Стефан Ангелов, ПДИ
За поредна година в своето проучване Граждански одит на активната прозрачност Програма Достъп до Информация (ПДИ) изследва в отделна секция дали органите на изпълнителната власт публикуват свои основни финансови документи, отчетите за дейността си, декларациите за конфликт на интереси на служителите си и информация за провежданите обществени поръчки. По-голямата част от критериите за бюджетна и финансова прозрачност рефлектират в задължения за публикуване, наложени на институциите от Закона за публичните финанси (ЗПФ) – в сила от 1 януари 2014. Публикуването на декларации за конфликт на интереси се изследва от 2012 насам спрямо задължението в закона, който сега се нарича Закон за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ). Критериите относно публикуваната информация за обществени поръчки се основават на задължения в Закона за обществените поръчки (ЗОП) от 2012 и на добри практики, които станаха задължения за публикуване през 2014, но някои от тях отпаднаха от новия ЗОП от 2016. 

 

1. Бюджетна и финансова прозрачност



 

Въпреки ръста от над 2% на публикуваните бюджети, те все още остават под половината на общия брой изследвани институции или 241 публикували от 565 изследвани. Обяснението традиционно се крие зад факта, че задължение за публикуване на своите годишни бюджети имат единствено първостепенните разпоредители с бюджети (ПРБ), които са малко на 300 от 565-те изследвани държавни органи. Останалите са второстепенни разпоредители с бюджети (ВРБ), които не са задължени да публикуват свои финансови документи, като едва единици от тях правят това доброволно. Сред институциите, които не публикуват бюджетите си и отчетите по тях са някои ключови структури като Националната агенция за приходите, Агенция Митници, изпълнителните агенции, различни органи „под шапката” на министерства, регионални дирекции земеделие и гори, регионалните здравни инспекции, регионалните инспекторати по образованието и т.н.

 

Когато преизчислим броя на институциите, публикували своите бюджети (241) към броя на първостепенните разпоредители с бюджети (малко над 300), за да получим представа за реалното изпълнение на законовото задължение, се оказва, че около 78% от първостепенните разпоредители са изпълнили своето задължение. Тук реалният ръст в сравнение с проучването от 2015  е по-осезаем – 22 институции или около 8%. За миналата година органите, публикували своите бюджети, са били 219 или около 71% от ПРБ. Ръстът през 2016 се дължи почти изцяло на общините, от които 21 повече са публикували своите бюджети, което довежда общия им брой до 201 (76%) от 265 общини в България. За сравнение, само преди 2 години едва 103 (39%) от 264-те общини публикуваха своите бюджети (вж таблиците по-долу).

 

 

 

Подобна тенденция се наблюдава и при годишните финансови отчети. В проучването от 2016 година 132 (около 23 % от всички изследвани институции) или около 43% от ПРБ са публикували своите годишни финансови отчети за 2015. Явно процедурата по приемането на отчетите не е завършила навсякъде, защото сме намерили чувствително по-висок брой публикувани отчети за 2014 – 204 (около 36% от всички изследвани институции) или около 67% от ПРБ. И по двата показателя има повишение спрямо проучването от миналата година (2015), когато публикуваните годишни отчети за предходната 2014 са били 114 (около 21% от всички изследвани институции) или 37% от ПРБ, а тези за 2013 година – 179 (около 59% от ПРБ).

 

 

Законът за публичните финанси също така задължава първостепенните разпоредители да публикуват ежемесечни и тримесечни отчети за изпълнението на бюджетите си. Това задължение е сред лесно изпълнимите, тъй като ПРБ редовно създават и изпращат тези финансови отчети в Министерство на финансите. Въпреки това и въпреки ръстът спрямо миналата година, изпълнението на задължението за публикуване остава доста ниско. Едва 148 институции (около 48% от ПРБ) имат достъпни на интернет страниците си месечни отчети, а още по-малко – 88 (около 29% от ПРБ) са публикували отчетите си по тримесечие. Заради увеличения брой изследвани органи и заради различни брой ПРБ, процентните съотношения в таблиците по-долу са подвеждащи – за проучването от 2016 в сравнение с това от 2015 година 28 институции повече са публикували месечни отчети, а 11 институции повече са публикували тримесечни отчети. Въпреки това, таблиците добре визуализират факта, че над половината от отговорните институции не изпълняват задължението си.

 

   

 

23 държавни органи – Министерски съвет, министерствата и държавните агенции, които са първостепенни разпоредители с бюджети, са задължени по ЗПФ да водят успоредно и т.нар. програмно бюджетиране. То предполага, че разпределението на разходите трябва да бъде ориентирано спрямо политиките, за които правителството определя бюджетни програми и с поглед към средносрочната финансова прогноза за бюджета. 21 от 23-те органа са публикували своите бюджети в програмен формат за 2016, а 18 (с 6 повече от 2015 ) – годишният отчет за изпълнението на програмните си бюджети.

 

Други специфичния задължения за публикуване от група органи са задълженията на общините за публикуване на съобщенията за обществените обсъждания на проектите на годишен бюджет и отчета по него. За тази фаза на подготовка на финансовите документи законът предвижда задължение за публикуване единствено на датата на публичното обсъждане за местната общност, но не и на проектите на самите документи. Ясно е, че без гражданите да се запознаят с проектите на това, което се обсъжда, те не биха могли да оформят информирано мнение и тяхното участие би било безсмислено. Поради тази причина, ПДИ изследва и дали са публикувани и самите проекти на бюджети и на годишни отчети.

 

   

 

При изпълнението на задължението за публикуване на датата на обществено обсъждане на проектобюджета през 2016 отбелязваме лек спад спрямо миналата година. 3 общини по-малко са публикували обява – 156 (около 59% от общините) спрямо 159 през 2015. В същото време 5 общини повече са публикували и самия проект на бюджет – 135 ( около 51%) спрямо 130 през 2015. За първи път по-малко от половината български общини са използвали интернет, за да разпространят проекта на своя бюджет.

 

При общественото обсъждане на отчетите на общинските бюджети се запазва добрата тенденция от миналите години и 24 нови местни администрации са публикували датите на обществените обсъждания на проектите на годишните си финансови отчети, достигайки общия брой от 127 (около 48%). Запазва се и любопитната тенденция да намираме повече (проекти за) отчети на общинските бюджети, отколкото обяви за тяхното обсъждане – за проучването от 2016 те са общо 141 (около 53%) или с цели 30 повече от намерените в интернет страниците на общините през 2015.

 

   

 

ПДИ за трета поредна година изследва и дали държавните органи публикуват разбираемо обяснение за събирането и разходването на  поверените им средства. Става дума за т. нар. „бюджет за гражданите”. Засега единствено министърът на финансите е задължен да съставя и редовно публикува такъв документ на човешки език за всеки държавен бюджет, който се нарича „Бюджет накратко”. Но е добре тази практика да се разпространи и сред останалите администрации, за да приобщят и обикновените граждани към тяхната дейност чрез просто и ясно обяснение. Тъй като няма стриктни критерии как трябва да бъде съставен или да изглежда подобен документ, ние често сме приемали като такъв всеки спомагателен текст или онагледяване, които помагат да се обясни просто бюджета на съответната администрация. Много често това са били публикуваните презентации от обществени обсъждания на проектите за бюджет, или дори протоколи от самите обсъждания. В резултатите ни добрата новина е, че през 2016 сме намерили двойно повече такива случаи – 38 спрямо 19 през 2015. Лошата - че за съжаление тези случаи едва надхвърлят приетия стандарт за статистическа грешка – общо са под 7%.

 

 

 

2. Декларации за конфликт на интереси


Част от проучването на ПДИ от 2012 насам е съсредоточена върху измерването на една от нормативните мерки за постигане на още почтеност в администрацията чрез повече прозрачност спрямо потенциалните конфликти на интереси на държавните служители и техните ръководители. Тук изследваме от една страна дали са публикувани списъци с лицата подали декларации, а от друга – дали са публикувани самите декларации.

 

   

 

Ясно е, че контрол от страна на гражданите може да бъде извършен единствено чрез проверка на самите декларации, но повечето институции все още публикуват само списъци на подалите. В сравнение с предходните години за първи път повече от половината изследвани държавни органи са публикували списъци с подалите декларации. Но, макар и повече от преди, органите публикували декларации все още около една трета от всички.

 

3. Публикуване на информация за обществени поръчки


ПДИ измерва публикуването на определена информация, свързана с обществените поръчки, от 2012 насам. Чувствително развитие в активното публикуване в тази област настъпи след промени в Закона за обществените поръчки през 2014. Голяма част от документите, свързани с процедурите по обществени поръчки, вече трябваше да бъде задължително публикувана в „Профил на купувача” на интернет страниците на съответните държавни органи. ПДИ включи в проучването си проследяването на два вида чувствителни документи, които бяха станали задължителни за публикуване – решенията за завършване на процедурата и информацията за плащания по договори. Изпълнението на всички задължения за публикуване по ЗОП, които ПДИ изследва, е сравнително високо спрямо останалите задължения, което вероятно се обяснява с по-строгия контрол, упражняван върху спазването на закона. След приемането на нов Закон за обществените поръчки през 2016  обаче,  голяма част от задължителните документи за публикуване сега – вкл. тези за плащанията – няма да бъдат задължително публикувани в бъдеще.

 

 

 

Между 2012 и 2014 решения за възлагане на обществени поръчки публикуват под 11% от всички изследвани органи, а договори за възложените поръчки – едва под 3%. С измененията на ЗОП от 2014, които ясно задължиха оргаите да публикуват тези и редица други документи, изпълнението на двете задължения скочи през 2015 с над 45% при решенията и над 50% при договорите. Проучването от 2016 показва, че над 67% от общия брой на институциите публикуват и решенията за възлагане и договорите с изпълнителите. Тук трябва да се има предвид, че не всички изследвани държавни органи са провели процедури за обществени поръчки в съответните периоди. Това ще рече, че реалните нива на изпълнение на тези задължения са още по-високи. Както се вижда от таблицата по-долу, информация за плащания по различните договори за обществени поръчки също е публикувана все повече, макар и да не достига броя на публикуваните договори.

 

 

В заключение трябва да отбележим, че механизмите, свързани изпълнението на ЗОП, явно работят добре, защото дори незадълбочен анализ на данните от проучванията на ПДИ показва, че задълженията за публикуване в ЗОП са често много по-ефективни от други подобни задължения.

 

Статията е в рамките на проект „Увеличаване капацитета на неправителствените организации при търсене на обществена информация“, финансиран по Програма за подкрепа на НПО в България по ФМ на ЕИП 2009-2014 г. (www.ngogrants.bg).









© 2016 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.