“АРТИКЪЛ 19” Международен център за борба с цензурата

Меморандум

за Законопроект за достъп до обществена информация

Лондон, юли 1999 г.

Въведение

Понастоящем българският парламент обсъжда законопроект за достъп до обществена информация, който ще бъде гласуван на второ четене през септември 1999 г. Това е един от трите предвидени за приемане закони за обществената информация и до момента е единственият написан и предложен за обсъждане.

По-долу е направен анализ на законопроекта, който съдържа оценка на неговото съответствие с международните норми за свобода на изразяването и с най-добрата практика по прилагането на нормите по отношение на свободата на информация. “Артикъл 19” приветства инициативата на българските власти да приемат такъв закон, но в същото време е обезпокоен от факта, че предложеният законопроект е зле написан и следователно има опасност да не осигури достатъчен достъп до обществена информация. Той е неясен, съдържа повторения и противоречия, както и лоша структура, в резултат на което неговият обхват остава неопределен. Това дава възможност за доста свободни интерпретации, които могат да влязат в противоречие с целта на закона, а именно да улесни максимален достъп на българското общество до официална и служебна информация.

Международни задължения на България за защита на свободата на изразяване и достъпа до информация

България е подписала както Международния пакт за гражданските и политическите права, така и Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, които защитават свободата на изразяване, включително и свободата на информация. Международното правораздаване многократно е подчертавало важността на свободата на изразяване в едно демократично общество. Така например, в едно свързано с този проблем дело, Европейският съд за човешки права заявява:

“Свободата на изразяване лежи в основата на демократичното общество. Тя е едно от съществените условия за напредъка на това общество и за развитието на всеки човек. Съгласно член 10, ал. 2, тя се отнася не само за “информация” или “идеи”, които се възприемат добре и се считат за безобидни, но и за такива, които нанасят обида, шокират или обезпокояват държавата или който и да било обществен сектор. Такива са изискванията на плурализма, толерантността и търпимостта, без които няма демократично общество”.

Ограниченията на свободата на изразяване, не само по отношение на медиите, са противозаконни, освен в тясно определени случаи, посочени в член 19 ал. 3 от Международния пакт за гражданските и политическите права и член 10 ал.2 от Европейската конвенция за защита на правата и основните свободи на човека. Тестът, на който се подлагат ограниченията, поставя високи изисквания, на които всяка намеса трябва да отговаря. Това изисква всяко ограничение да бъде “предвидено от закона” и “необходимо”, за защитата на някои от изброените в съответните текстове интереси. Тестът на необходимостта изисква да се покаже наличието на “неотложна обществена необходимост” и причините за налагане на ограниченията да са “основателни и убедителни”. Освен това мерките трябва да са пропорционални на поставената цел и не трябва да излизат извън рамките на стриктно определените изисквания за нейното постигане.

Правото на свобода на изразяване е регламентирано и в член 39 на Конституцията на България. В алинея 1 се казва, че:
“Всеки има право да изразява мнение и да го разпространява чрез слово – писмено или устно, чрез звук, изображение или по друг начин”.

Освен това член 41 на същата защитава правото на информация. В него се казва:
"(1) Всеки има право да търси, получава и разпространява информация. Осъществяването на това право не може да бъде насочено срещу правата и доброто име на другите граждани, както и срещу националната сигурност, обществения ред, народното здраве и морала.
(2) Гражданите имат право на информация от държавен орган или учреждение по въпроси, които представляват за тях законен интерес, ако информацията не е държавна или друга защитена от закона тайна или не засяга чужди права.”

Свободата на информация е важен елемент от международната защита на свободата на изразяване, включваща правото както на получаване, така и на разпространяване на информация и идеи. Важността на свободата на информация не може да бъде поставяна под съмнение. На първата си сесия през 1946 г., Общото Събрание на ООН прие резолюция 59 (I), в която се казва:
“Свободата на информация е основно човешко право и… мерило за всички свободи, защитавани от ООН”.

Нейната значимост е посочена в редица доклади на специалния докладчик на организацията за свободата на убеждения и изразяване. Закони за свобода на информацията са приети почти във всички страни с развита демокрация и много нови демократични държави, като Унгария, Чехия и Молдова.

Правилното регламентиране на свободата на информация е важно условие за откритостта на действията на управляващите и за наличието на демокрация. Само свободният поток на информация може да гарантира отчетност на управляващите пред гражданите, предотвратяване на корупцията и удовлетворяване на правото на гражданите “да знаят”. Свободата на информация е също така важно условие за устойчиво развитие. Управлението на ресурсите, обществените инициативи и икономическите стратегии могат да бъдат ефективни, само ако обществеността е информирана и има доверие в своето правителство.

Като част от международната защита на свободата на изразяване, самата свобода на информация включва различни елементи. Един от тях, който има отношение към настоящия анализ, се отнася до правото на гражданите на достъп до информация и до записи, съхранявани от държавните органи, което се упражнява както чрез обичайното публикуване на информация от страна на властите, така и чрез удовлетворяване на искания за директен достъп.

За да се спази стриктно правото на свобода на информация, държавата трябва да въведе евтини и ефективни процедури за достъп на обществото до официална информация, да съобрази процедурите за съхраняване на документация с предходните изисквания, и да вземе мерки законовите разпоредби за достъпа да улесняват максимално разкриване на информация.

Проектозаконът

Цел

Всеки закон за свобода на информацията трябва още в самото начало да посочва своята цел, която да включва гарантиране на правото на достъп до обществена информация, като по този начин установи един основен стандарт за разкриване на същата. В член 1 от българския проектозакон се казва, че законът урежда “обществените отношения, свързани с достъпа до обществена информация”. Тази разпоредба е неточна и определено не включва правото на достъп до информация, както и принципа на максимално разкриване на информация, доколкото не попада в предвидените от закона ограничения.

Определения

Всеки закон за свобода на информацията трябва да включва ясно определение на понятието “информация”, в което да влизат всички документи, съхранявани от държавен орган. В проектозакона няма ясна дефиниция на това понятие.

Член 2 (1) определя обществената информация като “всяка общественозначима информация, свързана с обществения живот в Република България и даваща възможност на гражданите да си съставят собствено мнение относно дейността на задължените по закона субекти”. Тези два критерия съдържат потенциални ограничения и са неуместни, тъй като законът трябва да се отнася до всякаква информация, съхранявана от държавни органи, освен ако не попада в някое от малкото предвидени ограничения. За разкриването на такава информация не трябва да се изисква специална цел, следователно няма значение дали информацията е общественозначима или дали ще даде възможност на гражданите да си съставят мнение.

Член 9 до 11 внасят допълнително объркване в понятието за обществена информация, като я разделят на “официална” и “служебна”, като нито едно от тези понятия не е достатъчно добре определено и всяко е свързано с различен режим. Друг режим е установен в раздела, “Достъп до друга обществена информация”, като това понятие също не е определено. Освен това, разпоредбите, третиращи трите вида информация, са неясни и се повтарят с други текстове от проектозакона.

Субекти по смисъла на закона

Всеки закон за свобода на информацията трябва ясно да определя какво се има предвид под “обществена институция”. Обществената институция, по смисъла на всеки закон за свобода на информацията, трябва да бъде разбирана съвсем общо и да включва всички структури на властта, включително частни организации, изпълняващи обществени функции и притежаващи информация, която при разгласяване може да засегне важни обществени интереси, свързани, например, с околната среда и здравето. В законопроекта липсва ясна дефиниция на това понятие.

Член 3 (1) се отнася до информация, която се “съхранява от органите на държавната власт или местното самоуправление”. Член 3 (2) прибавя към нея информация, създавана и съхранявана от “публичноправни субекти, различни от тези по ал.1, когато това е предвидено в закон”, което показва че други закони могат да регламентират материя, попадаща в приложното поле на ЗДОИ /за в бъдеще/ за достъп до информация. Това е сериозен недостатък – неприемливо е други закони да имат предимство пред закона, регламентиращ достъпа до официална информация. /Виж: “Приоритет на законодателството за свобода на информацията” по-долу/.

Член 3, ал. (3) и (4) са неясни и по-нататък законът предвижда за тях регламентация, различна от тази на ал. (1) и (2) от същия член. Целта на ал. (4) в която осигуряването на “прозрачност на средствата за масова информация” се посочва като основание за огласяване на информация, е също неясна. /Виж: “Средства за масова информация” по-долу/.

Кой има право да получава информация?

Всеки на територията на съответната държава трябва да има право на достъп до обществена информация, независимо от това дали е неин гражданин. На няколко места в закона, включително в член 4 (1) и (2), се споменава за правото на “гражданите” да получат информация. Член 4 (3) позволява на чужди граждани и лица без гражданство достъп до информация по ал.1, но не става ясно дали за тях се отнасят други разпоредби, свързани с правата на гражданите, като член 2, ал. (1) и (3) и член 19, ал. (1).

Член 4 (1) прави възможно други закони да регламентират материя, попадаща в приложното поле на ЗДОИ, когато в тях е “предвиден специален ред за търсене, получаване и разпространяване на такава информация”. /Виж “Приоритет на законодателството за свобода на информацията” по-долу/.

Ограничения

Ограниченията в закона за свобода на информацията трябва да бъдат ясни и точно определени и подлежат на тест за тяхната евентуална “вреда” и връзка с “обществен интерес”.

Посочените в законопроекта Ограничения са общи, неясни, противоречиви и са разпръснати из целия текст. Член 7 (1) установява, че не се допускат ограничения на правото на достъп до обществена информация, освен когато тя представлява държавна или служебна тайна, но след това той предвижда възможност други закони да наложат такива ограничения. /Виж: “Приоритет на законодателството за свобода на информация” по-долу./ Други разпоредби в закона предвиждат редица ограничения за разкриването на информация, извън държавната или служебна тайна.

Ограниченията не винаги се отнасят до специфични видове информация, но понякога са свързани с широки по съдържание понятия. Например, член 5 предвижда ограничения в случаите когато информацията е насочена срещу морала, а член 6 (1) те се свързват с гарантиране на “личната неприкосновеност”. Други по-тясно определени видове информация, като свързаната с "народното здраве", "обществения ред" и "правата и доброто име на други лица", излизат извън рамките на общовъзприетите легитимни ограничения на свободата на информация.

Освен това, в случаите на отказ за предоставяне на достъп до информация, не са предвидени тестовете за "вреда" и връзка с "обществения интерес". Може да бъде отказано разкриване на информация, която попада в ограниченията. Така например, член 9 (2) постановява, че всяка "официална или служебна информация може да бъде обявена за държавна или служебна тайна и достъпът до нея - ограничен". Това на практика означава, че със самото засекретяване информацията излиза извън полето на свободата на достъпа до информация, независимо дали нейното огласяване би причинило вреда. Това противоречи на принципа, че приложното поле на закона обхваща всяка информация, а ограничение е налице, когато е изпълнен широкоприетият троен тест за ограниченията, който включва:

1. Информацията да е свързана с легитимна цел, посочена в закон;
2. Разкриването й трябва да създава опасност за причиняване на съществена вреда;
3. Непостигането на целта поради вредата трябва да има по-голямо значение от обществения интерес за огласяване на информацията. Това означава, че дори когато разкриването на информацията попречи на постигането на дадена легитимна цел, тя все пак може да бъде разгласена, ако ползата от това е по-голяма.

Член 7 (2) дава основания за особено безпокойство. В него се казва, че “достъпът до обществена информация може да бъде пълен или частичен”, но не се уточнява какво означава това и кога ще се дава частичен достъп. Това на практика дава основание на държавните органи да откажат пълен достъп до информация, без да търсят друго основание.

Приоритет на законодателството за свобода на информацията

Законът за свобода на информацията трябва да има приоритет пред всички други закони в тази сфера и не трябва да позволява на други нормативни инструменти да въвеждат потенциално по-ограничаващи процедури. Няколко разпоредби от настоящия законопроект предвиждат, че други закони могат да въведат различен ред за огласяване на официална информация и че могат да го изместят. В това число влизат член 3 (2) (виж: “Задължени по закона субекти” по-горе), член 4 (1) (виж “Кой има право да получава информация” по-горе) и член 7 (1) (виж “Ограничения” по-горе). Тези разпоредби противоречат на заложения в закона принцип, че той се отнася до цялата обществена информация.

Освен това, в него не е предвидено, че други закони, като например такива за секретна информация, трябва да бъдат приведени в сътоветствие с настоящия във възможно най-кратък срок, както и с принципите на свобода на информацията.

Разходи

Що се отнася до разходите за получаване на информация, законът е противоречив и неясен. В Раздел 3, Глава 2, член 20 (1) - частта, която конкретно третира въпроса с разходите, - се посочва, че достъпът до информация е безплатен. Същевременно в ал. 2 на същия член се обяснява начинът на определяне на тарифите за заплащане, което е в противоречие с предходния параграф. Никъде в закона не се посочва какъв ще бъде размерът на заплатените суми; единственото, което се казва е, че те не трябва да надвишават същинските разходи по предоставянето на информация (Член 20 (2)). От съществено значение е таксите да не са толкова високи, че да накарат желаещите да получат информация да се откажат от намеренията си.

Процедура

Похвално е, че има изискване, според което властите трябва да отговорят в срок от 14 дни от датата на регистриране на заявлението за информация. Този срок е значително по-кратък от сроковете, залегнали в законите за свобода на информацията, приети в страни като Нова Зеландия, САЩ, Канада, Австралия и в британския проектозакон за свобода на информацията.

От друга страна в член 30 (2) се казва, че ако в случай на неяснота в заявлението за информация предметът на исканата информация не бъде доизяснен в срок от 30 дни, въпросното заявление няма да бъде разгледано. Тази постановка е ненужна и безполезна. Съгласно член 30 (1) срокът за разглеждане на заявлението започва да тече от датата, на която е направено разяснението, така че за притежаващия информацията орган няма значение дали това ще стане в рамките на 30 дни или в по-дълъг срок. За органа задължението за действие не съществува докато заявителят не предостави необходимото пояснение.

Особено безпокойство буди изискването в член 32, в който се казва, че при заявка за определени видове информация, която държавният орган е получил от трето лице, преди предоставянето й на заявителя е необходимо писменото съгласие на това трето лице. Да се позволи на друго лице да диктува каква информация може или не може да бъде предоставена е нарушение на основния принцип на закона. Ако информацията, предоставена на един държавен орган от трето лице наистина е поверителна и отговаря на критериите на тройния тест, посочен в "Ограничения" по-горе, тя така или иначе автоматично ще бъде запазена в тайна. Няма основания за отделна клауза по този въпрос.

Обжалване

В идеалния случай законодателството за свободата на информацията трябва да предвижда тристепенна процедура за обжалване там, където това е уместно. Трябва да има възможност за вътрешно обжалване към назначено с тази цел висшестоящо длъжностно лице в държавния орган, като във всички случаи на индивида се дава право за обжалване пред независим административен орган при отказ от страна на някой от органите на държавната власт да предостави информация. Освен това във всички случаи трябва да се предвиди процедура за обжалване на решението на административния орган по съдебен ред както от страна на индивида, така и от страна на държавния орган.

В проектозакона се предвижда само директно обжалване пред съдилищата по реда на Закона за административното производство и Закона за върховния административен съд. Посоченият срок от 30 дни за подаване на жалбите е ненужно кратък и нецелесъобразен.

Пропуски в закона

Има редица въпроси, които са от съществено значение за създаване на ефективен режим за свобода на информацията, но са пропуснати в проектозакона. Тук се включват:

Задължение за публикуване на определени видове информация

Свободата на информацията означава не само, че държавните органи предоставят информация при заявка, но също така публикуват и разпространяват документи, които представляват значим обществен интерес; доколкото съществуват, ограниченията в това отношение трябва да са разумни, основаващи се на ресурсите и възможностите.

Задължение за неунищожаване на информацията и поддържането й в добър ред

За да се запази целостта на носителите на информация и за да се осигури достъп до информацията, законът трябва:

Популяризиране/образователна дейност

Опитът на страните, въвели законодателство за свободата на информацията, показва, че промяната в културата на държавните служби в посока от секретност към прозрачност е бавен процес, който понякога може да продължи и повече от десет години. Следователно в България законът трябва да предвиди редица механизми за преодоляване на проблема с културата на секретност в правителствените институции. В проектозакона такива механизми липсват. Това е особено сериозен пропуск, като се има предвид дългата история на секретност в българските правителствени служби. Ето защо законът трябва:

Защита на гражданите с будна съвест

Хората трябва да бъдат защитени от правни, административни и служебни санкции при огласяване на информация за неправомерни действия, например криминални деяния, неспазване на постановени със закон задължения, съдебни грешки, корупция или измама и сериозни случаи на лошо управление, допуснати от държавен орган. Тук трябва да се включи и информацията за излагане на здравето, безопасността и околната среда на сериозна опасност, независимо дали тя произтича от отделно неправомерно деяние или не. На гражданите с будна съвест трябва да се осигури защита, стига те да са действали добросъвестно и с разумното убеждение, че по същество информацията е достоверна и разкрива доказателства за нарушение.

Откритост на заседанията

Свободата на информацията включва правото на обществото да знае какво правят правителствените органи от негово име и да участва в процеса на взимане на решения. Заседанията им би трябвало да бъдат закрити само в съответствие с установени процедури, ако има сериозни основания за провеждането им зад закрити врати. Всяко решение за провеждането на закрито заседания трябва да се оповестява.

Други забележки

Структура и формулировка на документа

Документът е лошо структуриран и объркан. Това затруднява определянето на обхвата му. Ограниченията например са разпръснати в различни клаузи из целия законопроект, вместо да се съберат в един раздел, а процедурните въпроси се третират освен в глава 2, така и в глава 3 на раздел 3.

Освен това има редица постановки, които са толкова неясни, че стават направо безсмислени, или пък преповтарят въпроси, третирани на друго място в законопроекта.

В законопроекта има и противоречия, например по отношение на разходите и ограниченията, които са разглеждани на различни места в законопроекта по често неразбираем начин.

Средства за масова информация

В член 18 са определени условията за предоставяне на информация на средствата за масова информация. “Артикъл 19” смята предходния член за излишен, а начинът, по който е формулиран, може да бъде използван, за да се задължат частните медии да предоставят информация.

Един закон за съхранявана от държавните органи информация трябва да покрива само финансираните с държавни средства институции, с изключение на някои частни организации, които се занимават с обществена работа. Ето защо всякакви клаузи, касаещи средствата за масова информация, трябва да се отнасят само за финансираните от държавата медии, а не за частните. Дори и в този случай финансираните от държавата медии трябва да имат правото да запазят анонимността на своите източници на информация.

Все пак, дори и при тези условия, постановките на член 18 са неуместни. Всяка легитимно считана за конфиденциална информация, например служебната и търговската тайна, спада към категорията на основателните ограничения и следователно може да бъде запазена в тайна, така че специална клауза за медиите изобщо не е нужна.

Изготвила: Файона Харисън, ръководител на програма "Европа"

Можете да заредите документа в Acrobat PDF-файл тук (53 KBytes).