Александър Кашъмов |
На 27 ноември 2012 Министерският съвет внесе в парламента пакет от проектозакони, регламентиращи дейността на службите за сигурност - Закон за управление на системата за защита на националната сигурност (рамков закон), Закон за Държавна агенция „Разузнаване” (закон за разузнаването), Закон за военното разузнаване и Закон за националната служба за охрана. В периода септември – октомври 2012 те бяха подложени на обществено обсъждане на няколко публични срещи. На 19 декември текстовете бяха обсъдени и гласувани преди първо четене в пленарна зала на съвместно заседание на парламентарните комисии по вътрешна сигурност и обществен ред и по външна политика и отбрана. ПДИ бе поканена да представи становище в писмен вид.
Трябва да бъде оценена положително инициативата да бъде законово регламентиран секторът за сигурност. Началото бе дадено със Закона за Държавна агенция (ДАНС), приет през 2007, но разузнавателните служби и до момента нямат законова уредба. Смисълът от регламентирането ще се запази обаче само ако съществуващият режим се подобри, но не и ако се влоши. В предложените законопроекти се съдържат обезпокояващи текстове, които ако останат в този им вид, могат да доведат до изключване правото на достъп до обществена информация до цели сектори, създаване на нови тайни и засягане на защитата на личните данни. Необходимо е и да бъде ясно регламентиран предвижданият граждански контрол върху службите.
Терминът „национална сигурност”
Общ за внесените законопроекти е проблемът с употребяваните термини. Рамковият закон въвежда трето поред определение на термина „национална сигурност” след Закона за защита на класифицираната информация (ЗЗКИ) и Закона за ДАНС. Тези три определения имат общи елементи, но и някои различия, което по начало не допринася за точното изпълнение на законите. Още при приемането на ЗЗКИ през 2002 и неколкократно впоследствие ПДИ поставя въпроса за твърде широкото определение на „национална сигурност”. От него произтича пряко възможността за класифициране на непропорционално голям обем официални документи като държавна тайна. Според Конституционния съд правото на гражданите на достъп до информация е принцип, а ограничаването му е изключение от принципа. Колкото повече се разширява кръгът на държавната тайна обаче, толкова повече този принцип е под въпрос.
Неясни са и употребените в този проектозакон термини като „управление”, „общо управление” и „ръководство” на сектора за сигурност. Изглежда вносителят прави някакво разграничение между тях, но тъй като не го е дефинирал, то остава неясно. Неясен е и терминът „разузнавателна информация”, в който очевидно в проектозаконите за разузнаването и за военното разузнаване се влага различно съдържание.
Изключване на информация
от приложното поле на ЗДОИ
От 2000, когато е приет Законът за достъп до обществена информация (ЗДОИ), до момента цялата съхранявана от публичните институции информация по презумпция се е считала за обществена. С проектозакона за разузнаването за първи път се прави изключение от този принцип. С нормата на чл.25, ал.2 се изключва напълно приложимостта както на ЗДОИ, така и на ЗЗЛД спрямо информация за оперативно-разузнавателните дейности на агенцията, както и данни за служители и сътрудници. Този подход е недопустим. На първо място, подобна информация се брани от ЗЗКИ, според който за период от 5, 15 или 30 години тя е защитена. В ЗЗКИ е предвидена възможност срокът дори да се удвои със съгласие на Държавната комисия по сигурност на информацията. По тези причини са създадени достатъчни гаранции например за защита на информатори, които живеят в чужбина. Според чл.34, ал.3 от ЗЗКИ обаче след изтичането на срока на защита на информацията тя се декласифицира и става достъпна по реда на ЗДОИ.
Недопустимо е да бъде превърната във „вечна тайна” информация за бюджета на разузнаването преди 27 години. Може ли също да се обяви за вечна тайна информацията за корупция, шпионство или престъпно действие на нелоялен служител, след като са изминали 20 години от приключване на дейността му? Как анализатори, историци, журналисти ще коментират след 30-40 (или дори 100) години историята, политиката и наличната по дадено време информация, ако липсва законов ред за достъп до декласифицирана информация?
Текстът противоречи както на чл.41 от Конституцията, така и на чл.10 от Европейската конвенция за правата на човека, според които правото на информация може да се ограничава само на основата на преценка на вредата от оповестяването й. Текстът противоречи и на приетите от НАТО критерии, предвиждащи маркиране на класифицираната информация с грифове само с оглед евентуалната вреда от разгласяването й, както и срокове на защита. След изтичането на сроковете информацията следва да бъде третирана като публична, а не да бъде пазена, тъй като в противен случай се увеличават разходите за опазване и се увеличава възможността за пробив, смятат във военния съюз.
Изключване на защитата на личните данни
Сходни проблеми стоят и с изключването на личните данни от защитата на Закона за защита на личните данни, приет с цел спазване на законодателството на ЕС в тази област и по-специално Директива 95/46/ЕО. Директивата предвижда възможност за специална уредба в определени сектори, но не и за изключване на всякаква уредба на защитата на личните данни.
Нови категории тайна
В законопроектите се наблюдават и опити да бъдат въведени нови, неясни и широко определени категории тайна информация, извън ЗЗКИ. Така например в чл.32, ал.4 е посочена информация, чието предоставяне не се допуска. Мястото на уредбата на защитените категории информация е в ЗЗКИ и всяко паралелно създаване на тайни е проблематично. Създадени с друг закон тайни няма да са в режима и сроковете на защита по ЗЗКИ. По подобен начин в чл.30, ал.2 от закона за разузнаването е посочено, че агенцията ползва информация от информационните фондове на МВР, ДАНС и служба „Военна информация” по начин, непозволяващ разкриване интереса на агенцията и при спазване правилото „необходимост да се знае”. Следва да се уточни, че това се отнася единствено до класифицираната информация, защото е възможно в тези фондове да има и некласифицирана информация. И да се подчертае, че единствено интересът на обществото (определян понякога не особено точно като интерес на държавата) е защитим в демократичното общество. Една разузнавателна агенция не може да има отделни, собствени интереси от тези на обществото.
Граждански контрол в сектора за сигурност
В проектозаконите се предвижда парламентарна комисия да осъществява контрол върху дейността на службите за сигурност, а заседанията й да са закрити, което е логично. Липсва обаче възможност в определени случаи, при преценка на обществения интерес, да бъде предоставяна на обществото информация. Известно е, че такава възможност е предоставена на аналогичната комисия в Германия, а няма причини да предполагаме, че българската държава има повече съображения за защита на информацията от най-голямата държава в Европейския съюз. Още повече, че именно на етапа на отчета за дейността на службите следва да бъде осигурена поне някаква степен на прозрачност.
Участие на обществеността
в процеса на формиране на политики
С рамковия закон е въведен принцип на прозрачност при формирането на политики в сектора за сигурност. На това следва да бъде дадена положителна оценка. Същевременно в чл.4, т.6 не се прави разграничение между формиране на политики и провеждането им. Наивно е да смятаме, че е възможна прозрачност при провеждането на политиките за сигурност и е по-добре да не се въвеждат законово декларации със съмнителен или неясен смисъл. Необходима е обаче прозрачност при отчитането на изпълнението на тези политики, а това не е уредено.
Напредък е постигнат с чл.7, ал.6 от рамковия закон, според който в определени случаи и по определени въпроси в работата на Съвета по сигурността могат да бъдат канени и ръководители на организации, като се надяваме, че се включват и неправителствени организации. Секретарят на съвета осъществява сътрудничеството с юридически лица. Според чл.15 се създава платформа за провеждане на консултации по въпросите на националната сигурност, която обаче е наречена „разузнавателна общност”. Отделно от това според чл.23, ал.2 Министерският съвет създава консултативен механизъм за участие на представители на юридически лица с нестопанска цел, чиито уставни цели са свързани със защитата на националната сигурност. От една страна не става ясно какво е съотношението между платформата и консултативния механизъм. От друга страна е необяснимо защо се изключват юридически лица с нестопанска цел, които се занимават със защита на правата на човека. Доколкото дейността на службите потенциално засяга основните човешки права, повече от ясно е защо следва на ранен етап да бъдат обсъдени проектозакони или проекти за политики, така че да се осигури максимално съответствие с правните стандарти за защита на основните права.
Изводи
Така очертаните проблеми трябва да намерят своето решение при обсъждането на законопроектите. Необходимо е достатъчно широко обсъждане още на този етап. Редактирането и приемането на допустими от гледна точка на основните права текстове е предпоставка новите закони да внесат доверие на обществото в системата за сигурност, вместо разочарование от отнемането на трудно извоюваните през изминалите години граждански права.