Решение на Съда (първи състав) от 3 юли 2014 г. Съвет на Европейския съюз срещу Sophie in ’t Veld

Стефан Ангелов, ПДИ
Стефан Ангелов
Стефан Ангелов

Гражданите имат право на информация при преговорите за международни споразумения.

Просто засягането на защитен интерес на ЕС не е достатъчно за отказ на достъп до документ. Защитата на международните отношения и преговори по бъдещо споразумение не е абсолютно изключение на принципа за възможно най-широк публичен достъп до документи (Решение на Съда (първи състав) от 3 юли 2014 г. Съвет на Европейския съюз срещу Sophie in ’t Veld).

 

На 28 юли 2009 Софи ин'т Фелд, членка на Европейския парламент, е поискала достъп по силата на Регламент (ЕО) № 1049/2001 до становището на правната служба на Съвета на ЕС относно препоръка от Комисията до Съвета за разрешаване започване на преговори между Европейския съюз и Съединените американски щати за международно споразумение за предоставяне на достъп на Министерството на финансите на САЩ до данни за финансови съобщения в рамките на предотвратяването и борбата с тероризма и неговото финансиране (наричано по-нататък „документ № 11897/09“) (т. нар. EU-US 'Swift agreement').

 

Първоначалният отказ за достъп от Съвета е последван от потвърдително заявление и от предоставяне на частичен достъп с решение от 23 октомври 2009. Пълният достъп до документа е ограничен на основата на член 4 (1)(а) трето тире (защита на обществения интерес по отношение на международните отношения) и член 4 (2) второ тире (защита на правните становища) от  Регламент (ЕО) № 1049/2001. Заявителката подава жалба срещу това решение и иска неговата отмяна по четири правни основания.

Общият съд отмени частично решението на Съвета, който обжалва. Съдът, касационна инстанция, потвърди решението на Общия съд. В бюлетина на ПДИ бе публикуван коментар на първоинстанционното решение, който тук ще използваме за основа. Ще се спрем само на по-важните елементи за разбирането и прилагането на правото на достъп, произтичащи от двете съдебни решения.

 

Два вида ограничения на правото на достъп?


По принцип „изключението” за защита на обществения интерес по отношение на международните отношения от член 4 (1)(а) трето тире от  Регламент (ЕО) № 1049/2001 е абсолютно изключение[1]. То е подложено на т. нар. „тест на вредата”, т.е. за да бъде ограничен достъпа до даден документ, или част от него, трябва да бъде доказана единствено, че оповестяването засяга международните отношения. Интересът на защита е с предимство. Ограничението за защита на правните становища от член 4 (2) второ тире от Регламента, пък, по принцип е относително изключение[2]. То е подложено на теста на „баланс на интересите”. Следователно, за да бъде ограничен достъпа до даден документ, или част от него, институцията трябва да претегли доказания интерес от защита от оповестяване с евентуалния по-висш (или „надделяващ”) обществен интерес от оповестяване преди да вземе решението си. Тук двата, „по-висши”, конкурентни интереса са равнопоставени. Това деление, обаче, въобще не е толкова ясно в решенията на Съда на Европейския съюз. По-скоро може да се твърди, че съществуващите ограничения не са абсолютни и „тъй като се отклоняват от принципа за възможно най-широк публичен достъп до документите, тези изключения следва да се тълкуват и прилагат стриктно (решение Съвет/Access Info Europe, EU:C:2013:671, т. 30 и цитираната съдебна практика)” (пар. 48)[3].

 

По отношение на защитата на международните отношения, Съдът, припомня, че Общият съд признава широка свобода на преценка на институцията при взимане на решението си да предостави достъп или откаже (пар. 63). Тази широка преценка можем условно и грубо да сравним с познатата в българското административно право оперативна самостоятелност. Поради тази причина и контролът, който може да извърши съда върху това решение е ограничен до проверка на спазването на правилата за форма, явна грешка в преценката или злоупотреба с власт („проверка дали са спазени процесуалните правила и изискването за мотивиране, дали фактите са установени точно, както и дали не е налице явна грешка в преценката или злоупотреба с власт” – пар. 63). В същото време, обаче, препращайки към своето решение Съвет/Access Info Europe[4], Съдът посочва, че за прилагането на всяко ограничение от член 4 на Регламента, институцията трябва да даде обяснения по въпроса как достъпът до този документ би могъл да засегне, конкретно и действително, интереса, защитен от предвидено в тази разпоредба изключение, като опасността от такова засягане трябва да бъде разумно предвидима, а не чисто хипотетична (пар. 44, 52 и 64). В случая и двете инстанции на СЕС приемат, че тези критерии са задоволени единствено за стратегическите елементи на становището, които са пасажите, потенциално разкриващи части от работния текст на споразумението или стратегическите насоки на институциите за преговорния процес, който е бил текущ и по времето на първоинстанционното решение (пар. 65). За останалата част от становището, която всъщност е търсена, а именно спорът между институциите за правното основание за сключване на международното споразумение, Съветът е трябвало за всеки отделен елемент да докаже и мотивира съществуването на вреда от оповестяването.

 

Всъщност тук е и основният принос към разбирането на правото на достъп до документи на коментираното решение – стриктните критерии за преценка дали даден документ да бъде предоставен, т.е. и по-стриктният контрол върху решението на институцията, които Съдът прилага в решението Съвет/Access Info Europe са приложени и тук. Както сам посочва, в решението Съвет/Access Info Europe Съдът подчертава задължението за институциите да претеглят защитените интереси по член 4, пар. 2 и 3 от Регламент № 1049/2001 с общия интерес от предоставяне на достъп до искания документ, като имат предвид предимствата, които, както се посочва в съображение 2 от Регламент № 1049/2001, произтичат от по-голямата прозрачност, а именно по-голяма възможност за гражданите да участват в процеса на вземане на решения и по-голяма законност, ефективност и отговорност на администрацията по отношение на гражданите в демократичната система (пар. 53). В Съвет/Access Info Europe решението този стандарт е приложен към оповестяването на документи, отнасящи се до действията на Съвета като законодателен орган. В коментираното решение – Съвет/ин 'т Фелд – от една страна, исканият документ се отнася до действия на Съвета в ролята на изпълнителна власт, а от друга страна, изглежда Съдът смята, че общият (по-висш) интерес от предоставяне на достъп до искания документ трябва да взиман предвид, т.е. претеглян, дори при приложението на „абсолютните изключения” от параграф 1 на член 4 от Регламента. Това тълкуване на Съда не е революционно. Първо, действията по започване и водене на преговори за сключване на международно споразумение по принцип се водят от изпълнителната власт, но имат пряка връзка с процеса на вземане на решения, още повече, че в случая споразумението пряко засяга и основно право – правото на защита на личните данни. Оттук прозират предимствата, които произтичат от по-голямата прозрачност, а именно по-голяма възможност за гражданите да участват в процеса на вземане на решения и по-голяма законност, ефективност и отговорност на администрацията по отношение на гражданите в демократичната система. Второ, в случая Съдът не стига да нуждата да провери дали Съветът е претеглил общия интерес от защита на международните отношения спрямо общия интерес от предоставяне на достъп до искания документ. Приема, че Съветът въобще не е доказал как предоставянето на искания документ би създало опасност от конкретно и действително засягане на международните отношения (пар. 54). Но, с включването на текста в параграф 53 от своето решение, както и с използването на израза „от една страна … от друга страна” в параграфи 52 и 53, изглежда Съдът сочи, че смята доказването на вредата (пар. 52) и претеглянето на защитения интерес с общия интерес от предоставянето на достъп (пар. 53) за част от един и същи процес на преценка, поне по отношение на документ свързан с процеса на вземане на решения. Иначе казано, ограничението за защита на международните отношения от абсолютно изглежда бива разгледано като относително. Доказването на опасност от засягане на международните отношение не води презумирането на „непреодолима” вреда и автоматично приложение на изключението. Доказаната вреда в международните отношения ще трябва да се претегля спрямо предимствата, които, произтичат от по-голямата прозрачност, а именно по-голяма възможност за гражданите да участват в процеса на вземане на решения и по-голяма законност, ефективност и отговорност на администрацията по отношение на гражданите в демократичната система. Такова тълкуване дава отражение на признаването на правото на достъп до документ/информация на конституционно ниво, като основно право. Следователно, не може да има друго  право, т.е. интерес, който да се ползва с по-високо ниво на защита[5].

 

В случая, когато Общият съд прави заключения, че Съвета не е доказал задоволително, че вредата от оповестяване е конкретна и действителна, той уточнява, че извършеният от съда контрол не нарушава принципа за широка свобода на преценка на институцията. Не е контролирана преценката сама по себе си, а мотивите които я подкрепят в решението на Съвета. Съдебният контрол е упражнен спрямо изискванията за формата на акта. Съдът не замества своята преценка с тази на Съвета, а следи нейното присъствие и оформяне в акта. С това Съдът формално не променя границите на своя ограничен контрол.

 

По отношение на второто, относително, изключение използвано от Съвета, генералният адвокат в своите заключения[6] се опитва да прокара разлика между защита на правните становища в процеса на вземане на решения и защитата в съдебни или административни производства (пар. 84, 85 и сл. от заключенията). При вторите според практиката на СЕС има презумпция за вреда, свързана, от една страна, със защитата на доброто правораздаване, равни процесуални права, и от друга страна – защита на дейностите по разследването. При първите генералният адвокат предлага тази презумпция да не бъде признавана, заради присъствието на по-висшия интерес от прозрачност и гражданско участие в процеса на вземане на решения. Съдът на ЕС стига до същото решение, като генералния адвокат, но по различен път. Относно съществуването на презумпция за защита на правните становища Съдът посочва „когато, както в конкретния случай, жалбоподателят безуспешно се е позовал на изрично предвиденото изключение относно защитата на международните отношения, той не може след това основателно да се позове на същите факти, за да установи презумпция за приложимост на изключение, защитаващо друг интерес, като например правните становища, без да разясни по какъв начин оповестяването на тези документи би могло да засегне, конкретно и действително, този друг интерес” (пар. 101). Това не се отнася до стратегическите елементи, които се ползват с по-висока защита (пар. 102).  Езикът, използван от Съда е имплицитен, но като резултат съществуването на презумпция не е признато в случая. На практика това означава, че когато институция иска да се възползва от изключението за защита на правните становища, да посочи само правното основание не е достатъчно. Тя първо трябва да докаже опасност за вреда произтичаща от достъпа спрямо интереса на  защита и да докаже как в случая конкретно и действително, а не чисто хипотетично, би бил увреден интереса на защита на правните становища. А, след това да извърши баланс на интересите като претегли особения защитен интерес спрямо „… общия интерес от предоставянето на достъп до документа, като се имат предвид предимствата, които […] произтичат от по-голямата прозрачност, а именно по-голяма възможност за гражданите да участват в процеса на вземане на решения, както и по-голяма легитимност, ефективност и отговорност на администрацията по отношение на гражданите в демократичната система” (пар. 106), като това важи за документите от всички области на дейност на ЕС (пар. 107). Изключението за защита на правните становища е включено в параграф 2 от член 4 от Регламента – то е относително и винаги се претегля спрямо общия интерес от предоставяне на достъп.

 

Дори това че процедурата все още е била в ход  само по себе си не е достатъчно за прилагане на разглежданото изключение от правото на достъп, тъй като хипотезата на засягане на обществения интерес в областта на международните отношения е предвидена в отделно изключение (пар. 98). „Всъщност общественият интерес, свързан с прозрачността на процеса на вземане на решения, би бил изпразнен от съдържание, ако неговото отчитане бъде […] ограничено до случая, когато процедурата по вземане на решения е приключена” (пар. 76).

 

 



[1] OECD (2010), “The Right to Open Public Administrations in Europe: Emerging Legal Standards”, SIGMA Papers, No. 46, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/5km4g0zfqt27-en, стр. 24 и сл.

[2] Пак там.

[3] Всички препратки от този вид са препратки към параграфи от коментираното решени – да се чете напр. Решение на Съда (първи състав) от 3 юли 2014 г. Съвет на Европейския съюз срещу Sophie in ’t Veld, пар. 48.

[5] Виж и OECD (2010), “The Right to Open Public Administrations in Europe: Emerging Legal Standards”, SIGMA Papers, No. 46, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/5km4g0zfqt27-en, стр. 26 и сл.

© 2014 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.