ПДИ

Настоящият текст представя анализ и обобщение на практиката на Върховния административен съд и административните съдилища по Закона за достъп до обществена информация през последните 10 години. Надяваме се да бъде полезен в ежедневната работа на административните съдии, адвокатите, юрисконсултите, прокурорите, изследователите, преподавателите и студентите, представителите на неправителствени организации, журналисти и общественици, които ползват ЗДОИ в работата си. 

 

Програма достъп до информация издаде общо пет книги относно съдебната практика по ЗДОИ. Първата от тях бе издадена през 2002 г.[1], а последната – през 2012 г.[2] и обхващат период от общо 10 години. В този период беше оформяна и надграждана в относително динамичен порядък съдебната практика по ЗДОИ. В първата част от този период, докъм 2006 г., се даде тълкуване на разпоредби от ЗДОИ, свързани с основни въпроси, като кръга на задължените субекти, обхвата на понятието „обществена информация“, подхода към отделните ограничения. Впоследствие съставите на Върховния административен съд рефлектираха върху вече постановените през годините решения и доразвиваха вече приетия подход в съответствие с принципите, заложени в Конституцията, решенията на Конституционния съд, международноправната рамка. Това бе извършвано на основата на реалностите и фактите, които маркираха обществения живот през този период. Важен фактор бе и изменението и допълнението на ЗДОИ през 2008 г.[3], при което бе разширен кръгът на задължените субекти, въведен правният институт на „надделяващия обществен интерес“, при наличие на който ограниченията не се прилагат, бе стеснен обхватът на „търговската тайна“, бяха детайлизирани и развити задълженията за активно публикуване на информация в интернет и др.

 

Практиката на българските съдилища не бе изолирана от международноправното развитие. Правото на достъп до обществена информация претърпя сериозно развитие през последния четвърт век. При приемането на ЗДОИ националните закони за достъп до информация бяха общо двадесет и няколко в света, днес са 140[4]. Интересът към споделяне на опита в отделните държави и правни системи във връзка с правораздаването по такива дела бе причина през 2002 г. в България да бъде организирана международна конференция на тема „Съдебни дела за достъп до информация“ (Access to Information Litigation). Резултат от това глобално събитие бе създаването на Международния ден на правото да знам[5] и Мрежата на застъпниците за свобода на информацията[6]. Няколко години по-късно, в рамките на Съвета на Европа бе приет първият международен правнозадължителен документ в тази област, Конвенцията за достъп до официални документи[7]. Междувременно се развиваше и практиката на Европейския съд по правата на човека. След първите решения на ЕСПЧ през 2009 г.[8], през 2016 г. Голямата камара на Съда призна правото на достъп до документи, съхранявани от държавни институции, които са от значение за участието в обществения дебат, за попадащо в обхвата на чл.10 от ЕКПЧ[9]. В практиката на Съда на Европейския съюз и Европейския омбудсман се срещат важни решения по приложението на Регламент (ЕО) № 1049/2001 за публичния достъп до документи[10].

 

В десетилетието 2012 – 2022 г. настъпиха нови обстоятелства в обществено- политическия живот в България, както и в правния контекст. Последователната и развиваща демократичните стандарти съдебна практика, която разглеждаше правото на достъп до информация като принцип, а ограничаването му – като изключение[11], изглежда бе привидяна като проблемна от определени кръгове в изпълнителната власт и свързаните с нея политически среди. Чрез непрозрачно внесена и необсъдена[12], в разрез със ЗНА, разпоредба в Преходните и заключителни разпоредби на ЗИД на АПК бе премахната възможността решенията на съдилищата по ЗДОИ да подлежат на касационно обжалване[13].

Последвалото атакуване на промяната в Конституционния съд[14] не получи необходимото[15] задълбочено разглеждане[16].

 

След измененията в ЗДОИ от 2018 г. съдебното производство стана едноинстанционно, като жалбите вече се разглеждат единствено от административните съдилища. Тричленните състави на ВАС продължиха да разглеждат частни жалби в случаи на прекратяване на производствата. Въпреки надеждите на някои кръгове в управлението, че съдебният контрол на отказите и решенията по ЗДОИ ще бъде отслабен, годишната статистика в следващите години показва доминиращ брой съдебни решения в полза на заявителите, които подлежат на по-бързо във времето изпълнение поради липсата на втора съдебна инстанция.

 

В условията на липсваща касационна инстанция, при която да се осъществява конституционната роля на ВАС съгласно чл.125, ал.1 от Конституцията да уеднаквява противоречива практика, административните съдилища са поставени пред предизвикателство. Обобщаването и подреждането на наличната практика по теми и въпроси е по-важно от всякога, с цел избягване на противоречива или разнопосочна практика и нееднакво приложение на закона. В помощ както на действащите съдии, така и на адвокатите, активистите, които водят дела, академичните преподаватели и изследователи, както и студентите, ПДИ представя на вниманието на читателя настоящия анализ.

 

Прегледът и обобщението на съдебната практика обхващат около 700 решения и определения на Върховния административен съд и административните съдилища. Отчетена е и практиката на Конституционния съд и Европейския съд по правата на човека.

 

Темите са развити както следва, от адв. Кирил Терзийски – задължените субекти, понятието „обществена информация“, достъп до информация – достъп до документи, оставяне на заявление без разглеждане, мълчаливите откази; от адв. Стефан Ангелов – достъп до информация по електронен път, електронен подпис на заявлението, предоставяне на информация чрез посочване на електронен адрес, отказ поради предоставена в предходните 6 месеца информация, търговска тайна, надделяващ обществен интерес, свързан с отчетност при разпореждане с публични средства; от адв. Александър Кашъмов – ограничението, свързано със защитата на личните данни, ограничението, свързано със защитата на подготвителните документи, обща редакция на текста.

 

Александър Кашъмов, изпълнителен директор на ПДИ

 

 



[1] За големия интерес към съдебната практика в България през този период, когато не повече от 25  държави в света бяха приели национални закони за достъп до информация, свидетелства направената поръчка за закупуване на десетки бройки от ПДИ на английски език от офиса на информационния комисар на Република Словения, по онова време – Наташа  Пирц Мусар, настоящ президент на държавата. През следващото десетилетие словенската институция се превърна във водеща както в Европа, така и в световните дебати, включващи темата достъп до информация и свобода на информацията.

[2] Всички издадени от ПДИ книги са достъпни на интернет страницата на ПДИ на интернет адрес: http://www.aip-bg.org/publications/Книги/.

[3] Обн. ДВ, бр.104 от 5 Декември 2008 г.

[4] Вж. Global RTI Rating, достъпен на интернет адрес: https://www.rti-rating.org/country-data/

[5] Денят се чества в целия свят от повече от две десетилетия на 28-ми септември. През 2015 г. той бе признат от ЮНЕСКО, а през 2019 г. – от ООН за международен празник под названието International Day for Universal Access to Information (вж. https://www.unesco.org/en/days/universal-access-information ).

[6] Мрежата е неформална и обединява близо 240 неправителствени организации и над 800 експерти от цял свят.

[7] Вж. конвенцията в неофициален превод на български език на интернет адрес: http://store.aip-bg.org/legislation/coe/conv_access_bg.pdf

[8] Вж. първото такова решение в неофициален превод на български език на интернет адрес: http://aip-bg.org/documents/echr_tarsasag.html

[9] Решение от 8 ноември 2016 по делото Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary, жалба no 18030/11.

[10] Пълното наименования на документа е Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Eвропейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията.

[11] В съответствие със завета, даден още в РКС № 7 от 4 юни 1996 г. по к.д. № 1/1996 г., 4 години преди приемането на ЗДОИ.

[12] Предложението за ЗИД на ЗДОИ не фигурира в първоначалната редакция на Законопроекта за изменение и допълнение на АПК. Макар да бе сам по себе си със съмнително качество и съответствие на високите изисквания на върховенството на правото и защитата на основните права, този законопроект не предвиждаше посегателство спрямо защитата на правото на достъп до обществена информация. Предложението за изменение в чл.40 от ЗДОИ бе  внесено „в 12 без 5“ преди последното заседание на правната комисия от нейния заместник-председател Христилиян Митев от Обединени патриоти, вероятно не без съгласуване с председателя на комисията Данаил Кирилов.

[13] Изменение и допълнение в чл.40 от ЗДОИ чрез ЗИД на АПК през 2018 г.

[14] Промените в АПК, вкл. в чл.40 от ЗДОИ бяха поставени на вниманието на Конституционния съд от три институции, оправомощени да го сезират – президента, националния омбудсман и група народни представители.

[15] Вж. становището на ПДИ на интернет адрес http://store.aip-bg.org/stanovishta/2018/Stanovishte_PDI_28-11-2018_ZID_APK.pdf .

[16] Решение № 5 от 19 април 2019 г. на Конституционния съд по обединени конституционни дела № 12, 13 и 14 от 2018 г. В решението се приема, че гражданите не са оставени без защита при измененията, тъй като освен едноинстанционния съдебен контрол съществува и административен контрол от висшестоящия административен орган. Конституционните съдии са пропуснали да забележат, че ЗДОИ не допуска такъв. Вж. коментар на решението в бр. 4 (184) от Информационния бюлетин на ПДИ, А. Кашъмов, „Кой спечели и кой изгуби от промяната в административното правосъдие и решението на Конституционния съд“, достъпен на интернет адрес: http://www.aip-bg.org/publications/Бюлетин/Кой_спечели_и_кой_изгуби_от_промяната_в_административното_пр/108229/1000280361/

 

 

Текстът е подготвен в рамките на проект „Съдебна практика по Закона за достъп до обществена информация през последните 10 години“, подкрепен от Посолството на Кралство Нидерландия в България.

© 2024 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.