Фондация Програма Достъп до Информация
Начало > Обществен дебат > Регламент 1049/2001 за достъп до документите на ЕС
Преглед на сагата „Регламент относно достъпа до документи“ – Началото на края на играта*
Наблюдателница на Statewatch относно „Регламент 1049/2001 за достъпа до официални документи на Европейските институции“
Февруари 2012

Обзорът е подготвен от Тони Бъниън, директор на Statewatch
 
- „Сега не е времето да се правят компромиси с прозрачността“ (Майкъл Кашман, член на ЕП)
- Датското председателство на Съвета се позовава на ограничението „поле за размисъл“
- Съветът и Комисията поставят под въпрос определението на „документ“
- Съветът опитва да ограничи достъпа до законодателни документи

- „Резултатът от процеса, който започва, ще определи бъдещето на демократичната отчетност на ЕС.“ (Тони Бъниан, директор на Стейтуоч)
 

Ситуацията в момента



Със започването на края на играта има реална опасност едно (политическо) квалифицирано мнозинство в Съвета да даде извинение на Комисията да отхвърли многото прогресивни изменения в позицията на Европейския парламент, включително по определението на "документ" (което съществува от 1993). Резултатът от процеса, който сега започва, ще определи бъдещето на демократичната отчетност на ЕС.

На 15 декември 2011 Европейският парламент най-накрая прие позицията си на първо четене върху предложението на Европейската комисия за промяна на Регламента от 2001 относно публичния достъп до документи на ЕС. Комисията отговори по доста негативен начин на много от поправките, направени от парламента, по нейните предложения и датското председателство на Съвета разпространи неофициален документ (non-paper), който да бъде обсъден на срещата на Работната група по информация на 9 март 2012.

 

Предистория: Предложението за поправки на Комисията, последвано от „институционална безизходица“



Предложението на Комисията за промяна на регламента бе прието през април 2008, но беше последвано от „институционална безизходица“ - виж: The State of Play: Amending the Regulation on public access to EU documents - an "institutional impasse". Проектодокладът за регламента, минаващ на първо четене в Парламента, беше отхвърлен от Съвета на Европейския съюз и Европейската комисия отказа да промени позицията си, докато двете страни не започнат преговори. Правната служба прикани Съвета да отхвърли позицията на Европейския парламент (ЕП). Разпространената версия на становището на Правната служба е доста цензурирана и не съдържа никаква информация по разискваните въпроси:  Становище на Правната служба (от 17 февруари 2009, pdf). Все пак същественото в становището на Правната служба беше ясно заявено в Документ на Съвета № 7791/09 (от 20 март 2009). Правната служба на Съвета твърди, че ЕП може да прави изменения по предложенията на Комисията, но не може да внася нови собствени поправки, което отхвърля автоматично 27 от измененията на ЕП. Становището на Правната служба на Европейския парламент от 14 април 2009 разглежда и отхвърля аргументите, използвани от  Правната служба на Съвета.
 

Комисията предлага допълнително изменение, което не отговаря на стандартите на Лисабонския договор

 
През март 2011 Комисията предложи допълнително изменение на регламента с цел да се осъществят промените, произтичащи от Лисабонския договор: Изменение от март 2011, за критика на което виж: Proposed Commission changes to Regulation on access to documents fail to meet Lisbon Treaty commitments и за пълна предистория виж: The European Commission is the problem.
 

Септември 2011: Размяна на писма между Комисията и Парламента - Комисията приема подхода „главата в пясъка“

 
През септември 2011 Комисията изпрати писмо до Парламента: Писмо от Комисар Марош Шефчович 26.09.2011, на което докладчикът Майкъл Кашман, член на ЕП, отговори: Отговор на писмото на Комисията от Майкъл Кашман, 28.09.2011.
В писмото си до председателя на Парламента зам.-председателят на Комисията Шефчович снизходително пита дали тогавашният проекто доклад на Парламента бил „най-подходящия инструмент“ за постигане на целите му. Той обвинява Парламента в „ненужно забавяне“ чрез включването на незадоволителното, „Лисабонизиращо“ изменение от март 2011 на Комисията в основния си доклад  върху регламента. Шефчович завършва, подчертавайки, че тогавашният застой е „пагубен за имиджа на Европейския съюз“ и че той искал да води „конструктивен диалог“ за приемането на: „осъвременен, рационализиран нов правен текст относно основното гражданско право на достъп до документи на институциите и органите на ЕС.“

Това изявление е напълно в противоречие с твърдението му, че определението на "документ" трябва да бъде "изяснено" – определение, което е налице от 1993 и създава проблем единствено за Комисията, защото тя никога не е приемала или уважавала задължението, заложено в Регламента от 2001: виж: EU: Deepening the democratic deficit: the failure to “enshrine” the public’s right of access to documents и: Statewatch wins European Ombudsman complaint against the European Commission over its public register of documents – but it refuses to comply.
 
Майкъл Кашман отговори в писмо до Председателския съвет (партийните лидери), че: i) Предложението на Комисията от 2008 и изменението от март 2011 не предоставят надеждна правна основа за достъп до документи; ii) Комисията няма да промени предложението си без подкрепата на мнозинство в Съвета и че „процедурната караница“ в Съвета „отразява липсата на воля на много държави членки да подобрят съществуващата правна рамка“; iii) Комисията иска от Парламента да приеме бързо изменението от март 2011, което било според него „в най-добрия случай, козметично изменение“; iv) и заключи:
„Европейският парламент не трябва да отстъпва от позицията, която е следвал през последните десет години и която е била силно подкрепяна от гражданското общество, академичните среди, Европейския надзорен орган по защита на данните и Европейския омбудсман. Сега не е времето да се правят компромиси с прозрачността.(курсивът е добавен).
 

Декември 2011: Парламентът приема позицията си на първо четене и Комисията отговаря



На тази безизходица сложи край Европейският парламент, когато най-накрая прие позицията си на първо четене през декември 2011: Европейски парламент: позиция на първо четене, 15.12.2011 и това беше подкрепено с доклада от юни 2011 на Хейди Хаутала- член на ЕП. Тогава Комисията представи доклад по позицията на Парламента, който трябва да бъде четен успоредно с позицията на ЕП (по-горе).
 
Докладът на Комисията дава дълъг списък на поправките на Парламента, които отхвърля, ще преразгледа и приема. Като цяло се казва, че 25 изменения (изключвайки съображенията) не са "в съответствие с Междуинституционалното споразумение относно преработването (на нормативни актове)". Въпреки това, Комисията е готова да вземе под „внимание“ 10 изменения „на по-късен етап“ (каквото и да означава това) и може да приеме 9 изменения „подлежащи на преформулиране“. След това изброява 9 изменения, които отхвърля. Те се отнасят до редица съществени въпроси в позицията на Парламента: 1) Изменение 30, отнасящо се до определението на „документ“ - което крепи основния принцип на откритост, виж: Comments on the definition of a "document" in the Commission proposal: Back to the age of the "dinosaurs"? 2) Изменение 38, ограничаващо отхвърлянето на жалби за предоставяне на достъп до документи от обществен интерес; 3) Изменение 43 върху документи на държавите членки на основанието, че то „сериозно би намалило способността на държавите членки да се противопоставят на предоставяне на достъп до документи, произхождащи от тях“; 4) Изменение 58, което се отнася до публикуване на документите, засягащи законодателни или незаконодателни актове на безмисленото основание че „проактивното публикуване на всички незаконодателни документи създава несъразмерна административна тежест“; 5) Изменение 67, където Комисията се стреми да направи "получаването на копия от документи", които Парламентът иска да изтрие, нарушение на авторските права.

Комисията изразява становището, че някои от двадесет и петте изменения не са "в съответствие с Междуинституционалното споразумение относно преработването (на нормативни актове)", но не обяснява защо 13 от тях са просто отхвърлени. Това включва Изменения 41 и 44 на Парламента. Изменение 41 се отнася до изключения, където документи могат да бъдат предоставени преди изтичане на правилото за 30 години – Парламентът се стреми да внесе изключение, така че това правило да не се прилага за документи, засягащи процедури водещи до законодателен акт или делегиран или изпълнителен акт с общо приложение. Изменение 44 е отхвърлено от Комисията без аргументация – промяната би изискала от Съвета и Комисията да публикуват всички документи, занимаващи се със законодателния процес (включително „всеки подготвителен документ, свързан със законодателна процедура“) и тези за делегирани и изпълнителни правомощия.

Без мотивация е и неразглеждането на Изменение 37, което би изменило Член 4.3 от регламента, така че отказът на достъп до документ под обсъждане би трябвало „явно и сериозно да застрашава процеса на вземане на решения“ (удебеляването е в оригинала). Ефектът от позициите на Комисията, води до премахване на почти всички прогресивни изменения в позицията на парламента.
 

Февруари 2012: Съветът се намесва за първи път - след четири години бездействие



Датското председателство на Съвета представи неофициален документ, който ще бъде обсъден на срещата на Работната група по информация на 9 март 2012. Той е разделен на „ограничен“ брой въпроси, където би бил „възможен компромис“ и въпроси, върху които „съгласие не е изключено“, но се нуждаят от „по-нататъшно преосмисляне“.

Неофициалният документ на Председателството е предпазлив, когато се занимава с предложението на Комисията, отхвърлено от Парламента относно ограничаването на определението на „документ“. Той просто казва, че ако определението на „документ“ трябва да бъде отворено за обсъждане, то въпросът за базите данни следва да бъде изяснен.
Относно интегрирането на Орхуската конвенция за околната среда Председателството се стреми да го разгледа заедно с измененията на парламента 38 и 39. По подобен начин е предложен „конструктивен“ подход относно назначаването на служители по информацията, както е подчертано в Изменение 62.

Най-тревожните аспекти на неофициалния документ ("non-paper") на Председателството засягат достъпа до документи на държавите членки и достъпа до законодателни документи.
- Документи на държавите членки: нотата посочва, че където те са подложени на „разискване в подготвителните органи на Съвета“, са считани за документи на Съвета и държавите членки „не биват консултирани“.
- Това означава, че документите на държави членки, отнасящи се до изпълнение/практика или изследвания и т. н. могат да бъдат обект на вето, което оставя голяма дупка в демократичната отчетност, която нито Комисията, нито Парламентът не взимат предвид.
- Което логично ни връща към едно от най-прогресивните предложения в измененията на Парламента – правото на достъп до законодателни документи. Председателството обръща внимание на Изменение 44 върху позволяването на достъп до всички законодателни и други документи и отбелязва също, че Парламентът посочва, че изключенията в Член 4 „изобщо не трябва да бъдат прилагани във връзка със законодателни документи“.
Председателството, от една страна, „приканва делегациите да преценят дали (части от) предложенията, направени от Европейския парламент, биха могли да формират основата на началното обсъждане“ по този въпрос и от друга - пита дали „категорични ограничения“ биха могли да бъдат поставени на обществения достъп до законодателни документи. И обединява тази перспектива, задавайки въпроса: „На какъв етап от изготвянето на един документ трябва той да стане обект на обществен достъп.“
 

„Документ“ значи „документ“

 
В бележка под линия датското председателство на Съвета посочва необичайно, че един „документ“ трябва да е достигнал „определена форма преди обществеността да има някакъв интерес да се запознае със съдържанието му“! (курсивът е добавен)
И прави заключението:
„Дори в подготвителните етапи на властите е предоставено „поле за размисъл“.
„Полето за размисъл“ (не правото на обществеността да знае) беше изобретено от Комисията през 1999 (като така измени Кодекса за достъп от 1993 чрез Член 4.3 от регламента от 2001).
Друг аргумент, разглеждан от председателството на Съвета е, че записите на срещите могат да доведат до по-ограничени доклади, водещи до де факто по-малко прозрачност и въвеждащи умишлена инситуционална секретност.
 

Какво става със задълженията, произтичащи от Лисабонския договор?



В предложенията на Комисията и Съвета има оскъдно позоваване на задължения, произтичащи от Договора. Все пак началните предложения на Комисията са изготвени през април 2008, доста преди приемането на Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС).
Договорът за функционирането на Европейския съюз постановява в Член 15:
„1. За да се насърчи доброто управление и да се осигури участието на гражданското общество, институциите, органите, службите и агенциите на Съюза работят при възможно най-голямо зачитане на принципа на откритост.
2. Заседанията на Европейския парламент са публични, както и на Съвета при обсъждането и гласуването по даден проект на законодателен акт. (и в Член 15.3, пар. 5)
Европейският парламент и Съветът осигуряват оповестяването на документите, отнасящи се до законодателните процедури, при условията, предвидени от регламента, посочен във втора алинея.“ (курсивът е добавен)
На гражданина този ангажимент може да се струва доста категоричен – все пак беше ни казано, че в Член 255 от Договора от Амстердам вече е „утвърдено“ правото на обществеността на достъп до документите на ЕС – но в ръцете на държавите членки (правителствата от ЕС) и на служителите на Комисията такива ангажименти приемат съвсем различно значение, за да се запази секретността и „полето за размисъл“.
Това задължение е подсилено от рядко споменавания Член 11 от ДЕС, който гласи:
„1. Институциите предоставят чрез подходящи средства на гражданите и представителните организации възможността да изразяват и обменят публично своите мнения във всички области на дейност на Съюза.
2. Институциите поддържат открит, прозрачен и редовен диалог с представителните организации и гражданското общество.“
Как могат гражданите и гражданското общество да оповестят „своите мнения във всички области на дейност на Съюза“, ако не знаят какво се случва, какво се обсъжда и също така, как може да има „открит, прозрачен и редовен диалог с представителните организации и гражданското общество“?
 
Тони Бъниан, директор на Statewatch, коментира:
„През 2001 получихме половината от кейка с Регламента относно достъп до документи на ЕС. Според идеите на Комисията и Съвета ще ни остане едва четвъртинка. Горивото на демокрацията са информирани граждани и гражданското общество, този път не трябва да има никакъв „компромис“ в окончателното „утвърждаване“ на правото на хората да знаят. Резултатът от процеса, който сега започва, ще определи бъдещето на демократичната отчетност на ЕС.“

 

Източници



1. Council Presidency Note to the WPI, 13.2.12 (EU doc no: 6439/12, pdf)
2. Commission response to EP 1st reading: Communication de la Commission sur les suites donnees aux avis et resolutions adoptes par le Parlement europeen lors de la session de decembre 2011 (pdf)
3. European Parliament: 1st reading position, 15.12.11 (pdf)
4. Response to the Commission letter from Michael Cashman MEP, 28.9.11 (pdf)
5. Letter from Commissioner Maros Sefcovic 26.9.11 (pdf)
6. Commission proposal to amend Regulation (3.4.08, pdf)
7. Regulation No 1049/2001 of 30 May 2001 regarding public access to European Parliament, Council and Commission documents (pdf)
 
За пълна документация и предистория:

a. Statewatch's: Observatory on the revision of the Regulation on access to EU documents: 2008-ongoing
b. Statewatch Observatory: FOI in the EU (from 1993 onwards)
 

* Всички препратки са от архива на Statewatch и са на английски език.