Ефективност и икономичност на репресията

В рамките на изследването на чуждия опит, като част от проекта на Програма Достъп до Информация „Необходими ли са промени в ЗДОИ?”, ви представяме един от най-икономичните работещи модели на институция, контролираща прилагането на закон за достъп до информация – френската Комисия за достъп до административни документи. Изборът е повлиян от уникалността и неголямата известност на тази институция, заради което акцентът ще бъде повече върху нейната уредба и дейности, отколкото върху правото на достъп до административни документи във Франция, като цяло. Надяваме се, че успешно ще бъдат разбрани, както предимствата, така и недостатъците на органа.

 

Идеята за правото на обществеността да знае какво прави администрацията в изпълнение на задълженията си във Франция е заложена още в член 15 на Декларацията за правата на човека и гражданина от 1789: „Обществото има право да иска отчет от всяко длъжностно лице за неговата работа.”[1]

 

В края на ХIХ век няколко закона във Франция, включват мерки за публикуване, включително чрез излагане на показ, на административни решения. Борбата за законодателно закрепване на правото на гражданите на достъп до административни документи се води през 60-те години с три основни аргумента: обществеността има „правото да знае”, да бъде по-добре информирана; администрацията, критикувана за своето предпочитание за тайната, има интерес да подобри обществения си образ чрез отваряне на своите документи; достъпът до информация, съхранявана от администрацията, е начин да се привлече общественото мнение към колективните проекти. Разглеждайки проектозакона, който се стреми да подобри отношенията между администрацията и обществеността, Националното събрание[2] променя текста, който става Дял I на Закона от 17 юли 1978, озаглавен „Свобода на достъп до административни документи”[3]. Може да се отбележи, че по същото време са приети закона „НКИС”/ « CNIL » (Националната комисия за информатика и свободи – защита на гражданите в сферата на личните данни и информационните технологии) (6 януари 1978) и Закона за архивите (3 януари 1979).

 

Комисията за достъп до административни документи (КДАД) е създадена още през 1978 с целта да гарантира доброто приложение на правото на достъп. Тя е отначало част от структурата на френската администрация, като търпи редица постепенни промени в своя над 30-годишен опит. Последната сериозна промяна е от 2005, когато с въвеждането във френското право и в закона от 17 юли 1978 на уредбата на повторното използване на обществени информации[4], КДАД придобива статус на независим административен орган.

 

Тя, както за гражданите, така и за администрацията, е първата институция, към която да се обърнат, в областта. Комисията дава становища, които представляват преди и извънсъдебно средство за разрешаване на спорове. Всеки, на когото бъде отказан достъп до административен документ или не получи отговор, в срок от един месец може да сезира КДАД с цел тя да се произнесе дали този документ може да бъде предоставен или не. КДАД може да бъде сезирана и при отказ за предоставяне на обществена информация за повторно използване.

 

КДАД може да предоставя консултации на администрациите за приложението на правото на достъп или на правото на повторно използване. Всеки административен орган може да потърси консултация от КДАД относно задължението за предоставяне на достъп до административен документ или обществени архиви, или относно възможността и условията за предоставяне на обществени информации за повторно използване.

 

Чрез тези становища и консултации, които са в голямата си степен следвани от администрацията, КДАД следи за прозрачността на административните дейности и разпространява тълкуването си на приложимата уредба. Комисията може да предлага на правителството промени, нужни за подобряване на упражняването на правото на достъп, както и на правото на повторно използване на обществена информация. КДАД може също да санкционира, но само в областта на повторното използване на обществена информация и то – ползвателите, които повторно използват информация в нарушение на законовите изисквания (липса на лиценз, промяна на данните без административно разрешение и др.).

 

Състав

 

С промените от 2005 Комисията получава статус на независим административен орган, чиято функционална независимост се гарантира от състава й, определен в чл. 23 от закона от 17 юли 1978. Комисията има 11 членове. Председателят е член на Държавния съвет[5] с ранг съветник[6] или по-висок. Той е определен от заместник-председателя (всъщност ръководител) на Държавния съвет. Останалите 10 члена са:

  • Един магистрат от Касационния съд[7] и един магистрат от Сметната палата, определени от първите председатели на съответната институция;
  • Един депутат[8] и един сенатор, определени от председателите на съответната камара;
  • Един избран представител на местната власт, определен от председателя на Сената;
  • Един професор – преподавател във висше учебно заведение, предложен от председателя на КДАД;
  • Един експерт в сферата на защита на личните данни (обикновено член на НКИС), предложен от председателя на Националната комисия за информатика и свободи (НКИС);
  • Трима експерти в различни области (архиви, конкуренция и цени, публично разпространяване на информация), двама от тях предложени от съответните държавни органи с компетентности в съответните области.

За всеки член се избира и заместник по същите правила. Членовете на комисията се назначават с декрет (постановление) на Първия министър. Мандатът на всички е три години, с изключение на членовете на парламента и представителя на местната власт, за които се прилага изборният им мандат. Мандатът може да се поднови.

 

Освен това в комисията членува с консултативен глас Защитникът на правата или негов представител.

 

С изключение на случаите, когато се решават санкции, на заседанията на комисията участва и комисар на правителството (еквивалент на генерален адвокат), определен от Първия министър.

Решенията се взимат с мнозинството на присъстващите, а в случай на равенство на гласовете, решаващ е гласът на председателя. Съществуват два състава за взимане на решение. В общия случай се използва пленарно заседание, чийто кворум е 6 члена. Комисарят на правителството може да изложи устни бележки.

 

При взимане на решения за налагане на санкции в областта на повторно използване на обществена информация, комисията заседава в намален състав. Кворумът е от трима члена, за които се прилагат специални изисквания за предотвратяване на конфликти на интереси. Освен това намалените състави спазват специални правила на функциониране предвид репресивния характер на процедурата.

 

Функционирането на комисията се подпомага от докладчици, назначени от председателя на КДАД, чиято дейност се координира от главния докладчик и помощник-главния докладчик. Всички докладчици в момента са 16[9]. Те са служители от Държавния съвет, Сметната палата и други административни съдилища и органи. Освен докладчиците Комисията разполага и със секретариат от 12 служители.

 

Единствено членовете на секретариата са на постоянно трудово правоотношение с Комисията. Останалите – членовете на КДАД, както и докладчиците – се ползват от режим на непълно заети в Комисията, заради което заплащането им е под формата на обезщетения. Председателят, заместник-председателят и докладчиците получават обезщетение на месечна основа, т.е. работят на непълен работен ден[10]. Останалите членове на Комисията получават обезщетения само за заседанията, на които участват, състоящи се всеки втори четвъртък.

 

Общите средства, които комисията изразходва на година, т.е. бюджетът й, са около 1 милион евро[11].

 

Дейности


Становища и консултации


За целите на гарантиране приложението на свободата на достъп до административни документи и публични архиви, както и прилагането на повторно използване на обществена информация (член 20 от закона от 17 юли 1978) КДАД разполага с няколко средства за действие, определени от закона или подзаконовия нормативен акт по приложението. Първо, основната дейност на Комисията е да дава становища, когато е сезирана от лице, получило отказ за предоставяне на административен документ, за преглед на документ от обществените архиви, или неблагоприятно решение в областта на повторно използване на обществени информации. Искането на становище от Комисията е задължително условие преди подаване на жалба пред съда (чл. 20).

„Сезирането на КДАД не изисква много формалности. Жалбоподателят трябва да посочи имената си, адреса си и предмета на жалбата си (списъка с исканите документи), като прикачи всички доказателства, позволяващи да се установи отказ. Това може да бъде направено чрез обикновена поща, факс или електронна поща. Ако преписката не е пълна, секретариатът на комисията кани жалбоподателя да я допълни.

 

При завеждане на жалбата съобщение за доставяне заедно с номера на преписката (делото) се изпращат на жалбоподателя и в същото време администрацията – ответник – е уведомена и поканена да представи своите наблюдения по случая в срок от 10 дена. Разследването (дейността по установяването на фактите) на случая е възложено на един от докладчиците на Комисията, който може, ако е необходимо, да се свърже с административния орган. Докладчиците имат две седмици за разследване и за написването на проект на становище. Проектите се преглеждат от председателя и главния докладчик преди преминаване им на заседание на комисията, която заседава веднъж на две седмици.”[12]

 

Средно по 200 преписки са вписани в дневния ред на всяко заседание. Също така, по избор на председателя, по предложение на главния докладчик, преписките се разпределят в една от трите части в дневния ред. В Част III се вписват всички преписки, които не поставят нов въпрос или особена трудност, Комисията само утвърждава позицията и редакцията, завършена от главния докладчик. Това са огромната част от преписките (около 200 на заседание). Преписките в Част II преминават обсъждане в Комисията, която приема съвместно своята позиция. Те са десетина на заседание. Най-редки са преписките, вписани в Част I. Те позволяват на Комисията да изслуша наблюденията на засегнатия административен орган. В областта на повторното използване, понякога се смята за полезно да бъде изслушан и заявителят.[13]

 

Някои преписки, около 2 %, се отлагат за следващо заседание с цел допълнително събиране на доказателства.

 

Административният орган е задължен да информира КДАД в срок от 1 месец за мерките, взети в следствие на становището на Комисията (чл. 19 от декрет номер 2005-1755 – това е еквивалент на правилника за прилагане на закона – бел. ред.). Това изискване всъщност получава приложението си единствено при становище на Комисията, което е в посоката на предоставяне на документа.[14] Средно годишно становищата на Комисията в посока на предоставяне на достъп и отхвърляне на отказа на задължения субект са малко под половината (около 46 % между 2009 и 2012), докато тези, подкрепящи отказа на администрацията, са едва между 5,5% и 10,4 % между 2009 и 2012[15]. Становищата на Комисията, въпреки че е задължително тя да бъде сезирана преди завеждане на дело по въпросите от нейните компетентности, не са задължителни. Това означава, че засегнатият административен орган може да реши да се съобрази със становището на Комисията или не. Според данните на КДАД обаче, администрациите не се съобразяват със становищата й и поддържат отказите си за предоставяне в под 10 % от случаите между 2009 и 2012[16]. За авторитета на Комисията свидетелстват и още два сбора статистически данни – около 1/3 от преписките й завършват със становище, че жалбата е останала без предмет, като в повече от половината от тези случаи документът е бил предоставен, или заявителят е намерил задоволяване на интереса си и се е отказал от жалбата си[17]. А, от друга страна, едва около 10 % от около 5000 становища на Комисията на година[18] биват последвани от съдебни дела пред административните съдилища, както ще видим по-долу.

 

Комисията има 1 месец, за да изготви становище. Този срок е кратък, предвид че Комисията заседава само веднъж на две седмици. За около 1/3 от преписките становището не може да бъде предоставено в срока от 30 дни. Това са основно преписките по жалби, постъпващи в дните, следващи заседание. Обратно, при жалбите, които пристигат в последните дни на вписване на преписките за дадено заседание, становищата се предоставят за около 3 седмици. Процедурата за обработване на жалби, свързани с упражняването на правото на повторно използване е същият като при тези за достъп. Въпреки това, разследването по преписки в тази област е значително по-дълго. Обработването на искания за консултация от администрациите следва същата процедура, с изключение на това, че Комисията не изчаква наблюденията на органа.[19] Средният срок за даване на становище или консултация е около 39 дена за 2012[20].

 

Най-използваната процедура пред КДАД е тази по издаване на становища по жалби – 4597 за 2012. Сред тях е изключително малък делът на становищата в областта на повторното използване на обществена информация – 17 за 2012 (през годините тези случаи никога не са превишавали 69 на година)[21]. Консултациите, предоставени на администрацията са само 182, т.е. 4 %. Причината - секретариатът ги филтрира и само малка част достигат до произнасяне на Комисията. На другите отговор дава секретариатът[22].

 

Трябва да се отбележи, че често становищата и консултациите, дадени от Комисията, не надвишават два параграфа и ½ страница текст. Тъй като становищата, с изключение на тези налагащи санкции при повторното използване, нямат задължителен характер, то и тяхната форма не спазва класическата форма на административния или съдебен акт – няма разграничение между мотиви и решение – диспозитивът липсва като отделна част на текста. Това обаче, не е за сметка на качеството на разсъждението, доказано от силната превантивна роля на Комисията и съпътстващата съдебна практика. Средно малко повече от една на десет преписки достига административния съд, а от тези дела по-малко от едно на десет достигат до касационна инстанция – Държавния съвет. За 2011 КДАД е дала 4827 становища. Административните съдилища на първа инстанция са разгледали 575 нови дела в областта на достъпа до административни документи, а Държавния съвет – 52. Без да навлизаме в подробности и особености на съдебната система, ще отбележим, че в делата на първа инстанция решенията, които се различават значително от (т.е. „обръщат”) становищата на КДАД, са под 23 %, а решенията, които напълно потвърждават становищата на Комисията, са близо 60 %. Към последните трябва да бъдат добавени и случаите, в които по време на делото исканите документи са били предоставени и делата завършват само с определение за прекратяване. [23]

 

Други дейности

 

Комисията поддържа непостоянна връзка с мрежа от Лица, отговорни за достъпа до административни документи, наброяващи около 1500 души[24]. Тази връзка обаче, се изразява основно в създаването на наръчник и консултации. КДАД не разполага с ресурси, предвидени за обучението на тези лица, но през 2011 заедно с други административни органи е провела спорадични обучения (6 обучения за около 50 човека в различни градове)[25].

 

Дейностите на Комисията се разпространяват, както от споменатите отговорни лица, така и от публикациите на интернет страницата й – http://www.cada.fr – където се намират годишните й доклади с анализи на практиката й, на съдебната практика, както и тематични изследвания всяка година, също така там са създадените наръчници, основни понятия, справки по най-търсените теми и т.н. Впечатляваща е и базата данни, наброяваща 100 000 становища на Комисията, където могат да се намерят и сборници с основните становища, издавани около 2-3 пъти годишно в последните години.

 

Заключение

 

Френската Комисия за достъп до административни документи поставя минималния стандарт за икономичност и ефективност на контролен орган в сферата на достъпа до информация. Резултатите, като обем на дадените становища и консултации и качеството, което съдът им свидетелства, имат и обратна страна – проблема с високото текучество на кадри, особено при най-натоварените – докладчиците, което често се отбелязва в годишните доклади. В същото време годишните доклади отбелязват и оставащия висок брой на откази за предоставяне на достъп - най-честата причина за сезиране на Комисията. Явно превантивните функции на КДАД не са достатъчни за ограничаването на жалбите към нея, за разлика от тези към съда. Членовете й подчертават нуждата от разтоварване на Комисията, недостатъчното сътрудничество с администрацията и др. проблеми[26]. Всъщност Комисията не разполага с възможност да издава насоки или препоръки на администрацията с превантивна цел. Тя няма правомощия в контрола над активното публикуване от страна на задължените субекти. От самото си създаване единствената цел, отредена на КДАД е да бъде филтър на потенциални съдебни дела. Тази цел е постигната, защото до съда достига само една десета от възможните дела. В този смисъл КДАД е със силна роля на превенция спрямо съда. Но дори и становищата на КДАД да се ползват с голям авторитет, това не намалява броя на жалбите, който от десетина години насам, е постоянен[27].

 

EEA Grants


Текстът  е част от „Застъпническа кампания за цялостни промени в законодателството за достъп до информация” на ПДИ. Проектът се финансира в рамките на Програмата за подкрепа на НПО в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2009 – 2014 (www.ngogrants.bg).

 

Този документ е създаден с финансовата подкрепа на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство. Цялата отговорност за съдържанието на документа се носи от Фондация Програма Достъп до Информация и при никакви обстоятелства не може да се приема, че той отразява официалното становище на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Оператора на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България. 

 



[1] „Art. 15. La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration.” – виж на http://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Constitution/Declaration-des-Droits-de-l-Homme-et-du-Citoyen-de-1789.

[2] Националното събрание е долната, но водеща, камара на френския парламент.

[3] Настоящето пълно наименование на закона е „Закон номер 78-753 от 17 юли 1978 относно различни мерки за подобряване на отношенията между администрацията и обществеността и различни разпоредби от административен, социален и данъчен характер” - Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal.

[4] „Повторно използване на обществени информации” е понятието, прието от френския закон, отговарящо на „повторно използване на информация от обществения сектор” в българския ЗДОИ.

[5] Институция с две основни функции – консултативна и съдебна – върховен административен съд.

[6] Висш служител. В Държавния съвет официално няма магистрати, а само държавни служители.

[7] Върховен съд в гражданското и наказателното право.

[8] Член на Националното събрание – долна камара на парламента. Сенатът е горната камара.

[9] Виж органиграмата на френски на http://www.cada.fr/IMG/pdf/organigramme-3.pdf.

[11] Idem

[14] Idem

[26] Виж – Бенедикт Делоне – Правото на достъп: ограниченията на уредбата, на http://www.cada.fr/IMG/pdf/Intervention04.pdf.

© 2014 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.