Конвенцията за достъп до информация, участието на обществеността в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда (Орхуска конвенция) e отворена за подписване в Орхус, Дания, на 25 юни 1998 г. Конвенцията е регионална – на държавите-членки на Икономическата комисия за Европа към ООН. България е сред първите държави, които я подписват. Конвенцията влиза в сила през октомври 2001 г., когато набира необходимия брой ратифицирали я страни – 16. Конвенцията е ратифицирана от България със закон, който е приет от Народното събрание на 2 октомври 2003 г. и влиза в сила от 16 март 2004 г.
По повод годишнината от влизането в сила на Конвенцията, разговаряме с адв. Александър Коджабашев, член на Орхуския комитет през 2008-2021 г., за развитията в екологичното право през последните 30 години, с адв. Регина Стоилова – за упражняването на правата, въведени с Конвенцията в българското законодателство, и с адв. Иван Велов – за основните предизвикателства пред трите стълба на конвенцията.
 адв. Александър Коджабашев |
Адвокат Александър Коджабашев работи в областта на екологичното право от 1992 г. Участник в процесите по подготовка на текстовете на Орхуската конвенция. Член на Орхуския комитет в периода 2008-2021 г. Адвокат е по десетки екологични дела.
Александър Коджабашев: Процесът на създаване на Орхуската конвенция започна от Конференцията за околна среда в Рио де Жанейро през лятото на 1992 г. Тогава аз бях в Страсбург, учех екологично право и бях стажант в Съвета на Европа, в отдела за околна среда. Ръководителят на отдела се завърна много възторжен от Рио де Жанейро и съобщи за приемането на Декларацията от Рио де Жанейро за околна среда и развитие. Орхуската конвенция, която се появи шест години по-късно представлява подробна разработка на принцип 10 от Декларацията от Рио де Женейро.
Малко хора знаят това, но следващият етап от процеса на създаване на Орхуската конвенция е подписването на документ, озаглавен Насоки, приети на една конференция на министрите на околната среда, която се състоя през 1995 г. в София. Така че имаме и български принос за това.
Между 1995 и 1998 г. протече процесът на създаването на конвенцията. Моят принос е незначителен, но мога да свидетелствам как станаха нещата. През декември 1996 г. участвах в 5-членната делегация на неправителствените организации, която беше основен участник в процеса на създаване на Конвенцията. Острието на нашата делегация беше Джеръми Уейтс, който по-късно стана първи секретар на
Конвенцията. Присъствах буквално на това как се случва „пазарлъка“ за създаването на един международноправен акт. Беше много впечатляващо, защото се създаваха текстовете. Имаше представители на министерствата на страните от региона на Икономическата комисия на ООН за Европа. Мисля, че делегацията на неправителствените организации беше организирана от European Environmental Bureau, но е възможно да е включвала и други организации.
Първите предизвикателства
В България, до приемането на Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ) през 2000 г., реално нямаше инструмент за реализация на правото на достъп до информация и нямаше възможност да се търси информация за околната среда.
Първоначално процедурите по Оценката на въздействието върху околната среда (ОВОС) минаваха незабелязано. Нямаше особена обществена активност. В онзи период нямаше и юристи, които да разбират от околна среда. През 1994-1995 година имаше един кръг от организации, които започнаха да се интересуват от защита на природата. Започна нарастване на интереса за участие в процедурите по ОВОС. Водехме дела. Хубавото беше, че голяма част от делата достигаха до Върховния административен съд.
Що се отнася до третия стълб, извън процедурите по ОВОС – екологична оценка и оценка на съвместимостта – там не е имало богато разнообразие на дела. Заради ранното ми включване в тази дейност бях от малкото на разположение на неправителствените организации. По-късно и други колеги навлязоха в материята. Разнообрази се тематиката.
Влиянието на Орхуската конвенция се усещаше особено след подписването й в Орхус, което беше голям повод за празненство и за отбелязване на следващата стъпка в прозрачността на органите на държавното управление.
Заявката за коректно правоприлагане на екологичното право, макар и преди ратификацията на Конвенцията, даде правителството на СДС. Спомням си, че имаше една голяма активност през 2000-2001 г. После имаше дела около концесията и ОВОС на Пирин. Но мога да кажа, че интензитета на работа и разнообразието на казусите нарастваше през годините. Колкото повече умове се включваха и осмисляха тази материя, толкова по-интересно се получаваше.
Какво се промени за 20 години
Промяната е за добро.
Все повече съдии и колеги, които разбират материята и то в детайл, пишат хубави решения и жалби. В материята на екологичните разрешителни, ОВОС, екологична оценка и оценка на съвместимостта се натрупа съдебен опит. Нараства общественото участие и разбирането, че е необходима организационна компетентност на засегнатите – към кого да се обърнат и как да мобилизират сили, за да оформят тяхната позиция. В околната среда не говорим само за чисто право – има много технически въпроси, които са от сферата на естествените и техническите науки. За да е обоснована една позиция, често има нужда от помощ от външни експерти.
Като цяло, стъпвайки върху опита от заседанията на Орхуския комитет, където се гледат жалби, България специално за достъпа до информация стои на много добро ниво. Съдиите тук се произнасят по същество на искането. Сроковете, в които се гледат делата, са кратки, макар и на една инстанция.
Ние сме с нагласата, че по-старите демокрации са с по-добре функциониращи механизми, но в крайна сметка се оказва, че като видиш жалбите срещу някои страни-членки на Конвенцията и чуеш представителите на правителството, си казваш, че в България режимът е много добър. В Ирландия, например, омбудсманът беше затрупан с дела. И не само това, когато гледахме тази жалба, там действаше една обща уредба за достъп до обществена информация и отделна уредба за достъп до информация за околна среда. Заявителят трябваше да посочи по коя уредба омбудсманът да гледа жалбата и ако случайно заявителят е посочил, че иска жалбата да се гледа по достъп до информация, а омбудсманът е приел, че жалбата трябва да се гледа по друга уредба, той отхвърля жалбата само на това основание.
Сега тук, в България, говорим за дела-шамари, но тогава научих, че във Великобритания и Ирландия разноските за воденето на едно дело може да са толкова високи, че може да си загубиш жилището. Има поредица от решения на Комитета и Общото събрание на страните-членки на Орхуската конвенция, които намериха Великобритания в нарушение на Конвенцията заради високите разноски по екологични дела. В резултат се предприеха промени в законодателството. Прие се една горна граница (шапка) на разходите, което разшири достъпа до правосъдие във Великобритания и Северна Ирландия.
Решенията на Орхуския комитет
По начало правителствата, с малки изключения като България и Испания, отдаваха голямо внимание на тези решения. Най-интересно беше да види човек как една и съща правна регламентация се прилага в различни правни култури.
В друг случай Комитетът намери, че Румъния е в нарушение на Конвенцията по отношение на уредбата за достъп до информация за околната среда, включително и начинът, по който съдиите разглеждат жалбите. Бях много впечатлен от готовността на изпълнителната власт да изпълнят решението на Комитета и Общото събрание. Представителите на румънското министерство на околната среда, съвместно с тяхното правосъдно министерство, организираха серия от семинари за съдии, като изпратиха на Орхуския комитет програмата, темите, поискаха обратна връзка, защото Комитетът е и органът, който изготвя доклади как страните прилагат решенията.
Трябва да кажа, че отново разделителната линия не минава по линията на онова, което очакваме. Примерно, Беларус, преди на напусне Конвенцията, много внимателно се защитаваше в производствата пред Комитета и изпращаше делегации от няколко експерти – юристи. А пък Европейският съюз, когато бе прието едно решение срещу него, направи всичко възможно и успя да се домогне до прецедент, при който Общото събрание, заради ЕС, не прие с единодушие решението на Комитета. Избраха една формулировка, която беше „ще се стремим да...“, но нямаше формулировка „приема се с единодушие“. И до сега има голяма битка, която се води от колегите от Client Earth. По нея има скорошно решение, с което Съдът на Европейския съюз задължава органите на ЕС да предоставят мненията на юристите във връзка с прилагането на решението на Общото събрание на Орхуската конвенция спрямо органите на ЕС. ЕС е регионална организация, която на свое собствено основание е член на Конвенцията и Комитета беше приел, че органите на Европейския съюз не изпълняват Орхуската конвенция с едни много интересни мотиви. Орхуският комитет прие, че по отношение на достъпа до правосъдие в тези години от ратификацията на
Конвенцията ЕС не е направил никакво усилие да промени регулаторната рамка или да се домогне до по-различна практика на съда, за да разшири достъпа до правосъдие по екологични въпроси.
Поуките за България
Едно от решенията на Комитета по жалба срещу България е от 2012 г. Тогава си направих отвод, тъй като бях участвал като адвокат по делата. Докладчик беше един колега от Чехия, Павел Черни. Ставаше въпрос за многобройните случаи на одобряване на строителство без ОВОС тогава, когато ОВОС трябва да бъде извършена. Комитетът прие, че в тези специфични случаи членовете на засегната общественост имат интерес да обжалват разрешенията за строеж, подробните устройствени планове и разрешенията за ползване – акт 16. За съжаление, представителите на България въобще не помислиха да прилагат това решение на Общото събрание. Изпратиха, веднага след приемането на това решение, писмо, в което се казваше, че поради големия инвестиционен интерес по Черноморието, не можем да прилагаме препоръките. Това е една от скритите правни страни на бетонирането на Черноморието. Това положение продължава и досега.
През 2021 г. Комитетът прие една от последните мерки спрямо България – предупреждение за изключване от Конвенцията.
На фона на останалите страни, в това отношение не стоим добре.
През следващите 5 години
По отношение на достъпа до информация за околната среда за себе си съм начертал някои цели. Необходими са мерки, с които да се избегне порочния кръг, където, след няколкократна – три и дори четирикратна съдебна отмяна на откази за предоставяне на достъп до екологична информация, органът да продължава да не я предоставя. Изисква се политическа воля за това. Експертизата я има – в ПДИ, в мое лице, в лицето на други колеги адвокати.
В момента водим и друга една битка – да се осигури участие на обществеността в процеса на контрол на вече издадените решения по ОВОС, комплексни разрешителни, становища за екологична оценка.
Тази битка е във връзка с текста на чл. 99, ал. 12 от Закона за околната среда, който въвежда загубата на правно действие по едно решение по ОВОС, поради незапочнато изпълнение в продължение на 5 години. Това е една от последните каузи.
Нещата са все още нормативно неуредени. Затова се налага да търсим защита от съда. Има известни успехи.
Това, което също предстои, е почти изцяло в полето на ПДИ и е свързано не дори само с първия стълб, а е свързано с член 5 от Конвенцията за активното предоставяне на информация. Мисля, че голямата битка през следващите години ще е управляващите да нарушат комфорта си и да осигурят много по-висока прозрачност на техните действия. Така ще ограничат възможностите за маневри на недобросъвестни служители и политици, но общественият интерес е точно там.
 адв. Регина Стоилова, "За Земята". "Грийнпийс" - България |
Регина Стоилова e адвокат и през последните 7-8 години се занимава изключително с право на опазване на околната среда, като дейността й е съсредоточена в съдебни дела и анализи, свързани с чистотата на атмосферния въздух и енергийния преход. Регина е адвокат по дела срещу нарушения на топло- и електро- централи, битки за чист въздух и др., които води от името на неправителствени организации като „За Земята“ и „Грийнпийс - България“. В момента завършва докторантура в Софийския университет.
Адвокат Регина Стоилова: Достъпът до правосъдие е основа за упражняване на екологични права През годините сме представлявали местни общности в района на Бобов дол, Гълъбово и Димитровград. Те са ярък пример за общности, изложени на наднормено замърсяване. Това може да звучи теоретично, но когато говориш с хората, замърсяването има чисто практически измерения – от физически усещания като парене в очите и да не можеш да излезеш вкъщи заради запрашен въздух, до ограничаване на социалния живот, защото близките ти не искат да те посещават заради замърсяването. Едно от успешните дела в последните години беше колективният иск за чист въздух в София. А преди няколко дни излезе решение по дело, по което работя от години. Съдът в Стара Загора отмени възможността на „ТЕЦ Марица Изток 2“ да работи без да спазва новите норми за емисии на Европейския съюз за серен диоксид и живак. В тези съдебни битки ние изискваме контролните органи да прилагат закона и при издаване на разрешителни да отчитат опазването на околната среда и човешкото здраве.
Достъп до екологична информация
Съдебната битка е най-крайната и най-трудоемката форма на участие на обществеността в процесите по вземане на решения, свързани с околната среда. Първата стъпка е достъпът до информация. Така е структурирана и Орхуската конвенция. Достъпът до екологична информация е първият стълб на Конвенцията. Той е добре транспониран в Закона за опазване на околната среда (ЗООС), в частта относно предоставяне на информация въз основа на заявление. През последните години постигнахме успехи в утвърждаване на достъпа до екологична информация, включително чрез съдебни спорове. Тези битки спомогнаха, макар и с малки стъпки, за подобряване разбирането на институциите за информацията за околната среда и реда й на предоставяне. Смятам, че има нужда да се развива активното предоставяне на информация за качеството на въздуха и водите по лесен и разбираем начин, т.е. институциите активно да предоставят тази информация на обществеността, както това се изисква от Орхуската конвенция, а не само въз основа на искане.
Участие на обществеността в процеса на вземане на решения
Наблюденията ми са, че макар да се провеждат процедури по обществено обсъждане, за съжаление на този процес се гледа като на една формалност. Често пъти на екологични организации се гледа като на пречка, а не на партньори, които могат да предложат информация и експертиза и биха могли да подпомогнат работата на администрацията. Неправителствените организации и институциите имат обща цел – опазване на околната среда и човешкото здраве, но в практиката преобладава противопоставянето. НПО и гражданите биват изключени от процеса на вземане на решения, а това са пропуснати възможности.
.
Подобряване на участието на обществеността във вземането на решения за околната среда е цел, за която трябва да се работи. Голямата промяна трябва да се случи чрез промяна в нагласите относно ролята обществеността, най-вече сред вземащите решения. Трябва да припознаем основния принцип на Орхуската конвенция, че заинтересованите лица могат да допринесат с опит и информация, спомагащи за приемането на по-ефективно решение, и участието им в процеса гарантира съдействие при изпълнение на окончателното решение.
Достъпът до правосъдие по екологични въпроси
в България стъпва на определени директиви от европейското законодателство като Директивата за ОВОС, Директивата за защита на местообитанията, Директивата за промишлените емисии. Те включват разпоредби за достъп до правосъдие и са транспонирани в националното право. Обща разпоредба, която да предоставя достъп до правосъдие по екологични въпроси, в националното ни законодателство няма. От практическа страна това поставя много пречки при отстояване на правото на чиста околна среда.
Пример е дългогодишната битка за съдебен контрол върху програмите за качество на въздуха. Тези програми посочват с какви мерки да постигнем нормите за чист въздух. В България все още не можем да ги оспорваме пред съд, макар да има константна практика на Съда на Европейския съюз. Причината за това е липсата на национална норма. Макар Орхуската конвенция да предоставя достъп до правосъдие по екологични въпроси и да е ратифицирана, до съд стигат само жалбите въз основа на европейските директиви.
Орхуската конвенция е основополагаща за законодателството за опазване на околната среда. Принципите, на които тя стъпва обаче остават до голяма степен неразбрани. В България на екологичното законодателство продължава да се гледа като на пречка пред инвестиционните процеси. Наблюдаваме неразбиране на значението на достъпа до правосъдие по екологични въпроси. В България има страх, че широкият достъп до правосъдие ще доведе до нарушения, до превратно упражняване на права, до затормозяване на администрацията. Тези страхове не са подплатени с проучвания. Проучванията на съдебната практика по екологични дела показва, че много малък процент на актовете, които подлежат на съдебен контрол, биват обжалвани.
Пропуска се важният факт, че без достъп до съд потърпевшите от мръсния въздух не могат да защитят своето и общото право на чист въздух. Така решения, които имат отражение върху здравето на големи групи, остават извън съдебния контрол.
Ролята на Комитета по прилагането на Орхуската конвенция
Неправителствените организации и засегнатите лица могат да правят оплаквания за нарушение на Конвенцията пред Комитета. Въз основа на диалог между лицето, което прави оплакването, и държавата, срещу която е оплакването, Комитетът стига до извод извършено ли е нарушение или не. Ако се установи нарушение, Комитетът прави препоръки към държавата за поправяне на нарушението. Препоръките могат да включат мерки, които да постигнат системна промяна, например, законодателни промени. Така един конкретен казус може да доведе до системна промяна, която да предотврати подобни нарушения в бъдеще.
Срещу България има няколко такива оплаквания. Едно от тях касае възможността членовете на засегнатата общественост да обжалват подробни устройствени планове и разрешения за строеж. За съжаление, България не спазва препоръките на Комитета по този казус повече от 10 г. Освен изключително лоша практика, този случай е голямо изключение за практиката на Комитета.
„За Земята – Достъп до правосъдие“ и „Грийнпийс“ - България подадоха комуникация до Орхуския комитет, по която очакваме решение в рамките на календарната година. Тази комуникация касае поредица от нормативни, и не само, изменения в България, които се случиха в периода 2017-2018 година и целяха ограничаване на екологични права. Въведени бяха високи такси за екологични дела, които в последствие бяха обявени за противоконституционни. Бяха ограничени съдебните инстанции и се съкратиха сроковете за разглеждане на екологичните дела. Тази комуникация има една много интересна част, в която се твърди, че България не взема достатъчно мерки, за да гарантира, че лицата, които упражняват правата си по Конвенцията, не са обект на тормоз. Представени са поредица от материали, в които е видно как високопоставени членове на управлението правят негативни изказвания към конкретни активисти или към правозащитната общност като цяло.
 адв. Иван Велов |
Адв. Велов практикува от 2005 г. Бил е юрисконсулт на община и частни дружества. Прекъсвал е адвокатската професия за период от 7 месеца, през които е бил началник на кабинета на Министерство на околната среда и водите. Народен представител в 45-то Народно събрание. Занимава се с гражданско, търговско и административно право, като има богат опит с дела, свързани с екологично законодателство.
Адвокат Иван Велов: В областта на екологичното право съществуват дългогодишни системни проблеми, които не могат да се решат с магическа пръчка.
Проблем са начина на оповестяване и срока за обжалване на решенията по предварително изпълнение.
Това са актове на административните органи, най-често на директора на Регионална инспекция по околната среда и водите (РИОСВ), с които той може да дава предварително изпълнение на някакъв акт по околна среда. Срокът за обжалване на това предварително изпълнение е тридневен и в 99% от случаите заинтересованите лица дори не разбират за приемането на такова решение, както заради краткия срок за оповестяване, така и заради метода на оповестяване – с публикуване на интернет страницата на РИОСВ. Това също ограничава достъпа до информация и последващия достъп до правосъдие.
В същото време, дори да бъдат обжалвани актове за предварително изпълнение, не спира изпълнението. А практиката показва, че съдилищата не отменят такива решения за предварително изпълнение.
Имахме такъв случай миналата година с една инсталация за изгаряне на опасни отпадъци, точно за която гражданите в съответното населено място не са видели линк с публикувано решение за предварително изпълнение. Обжалвахме предварителното изпълнение след срока. Административният съд прецени, че този срок започва да тече от публикуването на съответната страница и прекрати производството, като това беше потвърдено от Върховен административен съд и се превърна в една много лоша практика.
Тази практика фактически води до реализация на инвестиционни предложения, които може да са вредни за здравето на хората и за околната среда. Това е изключително притеснително. Сегашните кратки срокове не дават възможност на лицата да организират своето процесуално представителство, да съберат информация, да решат дали могат да обжалват, да организират цялостната си защита. Всички срокове за обжалване по ЗООС, но и по всички екологични закони, трябва да бъдат удължени.
Липсва достатъчно публичност при вземане на решения, свързани с околната среда
Трябва да се предвидят много повече начини за информиране на обществеността. Например, да се въведе задължение за широко оповестяване за вземането на решения, приемането на актовете, както основните, така и за предварително изпълнение, не само чрез интернет страницата на институцията, но и с всички съвременни методи на комуникация – публикуване в местни медии, информационни табла в общини и пр.
Необходимост от директно и своевременно информиране на лицата, които са участвали в производството
Заинтересованите лица, физически и юридически, които са взели участие в общественото обсъждане по приемането на даден акт, представили са становище, трябва да бъдат изрично информирани за развитията на всеки етап от производството, като например, че има предварително изпълнение. Липсата на подобно известяване създава съмнения за корупционни практики.
Високите разноски по делата ограничават достъпа до правосъдие
Разноските, по мое мнение, също ограничават достъпа до правосъдие. Налагат се големи такси за вещи лица и експертизи. Често се изискват големи депозити. Таксите за първоинстанционното обжалване не са високи, но за касационното обжалване бяха увеличени. Много физически лица и НПО не могат да си позволят таксата, а да не говорим за депозит от 1000, 2000, 3000, 5000 лева. Спрямо броя на актовете, делата са много малко. Издават се над 300 хиляди акта годишно, а от тях се обжалват около 0,1%. Ако тези разноски, които ще допринесат за по-добър достъп до съд, бъдат поети от съдебната система, това няма да навреди по никакъв начин драстично на цялостния й бюджет. Може да се предвиди някакъв механизъм, разбира се, разумен, в който част от тия разноски да бъдат поети от бюджета на съдебната власт.