Фондация Програма Достъп до Информация
ОЩЕ ОТ БРОЯ:
Анализи
Оценка на интернет страниците на органите на изпълнителната власт на централно, териториално и общинско равнище
Д-р Гергана Жулева, изпълнителен директор на ПДИ

Д-р Гергана ЖулеваМетодология

 

И тази година Програма Достъп до Информация (ПДИ) направи оценка на интернет страниците на институциите в системата на изпълнителната власт, за да провери изпълнението на законовите задължения за активно публикуване и декларираната на централно и на местно равнище политика на прозрачност. Проучването се проведе в периода 22 февруари – 25 март 2011. От 516 институции бяха оценени 495 интернет страници. 21 институции не поддържат официални сайтове. 12 от тях са териториални звена на централни органи на власт, 3 са от категорията агенции и комисии и 6 са общини.   

Оценката се правеше на основата на няколко групи индикатори, които обхващат стандартите за активно публикуване:

  • Институционална информация - нормативната  уредба, функции, услуги, информационни масиви;
  • Организационна структура,  контакти;
  • Оперативна информация -  актове, стратегии, планове, дейности, 
  • Финансова и друга прозрачност – бюджети и финансови отчети, декларации за конфликт на интереси;
  • Наличието и съдържанието на секциите по достъпа до информация.

Бяха подадени и 505 заявления по електронен път с искане на вътрешните правила за достъп до обществена информация или посочване на интернет адреса, на който да бъдат намерени. 

Резултати  [1]

 

Общият извод от изследването е, че няма особено развитие в създаването и поддържането на интернет страниците на институциите на изпълнителната власт. В сравнение с проучването на ПДИ от февруари 2010 дори се е увеличил процентът на неподдържащите сайт. Един обективен фактор обяснява тези резултати, това е обединяването на Регионалните центрове по здравеопазване и Регионалните инспекции за опазване и контрол на общественото здраве. Но остават 6 общини, които и през 2011 не са намерили средства за създаване и поддържане на интернет страница.    

 

Графика 1 

 

Нормативна  уредба, функции, услуги, информационни масиви

 

Няма особено развитие в описанието на правомощията и отговорностите на органите в системата на изпълнителната власт. В сравнение с 2010 процентът на увеличение на институциите изпълнили това задължение е 2%. През 2010 година 67% от проучваните институции бяха публикували нормите, регулиращи дейността им – през 2011 това са направили 69%. Най-добро изпълнение показват централните органи на власт (100%), най-слабо - общините (59%).

 

Колкото до обявяването на функциите и свързаните с тях услуги и информационни масиви, резултатите показват слабо развитие в сравнение с миналата година. Функциите са представени в 72% от страниците като отново централните органи в 94%  поддържат тази информация, а изпълнението в общините е 57%. Очевидно общинските администрации (77%) се ориентират към потребителите, публикувайки описание на услугите, които предоставят.

 

Все така слабо е изпълнението на задължението по чл. 15а за онлайн публикуване на информационните масиви и ресурси. С 1% са нараснали администрациите, поддържащи на сайтовете си тези категории информация, а изпълнението е под  50% за всички институции.

 

Организационна структура

и контактна информация

 

Задължителни за онлайн публикуване са и организационната структура на институцията и съответната контактна информация. Тя е базова при създаването на страницата и не изисква допълнителни ресурси. По отношение на организационната структура изпълнението е най-голямо в сравнение с всички други категории информация, изброени в чл. 15 на ЗДОИ. Структурата на институцията е представена в 87% от страниците. Това изпълнение достига до 100% при централните органи и 82 % при общините.

 

Колкото до информацията как, към кого, в какво време и на какъв телефон да се обръщат гражданите, тенденциите от миналата година се запазват – адресът и телефонът са обявени в 86% и  93% от страниците, а наименованието на отдела за връзка с обществеността и работното му време в 64% и 41% от сайтовете.

 

Актове, стратегии, планове,

дейности и тяхното отчитане

 

Задължението да се публикуват актовете на органите на власт в изпълнение на техните правомощия е свързано с основния елемент на активната прозрачност. Запазва се тенденцията от 2010 да се обявяват нормативните актове за сметка на  индивидуалните административни актове, или поне техния списък. Публикуването на нормативни актове запазва и за двете години 78% изпълнение, особено добре се представят общините -   86% поддържат регистри с решенията и нормативните актове на общинските съвети, докато публикуването на индивидуалните административни актове дори намалява в сравнение с 2010 и е 27%.

 

Тук следва да се отбележи създадената в някои общини вътрешна правна система, която позволява оповестяването на актовете по категории и улеснява до голяма степен търсещите такава информация. Добър пример е правно информационната система на община Пловдив [2].

Публикуването на планове и стратегии за развитие според всички проучвания на ПДИ е със сравнително добро изпълнение в сравнение с финансовото обезпечаване на тези планове и стратегии, а отчетността за изпълнението на плановете и стратегиите не е предпочитаната за публикуване информация.    

 

 

Графика 2 

 

Графика 3

 


Договори, бюджети и финансови отчети,

декларации за конфликт на интереси

 

Важен елемент на активната прозрачност е оповестяването на бюджета и финансовите отчети. Макар в това задължение да не се детайлизира публикуването онлайн, в изследването си ПДИ го проверява, тъй като приемането на бюджета е свързано с обществени обсъждания, предполагащи запознатост на заинтересованите. Това е особено важно при приемането на общинските бюджети.

Резултатите показват, че макар да има увеличение с 2% на институциите, публикували своите бюджети, финансовата прозрачност е все още далеч от стандартите, утвърждаващи се в практиките на други страни. Същото се отнася и до финансовата отчетност.

 

 

 

Графика 4 и 5 

        

Важен индикатор за прозрачността на оперативната работата и предотвратяване на корупцията е оповестяването на договорите на органите на власт и декларациите за предотвратяване на конфликта на интереси. И през 2010, и през 2011 само 2%  са публикували договори за възлагане на обществени поръчки или концесионни договори. Такова ниво на прозрачност по отношение на една от най-търсените от медиите и обществеността информация и то след промените на ЗДОИ от 2008 поставя въпроса дали не е дошло време да се започне работа по специален закон за прозрачност на договорите на държавните органи по примера на други държави.

 

Сравнително добро е изпълнението на едно не особено приятно задължение - обявяването на декларациите по член 12 от  Закона за предотратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ) и то под неясно условие за спазване на Закона за защита на личните данни. Тъй като това задължение е скрепено с нормата на закона,  чл. 17 ал. 2, то макар и за краткото време от въвеждането на норамата, изпълнението е  41% за всички институции и е значително по-голямо с миналата година  - 25%.

 

Неясното условие в чл. 17 ал.2, че публикуването става при спазване на ЗЗЛД е довело до резултата, че много администрации не са представили декларациите, а само списък на подалите декларации, или само на декларациите на тези, дали съгласие за това.   

 

Секция „Достъп до информация” 

 

Тази секция трябва да съдържа описание на реда за достъп до информация в институцията/вътрешни правила, контактна информация, ред за достъп до публичните регистри и годишните отчети по ЗДОИ. За улесняването на достъпа до информация в институцията способстват също така задължения за публикуване, създадени според изискванията на други закони. Ето защо резултатите по два от индикаторите на оценката (публикуван ли е списък на разсекретени документи и списък на категориите „Служебна тайна”, приет от ръководителя на административната структура в системата на изпълнителната власт) са включени към темата: информация за упражняването на правото на достъп до информация.  

 

Задължението за създаване на секция „Достъп до информация” в сайтовете на институциите беше въведено с измененията на ЗДОИ от декември 2008. ПДИ наблюдава от години какво се качва в страниците за представяне правото на информация и как то да бъде упражнявано. Поради факта, че конкретните задължения бяха записани в закона едва през 2008, интересни са развитията в онлайн публикуването през последните две години. Още повече, че финансово тази дейност бе подкрепена от Оперативна програма административен капацитет относно прозрачността на институциите. Органите на власт имаха възможност финансово да обезпечат подобряване на съдържанието на онлайн публикуването и създаване на специалната секция.

 

Фактът, че освен доклада за „Състоянието на администрацията”  в частта му „Достъп до обществена информация” не съществува друг механизъм за координиране и наблюдение на случващото се в администрацията по отношение на изпълнение на законови задължения води но незначителни резултати и в тази област. Самото отбелязване и препоръка в миналогодишния доклад на Министерски съвет, че трябва да се изработят и оповестят вътрешните правила за достъп до информация води до развитие и увеличаване на органите, приели такива правила.

 

Секцията „Достъп до информация” има за цел да улесни и подпомогне заявителите или търсещите информация как е организиран процесът в конкретната институция като им посочи определения ред, включително редът за достъп до публичните регистри. В секцията трябва да указано звеното, отговарящо по ЗДОИ, определеният за това служител, адрес, телефон и работното време на звеното. В секциите следва да има и отчет за изпълнение на ЗДОИ. В проучването на ПДИ изследвахме още две условия за упражняването на правото на информация. Задължения за публикуване възниква на основата на други закони – списъкът на служебната тайна и списъкът на декласифицираните документи в рамките на органа на власт – организационната единица според понятийния апарат на Закона за защита на класифицираната информация.  

 

Секция „Достъп до информация” е създадена в 40% от проучените страници. За сравнение с миналата година -  такива секции съществуваха в 28% от сайтовете.

 

Какво е съдържанието на тези секции? Само в 20 институции то напълно отговаря на изискванията на закона. Сред тях са  Министерство на финансите и Министерство на образованието, младежта и науката, областните администрации във Велико Търново и Смолян, общините Козлодуй, Ловеч, Разград, Сливен, Столична, Сухиндол и 10 регионални инспекции по околна среда и водите.

 

Представените вътрешни правила за достъп до информация са нараснали двойно от 26% на 52%. Макар 256 институции да са ги качили на сайтовете си, те не са в секция „Достъп до информация”, както би очаквал търсещият. А 12% от институциите с публикувани вътрешни правила, нямат такава секция. Местата, където се намират тези правила са разнообразни. Голяма част са публикувани в секцията (148 от 256), но могат да бъдат открити в правилниците за работа на администрацията, в хартите на клиента, в общински документи и другаде.

Изпълнението на задължението за онлайн описание на необходимия ред за достъп до публичните регистри в секция „Достъп до информация”е много слабо и достига до 20% през 2011, в сравнение с 2010, когато бе само 14%.

 

Колкото до отчета за изпълнение на закона за предшестващата година това задължение е още по слабо - само 12%, т.е само 61 от институциите са публикували тези отчети при това само в 41 от тях, отчетите са от предшестващата година.  

Задължението за публикуване на контактна информация за звеното или служителя по ЗДОИ също не се радва на добро изпълнение - то не надхвърля 20%.

 

Що се отнася до списъците на декласифицирани документи - едно задължение по § 9 от ЗЗКИ - изпълнението е плачевно както миналата така и тази година.

 

Графика 6 

 

 

По отношение на списъка на категориите информация класифицирани като служебна тайна, макар изпълнението да е все още слабо в сравнение с предшестващи години, развитието е значително. Една от причините е инициативата на Държавната комисия за сигурност на информацията (ДКСИ), стартирана след препоръките от доклада „Състоянието на достъпа до информация в България 2009” ПДИ, 2010.    

 

 Графика 7

 

Заявления по електронен път

 

Подаването на заявления по електронен път е предвидено в ЗДОИ още при приемането му. Според чл. 24 ал. 2 „Заявлението се счита за писмено и в случаите, когато е направено по електронен път при условия, определени от съответния орган.” Този ред или условия естествено не може да противоречи на изискванията на ЗДОИ и рационалното очакване на заявителите беше, че той ще бъде описан във вътрешните правила за достъпа до информация в институциите. Вече трета година ПДИ подава електронни заявления в рамките на оценката на интернет страниците, която прави. Отговорите на заявленията са 63 процента в сравнение с 2010, когато отговориха 59% . Намалили са се с четири процента мълчаливите откази, но все още са значителен процент – 37 % от всички. 262 отговори пристигнаха по електронен път,  докато миналата година бяха 242.

 

Графика 8

 

Част от отговорите са решения за отказ от предоставяне на информация. Дори в институции, където търсената информация е публикувана  в страницата. Отговарящият служител би могъл да посочи връзката в сайта, където това е направено. От някои институции поискаха да се плати известна сума, за да посочат линка в  страниците си, други използваха формални реквизити от заявлението, за да скрият факта, че нямат приети вътрешни правила. Броят на тези институции не е голям – 13.

 

Ефектът от подаването на заявленията е значителен. В хода на проучването бяха създадени секции „Достъп до информация”, бяха качени вътрешни правила за достъп до информация в институциите. Министерството на вътрешните работи утвърди вътрешните правила, които се отнасят както за министерството така и за неговите областни дирекции.

 

Целият този процес потвърждава, че един от основните фактори за подобряването на активната прозрачност и на достъпа до информация е търсенето на информация, подаването на заявления. Опитът в България по развитието на тези практики е добър пример.   

 

Критични впечатления  


Първото впечатление за при прегледа на сайтовете е, че липсва унификация на съдържанието - разнообразието граничи с хаос, или ако трябва да се изразим по внимателно, разнообразието зависи от вижданията и на управляващите, и на фирмите, подготвящи интернет старниците. Странно е, че общини, които са  сертифицирани по ISO, не са изпълнила законови задължения - нямат секция „Достъп до информация” .

 

Разнообразието на форматите, в които е качена дадена информация, също е впечатляващо. В страницата на Агенцията за хора с увреждания, вътрешните правила са в tif  и е цяло щастие ако ги отворите.

 

Оказва се, че някои държавни органи като Българска агенция за инвестиции не смятат, че създават или съхраняват обществена информация – тя била само от клиенти и за клиенти. 

 

Нека припомним съдържанието на понятието „рационално невежество”, което не за първи път използваме за описание на състоянието на административни практики по ЗДОИ.[3] Мансър Олсън използва „рационално невежество”, за да опише феномена, при който „типичният гражданин” избира да не се интересува от някакъв обществен проблем, защото разходите за знанието са по-големи от ползите от незнанието. Подобен е изборът на доста ръководители на административни звена в държавата. Очевидно ползите от неизпълнението са по-големи от разходите по изпълнението на закона. 

 

Какво ще последва за типичния управленец, ако не е оповестил задължителна за публикуване информация? Практически нищо, при условие, че вече няма и Министерство на държавната администрация, което да следи как се изпълняват определени задължения  за активно публикуване по законодателството.  Гражданите, които имат хиляди проблеми, едва ли ще следят какво точно е обявено и какви са задълженията по закон.

Затова е лесно да се публикуват програми и стратегии, но не и отчети. Лесно се представят органограми и правилници, но не и актуални административни актове. Лесно се шуми и се харчат пари за електронно правителство, но не и за издаване на инструкции за съдържанието на интернет страниците на институциите с цел унификация и улесняване на данъкоплатците и самите служители. Още по-лесно е да декларираш прозрачно управление, но да нямаш и един публикуван договор за обществена поръчка. Да не говорим за бюджети и отчети на институциите – това е почти фантастика. Няма контрол, най-много някой гражданин да поиска със заявление информацията, но и това няма да доведе кой знае до какви разходи.

 

Ползата от непубликуването е много по-голяма от разходите това да се направи. Тогава данъкоплатците могат да задават по-смислени въпроси, да участват по-информирано в дебата, да искат обяснение защо е взето едно или друго решение. Ето защо  „типичният управленец” избира абсолютно рационално да не публикува „чувствителна информация”, която би могла да му увеличи разходите и най-вече главоболията.     


Процедурата като инструмент

на „рационалното невежество”

 

Искат от директора, министъра или кмета някакъв документ, който той или не е приел, или не смята, че трябва да предоставя и тогава идва на помощ ПРОЦЕДУРАТА. Заявителят не е посочил трите си имена, значи няма да му се отговори, но ще му се натрие задължително носа.

 

Заявителят е посочил адрес на мястото, където работи, значи ще му се иска пълномощно, ще му се иска да докаже, че работи  на това място, че това място го има в правния свят и т.н. Заявителят иска да му се изпрати документа по електронен път, значи ще му се каже, че затова няма техническа възможност, все едно, че някъде в администрацията още се работи на пишещи машини или се пише на ръка.

 

Създаване на много документи и подреждането им така, че само посветени да се ориентират е друг инструмент на „рационалното невежество”. Как да разбере заявителят, че в „хартата на клиента” ще намери адреса и телефона на служителя, когото търси, или пък в някой от правилниците на вътрешен ред или за работата на администрацията. А и защо гражданинът да бъде улесняван - нека порови, да изчете всичко и така да се ориентира. Е, докато рови току-виж се изнерви, току-виж се настрои негативно към администрацията, но пък тя има повече „танкове”, така че ще се оправи и с него.

 

Много често войната между администрацията и гражданите лумва от дребни неща, от арогантното незачитане на заявителя, от подигравателното отношение към него или от опитите да бъде сплашен. И той започва своята лична битка. Тогава администрацията се чуди на упоритостта и последователността на търсещите информация. Какво ги движи тези хора – да тормозят администрацията, или пък това е стратегията на опонентите?     

 

Изводи

 

1. Липса на методология и унификация на структурата и съдържанието на интернет страниците на институциите. Тази липса е резултат от друга празнота в законодателството и в структурните промени през последните две години - в момента няма кой да наблюдава, координира и методологически да подкрепя процеса. Наистина ли бе необходимо да се закрива Министерството на държавната администрация и административната реформа?

 

2. Освен гражданското наблюдение никой не контролира     изпълнението на задълженията за онлайн публикуване. Гражданите обаче нямат механизми, с които да подтикнат администрацията да изпълнява задълженията си.

 

3. Трябва да продължат усилията за по-детайлно и насочено регулиране на задълженията за онлайн публикуване. Регулирането следва да предвиди и контролни и санкционни механизми при неизпълнение.

 

4. Специални усилия трябва да се положат за законодателното и практическото развитие на финансовата и оперативната прозрачност.

 

5. Актуалността на информацията също трудно би могла да бъде оценявана при сегашното състояние на страниците. А тя е  изключително важно условие за участието на граждани и заинтересовани групи в обсъждането на обществени политики.

 

6. Секциите „Достъп до информация” трябва да изпълняват своята цел – да улесняват гражданите. 



© 2011 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.