 Александър Кашъмов |
Конвенция за достъпа до официални документи
Изминалата 2020 г. бе маркирана от събитие с европейско, че дори и световно значение в сферата на достъпа до информация, съхранявана от публични институции. На 1 декември 2020 г. влезе в сила първата в света Конвенция относно достъпа до официални документи, приета в рамките на Съвета на Европа (СЕ). Документът влезе в сила с 10-тата поред ратификация на държава-член на СЕ, а именно – Украйна. Българските правителства от последните 12 години, откакто е приет международният документ, така и не предприеха никакви стъпки в посока нейното подписване, камо ли ратификация, въпреки призивите от страна на Програма Достъп до информация (ПДИ). Това бездействие, граничещо с безхаберие, е негатив за международния образ на страната ни, която иначе има глобална известност в областта на правото на достъп до обществена информация, поради създаването на международния Ден на правото да знам в София през 2002 г., признат в ден днешен от ЮНЕСКО и ООН и празнуван по цял свят всяка година на 28 септември. Пак в София през 2002 г. бе създадена и международната Мрежа на застъпниците за свобода на информацията (FOIANet), в чийто борд вече 19 години неизменно участва и представител на ПДИ. В резултат на усилията на малцината експерти по темата в глобален мащаб, сред които сме и ние, за 20 години броят на националните закони за достъп до обществена информация се увеличи от двадесетина на 129. Участвахме и продължаваме да участваме в развитието на правото на достъп до информация в различни региони на света, понастоящем в Източна Европа и Западните Балкани. Но кои сме ние да даваме съвет на правителствата на нашата страна, благодарение на чиито усилия или липсата на такива се спускаме постъпателно в международните рейтинги относно свободата на словото и усещането за корупция?
Кризата COVID-19
През изминалата година светът бе изправен пред безпрецедентно предизвикателство, свързано с глобална борба срещу заразата COVID-19. Тази борба постави държавите пред по-остра от когато и да било необходимост да балансират основни права срещу обществения интерес от защита на здравето на населението. Сериозно бе ограничена свободата на придвижване, а покрай това – и други основни права, включително свободата на изразяване на мнение и правото да се получава и разпространява информация. В България през март 2020 г. бе въведено извънредно положение, като бе приет и нарочен закон, като редица превантивни мерки бяха разпоредени от министъра на здравеопазването. ПДИ алармира на ранен етап за риска предприеманите от държавата мерки да наклонят баланса в едната посока и да бъде загърбена защитата на индивидуалните права. Представихме още през април 2020 г. уникалния документ на Съвета на Европа, който бе приет нарочно с цел да бъдат призовани държавите-членки да не забравят принципите на демокрацията и да се придържат към тях, балансирайки мерките с основните права и свободи. Впоследствие ПДИ се включи в публичната кампания през март 2020 г. да не се позволява на държавата да дерогира изпълнението на задълженията си по Европейската конвенция за правата на човека. По отношение на достъпа до обществена информация, в някои държави бяха предприети изменения в националните закони, които да създадат по-щадящ режим за администрацията чрез увеличаване на сроковете за отговор по заявления и др. У нас такава промяна не бе предприета, като още на ранен етап ПДИ публично заяви позиция, че ограничаване на правото на достъп до обществена информация под претекст ангажираност на администрацията с мерките за борба с кризата не следва да се предприема, тъй като в такава ситуация обществото още повече се нуждае от навременна и точна информация. В това отношение подчертахме, че достъпът до официални документи е незаменимо благо на демокрацията, което не може да бъде напълно заместено от ежедневните брифинги. Макар да са полезни за навременното информиране на гражданите, те не могат да постигнат онова точно знание, което е необходимо, за да може в правовата държава хората да знаят ясно задълженията си и да упражняват правата си.
Информиране на гражданите в условията на COVID-19
По отношение на активната прозрачност, осъществявана чрез публикуване на информация чрез интернет страниците на институциите, ПДИ подчерта в обществения дебат необходимостта от развиването ѝ в посока информиране относно мерките и обстоятелствата, свързани с COVID-19. Публично представихме анализите ни и предложения за реални стъпки. В някои отношения представителите на управлението предприеха такива, като например създаването на Единен информационен портал. След първите месеци на заповеди на министъра на здравеопазването без приложени мотиви към тях, разяснявани, понякога противоречиво на брифинги, политиката на министерството се промени в посока мотивиране на заповедите, които в по-голяма степен засягат основни права. Това следва да бъде оценено като стъпка в правилната посока. За съжаление все още остават някои от констатираните проблеми, като липсата на възможност лесно да се търси съдържанието на тези заповеди в интернет страницата на Министерството на здравеопазването. Остава достъпът единствено чрез търсачка по дати, което предполага предварителна информираност относно съдържанието и датата на дадена заповед. Друг проблем е продължаващата практика тези заповеди, които и до ден днешен имат съществено въздействие върху живота и правата на хората, да не бъдат обнародвани в Държавен вестник, която може да се определи като отстъпление от принципи, които цивилизованото общество е приело още от Античността.
Опит за изменение на ЗДОИ
В навечерието на обявяването на извънредното положение група народни представители внесоха по непрозрачен начин законопроект за изменение и допълнение на Закона за достъп до обществена информация. Текстът бе внесен като част от изменение и допълнение на Закона за акцизите и данъчните складове. По същество бе предложено да отпадне правомощието на министъра на финансите да определя максималните материални разходи за предоставяне на информация по ЗДОИ. ПДИ подложи на остра критика това предложение, а впоследствие в кампанията се включиха и други представители на гражданското общество, подкрепяйки нашата позиция. От една страна, не стана ясно какви са действителните мотиви на вносителите и каква връзка виждат между данъчните складове и достъпа до информация, освен завоалирането на законодателното предложение и заобикалянето на дължимата прозрачност и обществено обсъждане. От друга страна, приемането на един децентрализиран подход при определяне на дължимите материални разходи от заявителите можеше да доведе до феодална раздробеност на практиките и до това гражданите да срещнат много различни, непредвидими и затрудняващи подходи.
Вследствие на публично заявената позиция на критика законодателното предложение бе тихомълком изоставено от народните представители.
Други инициативи за промени в ЗДОИ
Необходимост от законодателни изменения в ЗДОИ се обуславя от задължението за въвеждане на новата Директива (ЕС) 2019/1024 на Европейския парламент и на Съвета относно отворените данни и повторното използване на информацията от обществения сектор. Тя се яви на мястото на Директива 2003/98/ЕО за повторната употреба на информация от обществения сектор, изменена и допълнена с Директива 2013/37/ЕС, които са въведени в българското законодателство с глава четвърта от ЗДОИ. Новата директива предвижда засилена прозрачност чрез развиване на публикуване в интернет на данни в отворен формат. Екипът на ПДИ бе поканен да се включи в обсъжданията в работната група по изработване на текстовете за изменение и допълнение на ЗДОИ. В началото на 2021 г. бе постигнато високо ниво на съгласие на участниците в дискусията и изработени конкретни текстове на законодателни изменения. Времето обаче на 44-то Народно събрание не стигна за разглеждане на такъв законопроект, а краткият мандат на 45-то не даде възможност да бъде дори внесен законопроект.
Съдебен контрол и съдебни разноски
През 2020 г. продължи разглеждането на жалбите срещу решения на администрацията по ЗДОИ само на една съдебна инстанция. Въпросът има две измерения – от една страна, жалбата се разглежда на една инстанция без възможност за обжалване, а от друга страна, компетентен съд е само съответният административен съд. Върховният административен съд (ВАС) вече не се занимава с разглеждане на дела по ЗДОИ, освен в случаите на частни жалби срещу определения за прекратяване. В допълнение към изложеното, още от 2000 г. законът не предвижда контрол по административен ред. В резултат на това положение, делата се разглеждат само от една съдебната инстанция, без особени възможности за уеднаквяване на практиката. Такава възможност хипотетично съществува чрез процедурата по постановяване на тълкувателно решение от страна на Върховния административен съд. Процедурата по иницииране на такова обаче е относително сложна и е лимитиран кръгът на институциите, които могат да сезират ВАС с такова искане. Показателно е, че от приемането на ЗДОИ през 2000 г. до момента такъв случай не е имало.
От друга страна, практиката на административните съдилища е като цяло хомогенна и последователна с някои изключения. За изминалия все още неголям период от отмяната на касационното обжалване по ЗДОИ, все още съдебният контрол е еднопосочен и ефективен. Това дава възможност за по-прецизно и внимателно премисляне на вариантите за подобряване на ефективността на механизма за контрол на законосъобразността на решенията на институциите по ЗДОИ.
Увеличаването на броя на заявленията, подавани по електронен път, заедно с развиването на Платформата за достъп до обществена информация, доведе до възникването на нови предизвикателства пред прилагането на закона. Улесненото подаване на заявления и необходимостта да бъде спазван стриктно предвиденият в ЗДОИ максимален 14-дневен срок за произнасяне по тях, доведе до някои практически проблеми пред администрацията. В отделни случаи заявителите и техни адвокати се възползваха от забавянето на администрациите, главно малки общини, за да оспорят законосъобразността на мълчаливия отказ и паралелно да поискат заплащане на съдебните разноски, включително адвокатско възнаграждение. Такъв прецедент бе коментиран и в местния печат.
Проблемите, свързани с възлагането на разноски по съдебни дела на загубилата делото страна, са коментирани и по-рано от ПДИ. През 2011 г. такива случаи заплашваха да се превърнат в препятствие пред заявителите. През 2020 г. се констатират прецеденти в обратната посока – на възлагане на разноските върху допусналата неспазване на срока институция. Въпросът с възстановяването на разноските въобще изисква по-внимателен подход от страна на законодателя. Системен проблем в това отношение бе констатиран и от Европейския съд по правата на човека по делото Национално движение „Екогласност“ срещу България. При всички случаи решаването на този практически проблем трябва да се търси на плоскостта на тематиката, свързана с възлагане на съдебни разноски по дела, а не чрез ограничаване на правото на достъп до обществена информация, каквито гласове се чуха тук-там през 2020 г. и началото на 2021 г. Подаването на заявления по електронен път е стандарт, който все повече се развива в целия свят, включително чрез платформи, създадени с цел удобство за гражданите. Те обаче подпомагат и администрацията, тъй като публичността на получената от един заявител информация в платформата ползва и всички останали. Пътят за решаването на проблемите на администрацията преминава през обучения и развиване на административен капацитет и подготвеност за работа по ЗДОИ, който е основен закон, осигуряващ прозрачността на управлението.
Ограничения на правото на информация
През 2020 г. не бе предприета законодателна инициатива в отговор на отправените от ПДИ критики и препоръки по отношение на Закона за защита на класифицираната информация (ЗЗКИ). През 2019 г. бе инициирана промяна в този закон, като редица предложени разпоредби бяха критикувани от ПДИ. В резултат на това проблематичните текстове не бяха внесени в парламента, но не бе и внесено предлаганото от нас допълнение в ЗЗКИ, според което да бъде забранено класифицирането на информация, свързана с корупция, престъпления и други случаи на нарушения на закона. Такива разпоредби съществуват в повечето национални законодателства и те представляват пречка защитата на тайната и националната сигурност да се ползват за прикриване на грешки и нарушения на управлението.
_______________________________________
|
|
Проектът Форум „Достъп до информация“ се изпълнява с финансовата подкрепа на Исландия, Лихтенщайн и Норвегия по линия на Финансовия механизъм на ЕИП. Основната цел на проект Форум „Достъп до информация“ е подобрена прозрачност и отчетност на публичните институции. За прехвърляне към страницата, посветена на проекта, натиснете тук.