Александър Кашъмов, ръководител на правния екип на ПДИ

С решение от 15 декември по делото Национално движение „Екогласност“ срещу България (жалба no 31678/17) Европейският съд по правата на човека (ЕСПЧ) единодушно прие, че държавата е нарушила чл.1 от Протокол № 1 към Европейската конвенция за правата на човека, който гарантира правото на всеки да се ползва мирно от своите притежания. Като отнемане на собственост е прието осъждането на неправителствената организация да плати сума в размер на 12 000 лв. за адвокатско възнаграждение на третото заинтересовано лице по дело във Върховния административен съд – АЕЦ „Козлодуй“.


Предисторията

Осъждането на НПО-то е резултат от дело, водено преди 5-6 години. То е започнало по жалба срещу решение № 6-ПР/25.07.2014 г. на министъра на околната среда и водите, с което е преценено, че не е необходима оценка на въздействието върху околната среда (ОВОС) на инвестиционно предложение за „Продължаване срока на експлоатация на 5-ти и 6-ти блок на АЕЦ „Козлодуй“. Скандалното решение да бъде продължен животът на двата ядрени блока извън предварително определения срок, без да бъде извършен ОВОС, е било забелязано и обжалвано от сдружение „Коалиция за устойчиво развитие“, което е подало жалба в съда. Тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС) е отхвърлил жалбата с мотивите, че процедурата е била спазена, а доводът за липса на оценка на вероятността за въздействие върху човешкото здраве бил неоснователен, тъй като това въздействие е било описано в обжалваното решение и е било представено становище от Министерството на здравеопазването, че „от здравно-хигиенна гледна точка няма основание да се очакват негативни промени...“. Необходимостта от експертна оценка, която да потвърди тези предположения на двете министерства, не е разгледана в мотивите на ВАС. Със съдебното решение тричленният състав на ВАС е осъдил НПО-то да плати 30 000 лв. адвокатско възнаграждение на АЕЦ „Козлодуй“  (Решение № 11297 от 28.10.2015 г. по адм.д. № 11606/ 2014 г. на ВАС, Пето отделение). 


Това решение е било обжалвано както от сдружението – жалбоподател, така и от Национално движение „Екогласност“ (НД „Екогласност“), което изложило довода, че макар да не е участвало в първата инстанция, представлява засегната общественост по смисъла на екологичното законодателство и има право да подаде касационна жалба. Искането на НД „Екогласност“ не било уважено от Петчленния състав на ВАС. Той обявил касационната жалба за недопустима в тази й част, а в останалата част я отхвърлил, като осъдил първоначалния жалбоподател да плати още 18 000 лв. на АЕЦ „Козлодуй“ за разноски – платено адвокатско възнаграждение (Решение № 3064/17.03.2016 г. по адм. дело № 14214/2015 г. на ВАС, Петчленен състав).  


НД „Екогласност“ подало с помощта на Програма Достъп до информация молба за отмяна на влязлото в сила решение на ВАС, като изтъкнало, че е било лишено от възможност да участва в съдебния процес по въпрос, който го засяга, доколкото засяга всички граждани и неправителствените организации, които работят в сферата на опазване и защита на околната среда. Седемчленен състав на ВАС отхвърлил това искане, като приел, че решението на касационната инстанция по въпроса кой има право да подаде касационна жалба не подлежи на преразглеждане по реда на отмяната на влезли в сила съдебни решения. По повод искането на третото заинтересовано лице, участващо в делото – АЕЦ „Козлодуй“ за присъждане на разноски и направеното възражение от страна на защитата на НД „Екогласност“, че размерът на тази претенция е прекомерен, Седемчленният състав на ВАС е приел, че следва да се присъдят „само“ 12 000 лв. (Решение № 11122/24.10.2016 г. по адм.д. № 8370/2016 г.). В решението изрично е посочено, че съдебният състав „намира за основателно възражението за прекомерност“ на заплатеното от АЕЦ „Козлодуй“ адвокатско възнаграждение. 

 

Въпросът с присъждането на съдебни разноски в българското законодателство

ПДИ е поставяло и в предишни години въпроса относно разпределянето на разноските по съдебни дела от обществен интерес. Поначало, възлагането на плащането на разноските на насрещната страна в делото е средство за предотвратяване на злоупотреба с право. Същевременно, в българското законодателство не са въведени критерии, по които съдът да преценява по справедливост, дали страната е злоупотребила с правата си и съответно следва да й се възложат разноските при загуба на делото. Вместо това разходите за водене на делото формално се възлагат в полза на спечелилата страна. По този начин се губи действителният смисъл на този правен институт. Освен това в много случаи формалното възлагане на разноските има възпиращ ефект по отношение на търсенето на защита на правата в съда, характерно за демократичното общество. 

 

За опасността присъждането на разноски да се превърне в средство за ограничаване на достъпа до защита на правото на достъп до обществена информация предупредихме през 2017 г. Административните съдилища разрешиха проблема в случаите, в които защитата на администрацията се осъществява от юрисконсулт, като приеха определянето на възнаграждение в нисък размер, определен съгласно Закона за правната помощ. 

 

Следва да се отбележи, че опитите през годините да се намери принципно решение на този въпрос чрез тълкуване от страна на Конституционния съд или Върховния административен съд не се увенчаха с успех. През 2007 г. Конституционният съд отхвърли искане на омбудсмана за обявяване на противоконституционност на чл.143 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), според който публичната институция има право да претендира гражданинът жалбоподател да й плати разноските по делото, включително за адвокат. Особено потресаваща е частта от мотивите към решението, в които доводите на омбудсмана са определени като изразяващи „присъщо на социалното инженерство разбиране”, предлагащи „уреждане на „безплатно” за жалбоподателя производство”, и в крайна сметка произтичащи от „ранно либералното и съвременното либертарианско схващане за антиномията на държавната власт и свободата на индивида[1]

През 2010 г. Общото събрание на ВАС прие, че в разноските, възлагани на загубилите делото, следва да се включва адвокатският хонорар и в случаите, в които защитата се е осъществявала от юрисконсулт, тъй като това е предвидено в Гражданскопроцесуалния кодекс[2]. През 2016 г. Конституционният съд отхвърли искането на омбудсмана да обяви за противоконституционна разпоредбата в Гражданскопроцесуалния кодекс, според която адвокатско възнаграждение се дължи и в случаите, когато защитата е била поета от юрисконсулт[3]. Следва да се отбележи, че тогава Конституционният съд не прие за основателни становищата на общите събрания на Върховния касационен съд и Върховния административен съд, според които осъждането да се платят разноски, каквито не са плащани (т.е. за юрисконсулт) противоречи на правните принципи и Конституцията.

В светлината на приетата от Конституционния и Върховния съд консервативна позиция да се въздържат от намеса в законодателната свобода по въпроса за съдебните разноски, парламентът почувства ръцете си развързани да обременява още повече жалбоподателите, които търсят защита в съда, особено по административни дела. През 2018 г. Народното събрание прие промени в АПК, с които се увеличиха в пъти таксите по касационни производства и производства по частни жалби и отмяна, както и се увеличиха категориите дела, които въобще не се разглеждат на касационна инстанция. Това стана въпреки широката обществена кампания против тези промени, водена от ПДИ и голяма група неправителствени организации, както и последвалото президентско вето. Дори не бе направен опит да бъде завоалирана действителната цел на законодателните промени, като тогавашният председател на правната комисия в парламента и впоследствие министър на правосъдието г-н Данаил Кирилов открито заяви, че щял да „ограничи вечния жалбоподател“. В същото интервю защитата на основни права в съда е определена като средство за „спъване на обществения интерес“. 


Делото в Страсбург 


В жалбата пред ЕСПЧ, подадена от НД „Екогласност“, бяха изложени доводите, че присъдените разноски са прекомерни и определени без зачитане на справедливия баланс между интересите на обществото и интереса от защитата на основните индивидуални права. Проблемът е още по-съществен в светлината на ролята на „обществен страж“, която неправителствените организации изпълняват в демократичното общество. В жалбата е посочено още, че преценката на състава на ВАС изглежда субективна и немотивирана, а и в закона липсват ясни критерии за „прекомерност“ на адвокатското възнаграждение. Изтъкнато е, че националният съд също така не е отчел липсата на данни как е калкулирано претендираното от АЕЦ „Козлодуй“ адвокатско възнаграждение. В становището пред ЕСПЧ е подчертано и че тенденциите за ограничаване на правото на жалбоподателите по дела, по които едната страна е публична институция, се засилват. 

 

Защитата на правителството бе до известна степен в унисон с посоченото разбиране на родните институции. По делото са представени медийни публикации, в които български неправителствени организации са обвинени в „рекет“, като е представен и списък с дела, заведени от НД „Екогласност“ и отделно от заместник-председателя на организацията Петър Пенчев.
 

Решението на ЕСПЧ

 

Съдът в Страсбург отбелязва, че възлагането на толкова голяма сума за разноски върху сдружението жалбоподател представлява намеса в неговите имуществени права. Той отбелязва, че националният съд е определил заплащането на тази сума в полза на спечелилата делото страна, а не на държавата, какъвто е случаят при дължими съдебни такси. Макар че в случая, в който страна по дело е задължена да плати на бюджета, задължението на държавата за съобразяване с Конвенцията да е по-категорично, както е прието в практиката на Съда, в случаи като настоящия пак е налице намеса в имуществените права на жалбоподателя. ЕСПЧ е отчел и обстоятелството, че АЕЦ „Козлодуй“ е изцяло с капитал собственост на държавата. След като е налице такава намеса, осъществена от държавата, то тя следва да бъде преценявана в светлината на законността, обществения интерес и дължимия баланс между общия интерес и правата на сдружението.

 

ЕСПЧ отчита, че действително съществува правно основание в действащото българско законодателство за намесата, но също и довода на жалбоподателя за липса на гъвкавост при преценката, което поставя въпроса за пропорционалността на тази намеса. Тъй като институтът на присъждане на разноските поначало има място в правните системи, то Съдът в Страсбург приема и че е налице законосъобразна цел на намесата.  

 

Що се отнася до въпроса за пропорционалността, в решението от 15 декември 2020 г. се изтъква, че ВАС не се е мотивирал в достатъчна степен по въпроса, как точно е преценил размера на адвокатското възнаграждение. В случая размерът е 24 пъти по-голям от минималния размер, определен с наредбата. Това е така въпреки факта, че са разглеждани предимно процесуални въпроси, а не такива по същество, и то не особено сложни, още повече, че  част от тях вече са били разрешени на предходен етап. В крайна сметка, ВАС не е направил преценка на основата на конкретните обстоятелства, и не е положил усилия да направи баланс между общия интерес и правата на сдружението-жалбоподател, подлагайки го по този начин на тежестта да понесе изключително бреме. 


Някои изводи


Решението на ЕСПЧ е знак, че в системата за възстановяване на съдебните разноски, особено в случая с прекомерни адвокатски възнаграждения, има проблеми. Споделяните в последните 14 години становища от страна на парламента, Конституционния съд и ВАС по въпроса за целта и значението на този правен институт са неясни и несъответни на понятия като „правова държава“, „върховенство на закона“ и „демократично общество“. Следва да се отбележи, че самата концепция, че търсенето на защита на накърнено право в съда представлява някаква форма на „увреждане“ на ответника по жалбата, е характерна за правни системи, разположени доста по на изток, според сравнителноправната литература. Схващането, че всеки, загубил даден процес, следва да понесе и цената на загубата, се разминава с идеята за ценността на съдебната институция, решаваща спорове, в демократичното общество, която предполага и споделена отговорност поне по дела от обществен интерес. 


Нека се надяваме, че решението от Страсбург ще предизвика евентуален процес на преосмисляне на въпроса за възлагането на разноските по дела, свързани със защитата на основни права, така че тези разноски да се разпределят по справедливост, а не да служат като наказание за това, че някой е потърсил защита на правото си и на обществения интерес. 


________________________________

[1] Решение № 5 на Конституционния съд от 17 април 2007 г. по к.д. № 11/2006 г.

[2] Тълкувателно решение № 3 от 13.05.2010 г. по тълк. д. № 5/2009 г.

[3] Решение № 10 на Конституционния съд от 29 септември 2016 г. по к.д. № 3/2016 г.

 

 

 






Проектът Форум „Достъп до информация“ се изпълнява с финансовата подкрепа на Исландия, Лихтенщайн и Норвегия по линия на Финансовия механизъм на ЕИП. Основната цел на проект Форум „Достъп до информация“ е подобрена прозрачност и отчетност на публичните институции. За прехвърляне към страницата, посветена на проекта, натиснете тук.

© 2020 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.