветът е бил длъжен да вземе предвид областта, засегната от разглежданото споразумение, като провери, в съответствие с принципа на възможно най-широкия публичен достъп до документите, дали общият интерес, свързан с по-голяма прозрачност в разглежданата процедура, не е обосновавал пълното или по-широко оповестяване на поискания документ, въпреки опасността от засягане на защитата на правните становища“ (пар. 92). „В това отношение, както посочва жалбоподателят, е съществувал по-висш обществен интерес от оповестяването на документ № 11897/09, доколкото то би допринесло за предоставяне на по-голяма легитимност на институциите и би увеличило доверието на европейските граждани в тези институции, като направи възможно открито разискване по пунктовете, по които е съществувало различие в становищата, що се отнася впрочем до документа, обсъждащ правното основание на споразумение, което след сключването ще има въздействие върху основното право на защита на личните данни“ (пар. 93). „От друга страна, именно прозрачността в областта на правните становища допринася за по-голямата легитимност на институциите в очите на гражданите на Съюза и за увеличаване на доверието им в тях, гарантирайки им открито обсъждане на различните гледни точки. В действителност именно липсата на информация и на обсъждане би могла да породи в съзнанието на гражданите съмнения по отношение не само на законността на конкретен акт, но и на законосъобразността на целия процес на вземане на решения“ (пар. 97).

 

„От всичко изложено по-горе следва, че изтъкнатите в обжалваното решение сведения не позволяват да се докаже, че оповестяването на разглеждания документ би засегнало защитата на правните становища и че при всички положения, Съветът е пропуснал да провери дали е съществувал по-висш обществен интерес, който да диктува по-широкото оповестяване на документ № 11897/09, в нарушение на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001“ (пар. 101).

В тази част две са причините Съдът да намери нарушение – не е доказано съществуването на разумно предвидима опасност за защитата на правните становища и не е взет предвид по-висшия обществен интерес от оповестяване. За второто – има наличие от комбинация на два фактора – влияние върху основното право на защита на личните данни и съществуването и нуждата от обществен дебат по въпроса. Характерът на контрола на Съда тук, за разлика от горното правно основание, е широк и не се изменя. Институцията не разполага с по-голяма свобода на преценка, защото Съдът не намира нужда от по-силна защита на правните становища. Дори обратното - изглежда, че в този случай се прилага принципът на осигуряване на „пряк достъп във възможно най-голяма степен “ до документи относно процеса на вземане на решения от институциите (съображение 6 във връзка със съображение 2 от Регламент 1049/2001) (пар. 89). 

 

Няма да се спираме на третото и четвъртото правно основание в жалбата на заявителката и разгледани от Общия съд. Те доказват нарушения, произтичащи от констатациите в предишните две основания.

Заключението е „(с) оглед на всичко гореизложено следва да се отмени частично обжалваното решение, доколкото с него се отказва, в нарушение на разпоредбите на член 4, параграф 1, буква а), трето тире, на член 4, параграф 2, второ тире и на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001, достъпът до неоповестените части на поискания документ, различни от тези относно специфичното съдържание на подготвяното споразумение или на насоките за преговори, които могат да разкрият стратегическите цели, преследвани от Съюза в преговорите“ (пар. 123). „От това следва, че Съветът ще трябва да прецени, като вземе предвид изложените в настоящото решение мотиви, до каква степен достъпът до неоповестените сведения от разглеждания документ може конкретно и действително да засегне интересите, защитени в рамките на изключенията по член 4 от Регламент № 1049/2001.“ (пар. 125).

 

 

© 2012 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.