в Капитал – 11-17.09.1999 г.
Законът за информацията: Имаме ли наистина право да знаем

Константин Паликарски, юрист

Проектът на правителството има нужда от ремонт

Малко преди началото на парламентарната ваканция правителството внесе в Народното събрание свой проект на Закон за достъпа до информацията. Той беше изготвен от екип под егидата на министъра на държавната администрация Марио Тагарински. Преди законопроектът да бъде даден на депутатите, правителството с много шум го предложи за "обществено обсъждане" и го публикува на страницата си в Интернет. В момента проектът на Тагарински се движи по парламентарната процедура. Предстои да бъде приет на първо четене в пленарната зала. След това ще се върне в комисиите за детайлно разглеждане и след като депутатите го гласуват за втори път, текст по текст, проектът ще се превърне в закон

Този типичен за западното общество призив за съжаление не е типичен за България. У нас все още правото на гражданите на информация не се схваща като фундамент на всички останали права и условие за упражняване на последните. Често държавните органи схващат търсещите информация граждани не като данъкоплатци, които им осигуряват заплатата, а като досадници, които в най-лошия случай следва да бъдат изхвърлени, а в най-добрия да бъдат отпратени с формален отговор. На всички се е случвало да имат проблеми с мързеливи бюрократи.

Ще реши ли Законът за достъп до обществена информация този сериозен проблем

Преди да отговорим на този въпрос, трябва да се направят няколко уговорки. Първо, мързеливите чиновници няма да изчезнат. Второ, гражданите няма да станат много по-активни в упражняването на правата си и не може да очакваме драстична промяна в схемата на търсенето на информация. Но това не може да бъде извинение, за да не се направят всички усилия за добро законодателно уреждане на този проблем.

Законопроектът на правителството за съжаление не е това добро законодателно решение. Проблемите започват още от неговия член 2, който се опитва да дефинира що е то "обществена" информация. Роденото недоносче определя, че информацията, на която имаме право, е, първо, "свързана с обществения живот", второ, "общественозначима" и трето, без която гражданинът не може да си състави "мнение за дейността на задължените по закона субекти". Имат ли представа съставителите на законопроекта какво е обществен живот? Ако имат, по-добре да я споделят, защото легална дефиниция за обществен живот няма. Подобно е и положението с обществената значимост. Кой ще определя дали информацията, която искам, е обществено значима или не? А по отношение на мнението може да се каже, че всеки отделен човек има нужда от различно количество информация, която следва да получи, за да формира своето мнение.

Процедурите по достъпа до информация

Законът сравнително добре урежда процедурите по достъп до информация. Тук е мястото да разграничим видовете процедури съгласно теоретичното разделение на активен и пасивен аспект на достъпа до информация.

За активен аспект на достъпа до информация говорим, когато държавните органи по собствена инициатива, без да са сезирани с искане за информация, я предоставят на гражданите. По света това става при определени условия, когато се реши, че информацията е твърде важна за цялото общество и поради това следва да бъде сведена до знанието на максимално голям брой адресати. Законът предвижда условията, при които държавните органи ще разпространяват информация в член 13. Предвидените там хипотези обаче търпят критика, особено в т.2 от ал.2 на чл.13, където се определя, че опровергаването на разпространена недостоверна информация е основание за публикуване на истинната такава. Проблемът е, че определена информация може да бъде твърде "чувствителна", за да бъде както потвърдена, така и отречена. Подобно разрешение е непознато в практиката на повечето страни с развито законодателство от такъв тип.

Проблем е и неопределянето на начина на информиране на обществеността от страна на държавните органи. Терминът "публикуване" не значи нищо, без да е определено къде, кой и как ще публикува информацията. Иначе може да се стигне до абсурдната ситуация, при която информация от национално значение е публикувана в местен вестник с тираж 1000 бр.

Положителен е фактът, че законът предвижда типовете информация, които държавният орган следва да предоставя на разположение на гражданите. Тази информация по своята същност е помощна, тя се използва, за да могат гражданите по-точно да определят какво именно търсят и къде/от кого да го търсят. Става въпрос за определените в чл.14 от законопроекта данни, които в ал.2 са изброени по следния начин: когато тази информация "може да предотврати заплаха за живота, здравето и безопасността на гражданите или на тяхното имущество; [когато тази информация] опровергава разпространена недостоверна информация, засягаща значими обществени интереси; [когато] представлява или би представлявала обществен интерес; [и когато] следва да бъде изготвена и предоставена по силата на закон".

Основен проблем в законопроекта е начина на определяне на цената за предоставянето на информацията

Тук е налице противоречие, което очевидно е резултат от бързане при подготовката на проекта. От една страна се постановява, че достъпът до информация е безплатен, а от друга, по-долу се предвижда издаването на тарифа и се казва, че цената не може да е по-голяма от себестойността на услугата. Нормално е да се определи, че предоставянето на информация следва да бъде заплатено, като се покрият разходите за материалните носители на информацията и копирането. Очевидно това противоречие следва да бъде отстранено.

Разумно е да се предвиди и че на обжалване подлежи също така и неправилно определената цена за предоставянето на информацията. Това ще даде на гражданите една по-сериозна защита, особено като се има предвид, че неразумно високата цена може на практика да попречи на упражняването на правото на достъп до информация.

Процедурата по пасивния аспект на достъпа до информация, т.е. когато държавните органи предоставят информация на гражданите след поискване, е сравнително добре уредена в закона. Предвижда се както писмена, така и устна форма на заявлението за искане на достъп до информация. Следва да се отбележи, че формата тук е ad probationem, т.е. нужна е за доказване на факта, че такова искане е било подадено. Тогава започват да текат и сроковете по закон. За предоставяне на информацията е предвиден 14-дневен срок. Това е кратък срок в сравнение със законодателствата на други страни, които предвиждат от 20 до 40 дни.

Като основен проблем в процедурата може да се посочи случаят, когато исканата информация засяга интересите на трети лица

Законопроектът предвижда в този случай да се търси съгласието на третото лице за предоставянето на информация. Тук проличава особено силно най-сериозният недостатък на закона, а именно липсата на ясно обозначени ограничения на достъпа до информация. Ако тези ограничения (които винаги защитават също така ясно определени интереси) бяха налице, не би имало смисъл да се създава една утежнена процедура по искане съгласието на третото лице. Ако ограниченията бяха налице, органът просто щеше да прецени попада ли информацията в кръга на защитената такава (търговска или лична тайна) и ако не попада, просто би я предоставил. За съжаление законопроектът вместо това предвижда една доста утежнена процедура, която би могла напълно да лиши гражданите от правото им на достъп до информация. В света почти няма информация, събирана от държавни органи, която да не засяга трети лица. Задължителното искане на съгласие от тях почти сигурно ще наруши в огромен брой случаи правото на гражданите на информация.

По отношение на процедурите по контрола може да се каже, че изключването на административното обжалване е грешка. В крайна сметка не е разумно във всеки един случай при нарушено право на информация делото да стига до съд. Препоръчително би било да се използва сега съществуващата процедура по Закона за административното производство, която освен всичко друго вече е и отработена и действа ефективно. Не е добре да се засипва и без това претоварената съдебна система с един нов тип дела, това по всяка вероятност по-скоро ще попречи на ефективното упражняване на правото, отколкото да го гарантира

Оценка на въздействието на закона

Особено важно е да се прецени какво ще бъде въздействието на приетия закон. Тук не става въпрос само за действието по време и спрямо лицата. По-скоро е необходимо да се прецени способността на държавните органи да реагират в сравнително кратък срок, колко би струвало на данъкоплатеца приложението на закона, какви ще са ползите и вредите от приемането на такова законодателство. Важно е да се прецени доколко органите на държавно управление имат необходимите ресурси - както финансови, така и човешки, за да реагират оперативно и за да не се стигне до забавяния по технически причини. Необходимо е детайлно да се оцени какви ще бъдат разходите по приложението на закона, за да бъдат предвидени те в държавния и в общинските бюджети. В противен случай е налице сериозната опасност, приложението на закона да стане на практика невъзможно. Става въпрос за едно скъпо законодателство.

Несъмнен факт е, че в повечето страни, където такова законодателство съществува, разходите по приложението му в крайна сметка се изплащат. Дисциплиниращият ефект върху администрацията и поставянето в ред на архивите довеждат до сериозни бюджетни икономии.