Публикации > Информационен бюлетин на ПДИ > Брой 4(184), 2019 г.
ISSN 1313-6496
Проучване на институциите по ЗДОИ 2019
Резултати от оценката на активната прозрачност
Гергана Жулева, изпълнителен директор на ПДИ

Контекст


Законът за достъп до обществена информация беше съществено променен през декември 2015 година. Повече от разпоредбите му влязоха в сила през януари 2016 година.

Голяма част от тях детайлизираха, допълваха, систематизираха съществуващи задължения за активно публикуване на информация, изясняваха неясни разпоредби  и изискваха нова организация на публикуването и предоставянето на информация при поискване и управление на процеса вътре в институцията.

 

Освен общите 17 категории  информация за публикуване в интернет, предвидени в член 15  ал.1 на ЗДОИ, за да се изпълнят задълженията за публикуване, трябваше  да се отчете и увеличеното съдържание на секция „Достъп до информация” и да се подготвят разяснителни текстове за нея.

 

Управлението на информационните масиви и ресурси, отговорността и контрола над изпълнението на новите задължения налагаше преработка на съществуващите вътрешни правила по Закона за достъп до обществена информация.  В институциите след промените на ЗДОИ от 2007 г. трябваше да се определят длъжностни лица, които да отговарят пряко за предоставянето на информация.  След последните съществени промени се налага създаването на екипи с ясни отговорности. Едновременно с увеличаването на отговорностите законът не предвиди ресурсно осигуряване на изпълнението на тези нови задължения.  Дори служител/звено по ЗДОИ не са структурни звена в органите на власт.

       

Законът за достъп до обществена информация не предвижда орган по наблюдението и координацията на прилагането на закона. Това освен, че създава голямо разнообразие при изпълнение на задълженията за активно публикуване на информация е пречка и пред обща политика в тази област.

 

Обобщеният отчет за работата по ЗДОИ, част от годишните доклади „Състоянието на администрацията“ на Министерски съвет, не съдържа изводи и препоръки по отношение на администрациите. 

 

В страни с централизирана,  специализирана, независима институция, каквато е Офисът на информационния комисар/комисия, проактивното публикуване се координира от тези органи или поне те утвърждават общите модели за публикуване на информация. 

 

ПДИ започна наблюдението на практиките на прилагане на ЗДОИ и публикува резултатите от своите систематични наблюдения от неговото приемане през 2000. След законовото уреждане на конкретни задължения за активното публикуване в интернет (2008 г.), през 2010 г. ПДИ разработи инструмент за наблюдение на публикуването в интернет страниците и резултатите от тези наблюдения могат да бъдат видени на http://www.aip-bg.org/surveys/. Проучванията  на ПДИ за проактивната прозрачност освен, че очертават картината на активното публикуване на информация от задължените субекти предлагат и модел на  за това публикуване.

 

Проучванията през последните три години се извършват в периода  февруари – април, за да има сравнимост на резултатите, макар че базираният онлайн инструмент на оценката дава възможност за проверка на публикациите в интернет страниците на органите на власт във всеки един момент и на всяка конкретна институция.  

 

Оценката


През 2019 година оценката беше направена в периода 22 февруари – 12 април. Тя имаше  два етапа.

 

Първи етап


Той обхващаше преглед на интернет страниците от 8 изследователи и изпращане на електронни заявления с едно и също съдържание. Индикаторите, по които се оценяваха страниците на органите на централната власт, които подготвят  нормативни актове и са първостепенни разпоредители с бюджет, са 119 и допълнителни 14  за общините.  За териториалните органи на власт и второстепенни разпоредители с бюджет индикаторите са 95. Те са организирани в 4 групи.

Втори етап   -  проверка на резултатите


На 2 април 2019 резултатите бяха изпратени за преглед и обратна връзка до всички проучвани институции - 564 органа на власт. До 12 април те имаха възможност да прегледат резултатите и да изпратят бележки по тях. Получихме писма от  77 институции, на които благодарим за съдействието.  


Обхват


Бяха оценени страниците на 564[1] институции, от които - 17 министерства и Министерския съвет, 28 областни управи, 151 териториални звена на органите на изпълнителната власт, 11  държавни агенции, 5 държавни комисии, 28 изпълнителни агенции, 32 държавни институции, създадени със закон, 13 държавни институции, създадени с постановление на МС, 11 независими органа на власт, 2 публично правни субекта и 265 общини.

 

Като се има предвид, че 559 от административните структури,  задължени съгласно Закона за администрацията да се отчитат в ИИСДА (Интегрираната информационна система на държавната администрация), то  оценката на ПДИ покрива 100% от административните структури в системата на изпълнителната власт.

 

Бяха подадени по електронен път 564 заявления с искане на Отчета по прилагане на ЗДОИ за 2018 г. Целта беше да се очертае картината на работата по електронните заявления – регистрация, уведомяване на заявителя за полученото заявление, предоставяне на информацията по електронен път, спазване на сроковете. Ето защо беше поискана информация, която органите на власт имат задължение да изготвят (чл.15 ал.2 от ЗДОИ) и да публикуват  на своите интернет страници (чл.15а ал.2 от ЗДОИ). 


Резултатите


Продължават да се увеличават публикациите в Интернет страниците на устройствените правилници, на списъка и описание на услугите, които предоставя съответната администрация, на организационната структура, конкурсите провеждани от съответната администрация, на контактната информация.

 

Положителен фактор в процеса на отваряне на базите данни и публичните регистри беше създаването на Портал за отворени данни. Присъединяването на администрациите към портала очевидно е съпроводено с преглед на базите данни и публичните регистри, които те поддържат. Това от своя страна води до повишаване  на публикациите на бази данни и публични регистри и в техните институционални интернет страници. Така например, за 3 години публикуваните регистри на разрешенията за строеж на интернет страниците на общините са се увеличили 3 пъти, при това в 96% от публикациите регистрите са  актуални.

 

 

Увеличават се систематичните публикации на  текстовете на нормативни актове, регулиращи дейността на институцията, на текстовете на общи административни актове, на регистрите на индивидуални административни актове, както и на уведомленията за откриване на производства за тяхното издаване.

 

Значително е увеличението на специално създадени секции „Проекти за нормативни актове“ - 264 от 341 институции, подготвящи нормативни актове са отделили специално място в своите интернет страници за документите, свързани с проекти. Висок е процентът на институциите, публикували самите проекти за нормативни актове (98%), както и мотивите към тях (93%). Що се отнася до  предварителни оценки за въздействието на акта и  доклади от обществените обсъждания, публикациите драстично намаляват  - 36% и 31%.

 

Увеличават се публикациите на стратегии, програми, планове за развитие и отчети по тях.

 

Секция „Достъп до информация“


Що се отнася  до секция „Достъп до информация“, макар задължението за нейното поддържане да е от 2008 г., с изменения, свързани с публикуване в интернет, то такава секция поддържат 460 от проучваните институции.

 

Наблюдава се положителна тенденция за включване на секция „Достъп до информация“ в структурата на интернет страниците по подразбиране[2].  Всички министерства и областни управи са създали и поддържат такава секция в своите интернет страници.

 

 

 

Колкото до изискваното от закона съдържание  на секциите „Достъп до информация“, добро изпълнение намираме само в следните интернет страници:

Министерство на финансите,  Министерство на външните работи, , Министерство на отбраната, Министерски Съвет, Министерство на образованието и науката, Министерство на околната среда, Министерство на правосъдието; Държавна агенция „Електронно управление,  Институт по публична администрация, Агенция „Митници“, Сметна палата, Изпълнителна агенция „Проучване и поддържане на река Дунав“;



Областни администрации Благоевград, Хасково, Силистра,  Добрич, Ямбол, Перник и Стара Загора;

 

Общините Търговище, Челопеч, Девня, Троян, Белоградчик, Разград, Банско, Пловдив, Добрич, Белослав, Крушари, Стражица, Доспат, Брезник, Велико Търново, Трявна, Долна Митрополия и Благоевград;

 

Регионални управления на образованието – Благоевград, Варна, Велико Търново;

 

Регионални здравни инспекции -  Русе, Кюстендил, Хасково,  Бургас, Перник, Монтана и Силистра;

 

Регионалните инспекции по околна среда и водите (РИОСВ) – Велико Търново, Плевен, Пазарджик, Пловдив и Шумен;.

 

Басейновите  дирекции – Варна и Пловдив;

 

Областни дирекции на МВР – Кюстендил;

 

Напълно отговарящи на индикаторите, включени с проучването на ПДИ, са само две секции „Достъп до информация“, тези на община Търговище и община Челопеч.

 

Да разгледаме по-подробно изпълнението на съдържанието  на секциите „Достъп до информация“.

 

Макар целта на публикуването в интернет страниците на институциите да е ясно определена в ЗДОИ, а именно - осигуряване на прозрачност и максимално улесняване на достъпа до информация, тази цел не е водеща в дизайна и в поддържането на секции „Достъп до информация“.

 

Тази секция би трябвало да бъде лесно намираема още в основното меню на официалната интернет страница. Макар броят на администрациите, подготвили такава секция сравнение с 2018 г. се е увеличил с 26, през 2019 година 60% (290) от институциите са извели секцията в основното меню, а през 2018 г. те бяха 65% (299).  Очевидно без общи насоки при подготовката на интернет страниците, секция „Достъп до информация“  се позиционира в секции „Администрация“ или Административни услуги, дори преди това да е била лесно намираема в основното меню.    

Информация за звеното, което отговоря за приемането и координиране на работата по заявленията, също е далеч от 100% изпълнение. Тази информация може да бъде намерена в 70% от страниците на  проучваните институции. Като се има предвид, че именно това звено осъществява контакта със заявителите, то ясната информация в открит текст за това кой, къде, в какво работно време приема заявления ще улесни както заявителите, така и институцията при работа със заявленията.

 

Друга важна информация е разяснителната информация за упражняване на правото на достъп.

 

 

Макар да се увеличават институциите, които публикуват такава информация, както се вижда от графиката по-горе, само в 181 страници тя може да бъде намерена в секция „Достъп до информация“ в открит текст.  В 113 страници тя е част от Вътрешните правила за прилагане на  ЗДОИ. Очевидно по отношение на разяснителната информация и целта на подготовката и публикуването на такъв текст, администрациите се нуждаят от насоки и добри модели.

 

 

Задължителен компонент на секциите „Достъп до информация“ са Вътрешните правила за работа по ЗДОИ, чието съдържание също би трябвало да бъде анализирано.  Това ние направихме в доклада за състояние на достъпа от 2012 г. и специална публикация от миналата година[3], в която се акцентира на  елементите от вътрешните правила, които би трябвало да създадат вътрешната организация,  да посочат  отговорните лица/звена, да определят звеното за координация и контрол на изпълнението на задълженията по закона. Допълнително, във връзка със ЗИД на ЗДОИ, ни интересуваха разпоредбите, свързани с новите задължения по закона  и тяхното прилагане –  звено, отговарящо за проактивното публикуване, контрола за публикуването на информация, разпоредби за съдържанието на секция „Достъп до информация”.

 

Вътрешните правила по ЗДОИ трябваше да бъдат актуализирани след промените на закона от декември 2015 година, за да са основа и за новата организация по предоставянето и публикуването на информация и да обхващат и реда, и условията по предоставяне на информация от обществения сектор.

 

Данните показват, че макар да са се увеличили с 14% в сравнение с миналата година, едва 259 (59%) от институциите, които имат вътрешни правила са ги актуализирали след 2016 г. В процентно изражение най-малко са общините,  актуализирали своите Вътрешни правила.


Макар да се увеличават институциите, които публикуват своите Вътрешни правила по ЗДОИ в секциите „Достъп до информация“, те все още са под 100%.   

 

 



Друга съществена информация, която трябва да намираме в секциите „Достъп до информация“,  е за условията и реда, нормативите за достъп до базите данни, публичните регистри, които поддържа институцията. Тази информация  е публикувана в незначителен брой секции.  

 

В секция „Достъп до информация“  следва да бъде публикуван и отчетът по прилагане на ЗДОИ през изтеклата година. Тези отчети са публикувани от 79% от изследваните институции и макар публикациите да са се увеличили с 10% в сравнение с миналата година, все още има институции, които въпреки задълженията си за публикуване на тези отчети, отказват да ги предоставят и при поискване от заявител. През 2019 г. това са Дирекция за национален строителен надзор, Държавен фонд „Земеделие“, община Ботевград и община Карлово.

 

Съдържанието на отчетите е сравнително структурирано от изискванията на ЗДОИ по чл.15, ал.2, с които са съобразени и отчетните форми за подаване на информация към МС. Както е известно тези годишни отчети са част от ежегодните доклади по чл.62, ал.1 от Закона за администрацията. ПДИ прави ежегодни анализи[4]  на изнесената информация за достъпа до информация в тези доклади.

 

В своята оценка на информацията, свързана с достъпа до информация, ние изследваме и някои допълнителни условия за упражняването на правото на достъп до информация като:

Рейтинги


Интересен за проучваните институции и медиите е резултатът от оценката, формираща рейтинг на институцията.  

 

През 2019 г. сред министерствата и Министерският съвет на първите места са Министерският съвет, следван от Министерството на финансите, Министерството на образованието и науката, Министерството на околната среда и водите и Министерството на отбраната.

 

Сред областните управи водещи са  Благоевград, Добрич и Хасково.

 

Сред държавните агенции, водеща тази година е Държавна агенция „Електронно управление“.

 

Държавна комисия по хазарта е водеща сред държавните комисии.

 

Сред изпълнителните агенции е изпълнителна агенция „Проучване и поддържане на река Дунав“.

 

Сред държавните институции, създадени със закон, водеща и тази година е  Агенция „Митници“, следвана от Института за публична администрация.

 

Национален център за информация и документация е водещ сред  държавни институции, създадени с постановление и тази година.

 

Комисията за регулиране на съобщенията, Съветът за електронни медии  и Сметната палата  са водещи в рейтинга сред независимите органи на власт.

 

Положителни развития се наблюдават и при общините. С много малки изключения всички общини показват подобрение в резултатите на активната прозрачност[5]. Сред първите с много близки точки са Търговище, Белоградчик, Челопеч, Девня, Банско, Разград, Белослав и Долна Митрополия. 

 

Макар 151 териториални органи на власт  да зависят в голяма степен от политиката на прозрачност, водена от централата им, и сред тях могат да бъдат отличени отново Регионалната инспекция по околна среда и водите (РИОСВ) – Благоевград, РИОСВ – Велико Търново, РИОСВ – Русе, Басейновите дирекции Варна и Пловдив, РУО – Варна.   


Проблеми и препоръки


Резултатите от оценката на активната прозрачност, проведена през 2019 г. наред с положителните развития,  показват проблеми, неразрешени от години.

  1. Секциите „Достъп до информация“  не изпълняват функциите си по ЗДОИ – да улесняват търсещите информация. В голямата си част те са направени формално и са празни от гледна точка на необходимото съдържание.      
  2. Все още в много институции не е създадена система за работата с електронните заявления. От 564 органа на власт едва 56 имат система за уведомяване на заявителя за регистрация на електронното заявление, което е 9,9%  от изследваните институции.  Уведомяването на заявителя за регистрацията на електронно подаденото заявление е особено важно за успешната работа и с Платформата за достъп до информация, чието стартиране предстои. Заявителят трябва да бъде сигурен, че подаденото заявление е получено и регистрирано.
  3. Положителното въздействие на Портала за отворени данни за публикуване в отворен формат на бази данни и регистри има и обратна страна. Много от регистрите, които се публикуват в Портала не се публикуват на страницата на институцията.  
  4. В голяма част от страниците е публикувана търсената информация, но публикуването е формално и несъобразено с потребителя. Публикувана информацията е трудно намираема и в секция „Достъп до информация“ липсват указания къде да бъде намерена.
  5. Макар 78% от институциите да са приели и публикували вътрешните правила за работа със ЗДОИ, само 59% от тях са актуализирали своите вътрешни правила в съответствие с последните промени в закона.
  6. Липсва координация, тоест орган, който да задава общите модели и да подпомага органите в следването на модели при публикуването на информация и работа с електронните заявления що се отнася до достъпа до информация. Изводът за необходимостта от орган, който координира, направлява и контролира изпълнението  на задълженията за активно публикуване се налага от сравнението за активността на институциите в публикуване в Портала отворени данни, където органът за координация е определен със закон и това е Държавната агенция „Електронно управление“. 


[1] При категоризирането на институциите следваме Административния регистър. Виж: http://iisda.government.bg/ras/adm_structures

[2]

Задължителен стандарт за нови страници

[3] http://www.aip-bg.org/publications/Бюлетин/Управлението_и_контрола_на_достъпа_до_информация/100306/1000875728/

[4] Виж например: http://www.aip-bg.org/publications/Бюлетин/Два_доклада_за_една_реалност/107219/1000297308/

 http://www.aip-bg.org/publications/Бюлетин/Как_се_прилага_Закона_за_достъп_до_обществена_информация_в_Б/106038/1000006015/

И анализ във връзка с 15-та годишнина на приемане на Закона за достъп до обществена информация

 http://www.aip-bg.org/publications/Бюлетин/15_години_прилагане_на_ЗДОИ/105372/1000264790/

[5] http://www.aip-bg.org/surveys/Сравнителен_рейтинг/202879/?InstCategoryID=IN0012&ProvinceID=

© Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.