Фондация Програма Достъп до Информация
ОЩЕ ОТ БРОЯ:
Анализи
Гергана Жулева, изпълнителен директор на ПДИ
Гергана Жулева
Гергана Жулева

Законът за достъп до информация в България беше приет от Народното събрание през юни 2000. Първият доклад за прилагането му беше публикуван в началото на  2001 – само 6 месеца от приемането му, като част от доклада „Състоянието на администрацията”.

 

Няколко фактора имаха значение за прилагането на ЗДОИ за 15 години, а именно:

 

1. Задължението, предвидено в ЗДОИ (Обн. ДВ, бр. 55 от 7 юли 2000 г. чл.15 ал.2) за публикуване на обобщени данни за прилагането на закона[1], което дисциплинира администрацията.

Прегледът на тези обобщени данни ни дава интересна картина за усъвършенстване на процеса на отчетност, неговото дигитализиране и ролята на органа, отговорен за публикуването на обобщените данни в системата на  изпълнителната власт. [2]

 

2. Дейността на специализирана неправителствена организация като ПДИ, която не само наблюдаваше прилагането, но и подкрепяше търсещите информация с разяснителна информация, безплатна правна помощ, организирането и провеждането на кампании в цялата страна за важността на упражняването на правото на информация, обучения за журналисти, неправителствени организации и администрация. ПДИ публикува годишни доклади за състоянието на достъпа до информация в България.[3] Издаде 5 книги с анализ на съдебната практика по законодателството за достъпа  до информация. Консултирала е повече от 5500 случая на търсене на информация. [4]  От 2010 година ежегодно публикува рейтинг на активната прозрачност на публичните институции в България.[5]

 

3. Постоянният интерес на граждани, неправителствени организации, журналисти към упражняването на правото на достъп до информация. 

 

 

Макар броят на заявленията през годините да намалява, броят на писмените и приравнените към тях електронни заявления е сравнително постоянен.  Данните от докладите на Министерски съвет „Състоянието на администрацията” показват, че средният брой на писмените заявления за годините, през които се отчита тази статистика, е над 10 000 заявления. 

 

 

4. Обжалването на решенията по ЗДОИ, както и решенията за отказ и контролът върху решенията по ЗДОИ се осъществява от независимите административни съдилища и Върховния административен съд. По прилагането на закона е формирана относително непротиворечива практика.  

 

 

 

Законът беше съществено променян няколко пъти и промените бяха свързани с конкретни проблеми на прилагането.


Служители/звена по достъпа до информация


Един от първите практически проблеми беше, че законът не определя звеното, което ще се занимава с достъпа до информация и това бе оставено на вътрешната организация в институцията и за заявителите беше неясно към кого да се обърнат с искането си за достъп до информация.

 

Едновременно с това именно „ръководителят на административната структура в системата на изпълнителната власт” е отговорният за решенията по постъпващите заявления. Тази централизирана неопределеност обаче създаваше проблеми и при обученията на администрацията, а и при обжалването на решенията за достъп или отказ от търсената информация. Повечето от законите за достъп до информация въвеждат Звена за достъпа до информация. Този проблем беше частично разрешен с измененията от 2007 г (обн., ДВ, бр.57 в сила от 13.07.2007, ЗР §18), с които беше създадено задължение за ръководителите да определят длъжностни лица, които пряко да отговарят за предоставянето на обществена информация.

 

 

Тъй като законът задължава ръководителите на административната структура да определят, а не да назначат служители/звено по достъпа до информация, то и звената, определени за осъществяването на тези функции, са изключително разнообразни. Най-голям е делът на три звена в администрацията: Деловодство, Административно обслужване и Правни дейности, според данните от правителствените доклади. Всеобщата убеденост, особено сред журналистите, че това звено е „Връзки с обществеността” не отговаря на публикуваните данни.   

 


 

Читални за преглед на информацията на място


Друг проблем, който беше разрешен с измененията в закона от 2007 година (обн., ДВ, бр.57 в сила от 13.07.2007, ЗР §18), беше определянето на място за преглед на документите в самата институция. Прегледът на място деформализира процеса, улеснява заявителя и самите служители при предоставянето на търсената информация и намалява разходите и на заявителя, и на служителите, които трябва да подготвят копията на търсените документи. За съжаление, данните от докладите на МС за организирането на място за четене на предоставената информация бяха докладвани само в продължение на четири години, след което изчезнаха от докладите. 

 

   

 

Обучения по ЗДОИ


Данни за администрациите, провели обучения по ЗДОИ, се появиха в доклада за 2003 година, и оттогава насам се обявяват, с  едно изключение - на доклада за 2007 година.  Макар че специално задължение на ръководителите на административните структури да осигурят финансово обучения за служителите по ЗДОИ да беше записано в закона едва през 2008 година (ДВ, бр.104 от 2008 г.).  Ако през 2003 година се докладва, че 125 администрации са осигурили обучението на 1165 служители, през следващите три години броят на администрациите се увеличава, но броят на обучените служители намалява и последните данни за служителите са от 2008 - техният брой е 203.  

 



Вътрешни правила за прилагане на ЗДОИ


Подобно на необходимите обучения, приемането на вътрешни правила за организирането на предоставянето на информация в институцията започнаха да се приемат и отчитат в доклада на МС, години преди да бъдат приети измененията в ЗДОИ от 2008 г., които въведоха задължение за публикуване на тези правила в специална секция в интернет страницата „Достъп до информация”.      

 

 

Разяснителна информация за гражданите как да упражняват правото си на достъп до обществена информация


Необходимостта от такава разяснителна информация за гражданите очевидно се осъзнава от повечето администрации, тъй като в отчетите за изпълнението на ЗДОИ  данните за такава публикувана информация се появиха в доклада за 2006 година  и редовно се обявяват, макар самото задължение да бе записано в измененията на ЗДОИ от 2015 година (ДВ, бр. 97 от 2015 г., в сила от 12.01.2016 г.).

 

 

Задължения на териториалните звена на органите на изпълнителната власт


Законът за достъп до обществена информация от 2000 г. не създаваше задължения за  териториалните звена на органите на централната власт. Тази централизация на подаването и решаването по заявления дълги години създаваше проблеми на търсещите информация от тези териториални звена. С измененията от 2008 година (Изм. – ДВ,бр. 104 от 2008 г. ,чл.3 ал.1) бяха задължени и териториалните звена.        

 

Онлайн публикуване


Активното публикуването от страна на задължените по закона институции на обществена информация от голям обществен интерес беше предвидено още в 2000 година при приемането на ЗДОИ. Първоначално, законови задължения имаха само органите на изпълнителната власт. С развитието на институционалните интернет страници на органите на изпълнителната власт стана ясно, че предвиденият в закона модел за публикуване на определени категории информация не съответства на практиката на институциите и че моделът трябва да обхване и другите органи на власт, задължени да отговарят на заявления за достъп до обществена информация.

 

Програма достъп до информация настояваше за ясно записано задължение за публикуване в институционалните интернет страници и за много по-детайлен и едновременно отворен подход към законодателното уреждане на публикуването в Интернет.      

     

Първите промени, изискващи публикуване на определени категории информация в Интернет страниците на администрациите в системата на изпълнителната власт, бяха направени чрез измененията в ЗДОИ от 2008 (Изм. – ДВ,бр. 104 от 2008 г. ,чл.15 и чл.15а).

 

Последните промени в закона от края на 2015 (ДВ, бр. 97 от 2015 г., в сила от 12.01.2016 г.) отговарят на проблеми, свързани с прилагането на закона в дигиталната ера и поставяни от заявителите от години:

  • ясен регламент за работа с електронните заявления;
  • по-твърди  и едновременно с това разширяващи се задължения за публикуване на информация в интернет;
  • разширяване на кръга институции,  задължени да публикуват информация в Интернет;
  • обхващане на бази данни, публични регистри и набори от данни в полето на закона и стратегия за тяхното поетапно публикуване в Интернет, в отворени  и машино-четими формати;
  • централизиран портал за набори от данни в отворен формат;
  • централизирана платформа за подаване на заявления и публикуване на получената информация по тях.

Ограниченията и надделяващия обществен интерес


При приемането на ЗДОИ през 2000 година самата концепция за достъпността на цялата информация, създавана и съхранявана от органите на власт,  с ясно законово определени изключения беше нова и за законодателя, и за прилагащите органи на власт.

 

Опитите на ПДИ и други участващи в дебата организации да предложат по-ясно записани правила за ограниченията, въвеждане на баланс на защитените права и интереси и надделяващия обществен интерес от узнаването на определена информация не се увенчаха с успех в периода на приемане на закона.

 

Едва през 2008 година в резултат на отчитане на проблемите на прилагането и по специално липсата на прозрачност за договорите на органите на власт с частни компании се постигна парламентарно единодушие, че би трябвало да бъдат ясни правилата за прозрачност на тези договори и да се въведе институт на „надделяващия обществен интерес” при налагане на ограниченията за достъп до информация.

 

Беше въведено задължението за извършване на баланс за надделяващ обществен интерес и защитените права и интереси при следните ограничения (Изм. – ДВ,бр. 104 от 2008 г.):

  • Случаите на защитена търговска тайна;
  • Случаите, в които се търси информация, свързана с оперативната подготовка на актовете;
  • Случаите, в които се търси информация за мнения и позиции по настоящи или предстоящи преговори;
  • Случаите, в които обществената информация засяга интересите на третото лице и няма неговото съгласие за предоставянето й.         

Промените през годините в ЗДОИ и свързаното законодателство в духа на принципите на достъпа до обществена информация спомагат за по-лесното упражняване на правото на достъп до информация.

 

Вместо заключение


Въпреки подобряването на законодателната уредба на достъпа до информация, остават редица нерешени проблеми:    

 

Що се отнася до докладите за прилагането на закона в системата на изпълнителната власт първо, данните би трябвало да се публикуват в отворен формат, така че да могат да се правят анализи и от външни за правителството потребители.      

 

Към момента опитите за анализ на данните се сблъскват с противоречиви и неясни данни. Стои и въпросът за качеството на публикуваните данни.

 

Така например, за външния потребител остава неясно защо  вместо да се увеличава броят на администрациите с вътрешни правила по ЗДОИ, той намалява. Защо вместо да нараства броят на администрациите с разяснителна информация за гражданите, той намалява.  Защо нито една проверка на данните не дава резултати по отношение на решенията по отчитаните заявления. Би трябвало броят на решенията,  броят на   оставени без разглеждане заявления или мълчаливи откази и броят на решенията за административни несъответствия на съдържанието на заявлението да съответстват на броя на получените писмени и електронни заявления , а това не е така. Защо според данните за начините на плащане на разходите за достъпа до информация  броят на администрациите е с 274 повече, отколкото се отчита в доклада за 2012?.

 

Липсват данни за докладвания брой на взети решения при надделяващ обществен интерес по отношение на кои защитени интереси и права е извършван. Въпросите са много и по отношение на други данни в тези доклади.         

 

След закриването на Министерството на администрацията и административната реформа в докладите липсват анализ и извод за проблемите на прилагането и препоръки за преодоляване на тези проблеми.

 

Тези проблеми се свързват с общия проблем за липса на контрол и координация за изпълнението на закона вътре в системата на управление.

 

ПДИ предлага няколко години подред да бъдат систематизирани проблемите с липсващия контрол и координация и да се обсъди възможността за овластяване на орган, който да поеме тези функции. Започналият дебат преди последните промени в закона беше прекратен.

 

В дебата не се стигна до сериозно обсъждане на необходимостта от контрол и координация и практическите възможности, ако не за създаване на независим, централизиран и специализиран орган, то овластяването и бюджетирането на съществуващ такъв, да осъществява контролни функции по ЗДОИ. Вместо това прочетохме подигравателни отричания на дебата в стил, че ПДИ предлага „Министерство на информацията”  с неговите литературни и кинореминисценции до становища, че такъв дебат не може да има, тъй като предложението предполага увеличаване на администрацията, което е невъзможно в период на криза.

 

Остава възможността Националният Омбудсман да поеме функциите на контрол по достъпа до информация, но тази институция също се нуждае от бюджет и капацитет за осъществяването на контрола и координацията по ЗДОИ.  

Може би като първа крачка да се засилят функциите на Инспекторатите по отношение на прилагането на ЗДОИ, това което ПДИ предлага в два поредни доклада за състоянието на достъпа.

 

И не на последно място, при положение, че мълчаливите откази са все още преобладаващи сред отказите, данните от доклада на МС сочат, че за всичките тези години на прилагане на ЗДОИ е наложено само едно административно наказание за неизпълнение на задълженията по закона.  

 

 

 

 



[2] Виж Прилагане на Закона за достъп до обществена информация, според публикувани данни в докладите „Състоянието на администрацията” 2001 – 2016 г., подготвени от Гергана Жулева, изпълнителен директор на ПДИ: http://store.aip-bg.org/laws/Grafiki_Prilagane_na_ZDOI2001_2015.pdf;
и Aнализ на докладите: http://www.aip-bg.org/publications/Бюлетин/Достъпът_до_информация_без_общи_модели_без_координация_и_без/109610/1000609278/;
http://www.aip-bg.org/publications/Бюлетин/Липсва_политическа_оценка_и_отговорност_формализмът_набира_м/104401/1000163291/ ;
http://www.aip-bg.org/publications/Бюлетин/Първи_рефлексии_върху_доклада_за_състоянието_на_администраци/109776/1000758079/

[5] Виж проучванията на ПДИ за прилагането на ЗДОИ през годините: http://www.aip-bg.org/surveys/

 



© 2016 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.