Научна статия на Маргарет Квока, асистент преподавател във Факултета по право „Джон Маршал”, Чикаго, Илинойс, разглежда процедурата по съдебно обжалване според Закона за свобода на информацията*

Маргарет Квока
Маргарет Квока

Маргарет Квока установява, че на практика почти няма съдебни дела по Закона за свобода на информацията (Закона), тъй като споровете се решават още в досъдебната фаза (pretrial)[1]. В тази първа фаза страните събират доказателства (discovery), за да установят дали делото има шанс, или ще бъде отхвърлено като незначително[2] . Авторката отбелязва, че споровете завършват с решение по съкратена процедура (summary judgment). Според Квока делата за достъп се третират различно от останалите граждански дела и това възпрепятства жалбоподателите да упражнят по-ефективно правото си на информация.

Статията започва с преглед на активното публикуване на информация, отварянето на бази данни с документи на изпълнителната власт[3] и анализ на Меморандума за прозрачност и отворено управление, подписан от Барак Обама в първия ден от мандата му на 21 януари 2009. Въпреки тенденцията за повече прозрачност чрез активно публикуване, установено е, че то не замества търсенето на информация чрез подаване на заявления и техния брой не намалява. Квока цитира статистика от годишния доклад по Закона на Министерство на правосъдието, според която подадените заявления през 2010 са 597 415, задължените субекти са разгледали 407 283 заявления и са отказали достъп изцяло или частично в 44 % от случаите. Въпреки високия процент откази, само  10 948 отказа са били обект на административно обжалване[4], а подадените жалби до съда са около 300.  

В първата част авторката представя Закона за свобода на информацията, а във втората разглежда кои от повдигнатите в рамките на спора тези са въпрос на факти и кои - на право[5].  В третата част Маргарет Квока разглежда решаването на споровете в предварителната фаза и съответствието на тази практика с гражданскопроцесуалните правила. Четвъртата част фокусира предимствата за заявителите при водене на дело.

 

Право или факти

 

Правилната квалификация на повдигнатите в спора тези - дали са въпрос на факти или на право е от ключово значение за определяне компетентността на съда. Ако те са относими към правото, могат да се решат още в предварителната фаза от един съдия по съкратена процедура (summary judgment). Ако обаче има спор за фактите по случая, въпросите следва да се разгледат в рамките на пълно съдебно производство с представянето на съответните доказателства.

Според авторката въпросите, които възникват в рамките на спор за предоставяне на информация, са от фактологичен характер – дали документът съществува, от какъв характер е, какви биха били последствията от предоставянето на информацията (въпреки че въпросът дали произтича вреда от предоставянето е въпрос на право). Това наблюдение води до извода, че би следвало да има висок брой дела, тъй като според процесуалните норми спорът следва да се разгледа в рамките на пълен процес. Съдебно разпореждане е допустимо само, ако фактите са достатъчно изяснени и няма спор между страните за тях. По делата за достъп е точно обратното - най-често заявителят оспорва характера на документа и твърдението на администрацията, че е необходимо да се защити информацията чрез ограничаване на достъпа до нея (фактологически въпроси). Въпреки това по-малко от един процент от делата стигат до пълен процес.    

 

Тежест на доказване

 

Както според българския Закон за достъп до обществена информация, администрацията следва да докаже защо се налага ограничението на достъпа и каква вреда би произтекла от предоставяне на информацията. Ако заявителят познава в някаква степен информацията или документите, които търси, той може да спечели случая още на предварителната фаза, поставяйки под съмнение способността на администрацията да докаже, че е необходимо да се приложи някое от предвидените ограничения (например, когато се прилага ограничението „защита на личния живот/личните данни” институцията трябва да докаже, че предоставянето би представлявало „очевидна неоправдана намеса в правото на неприкосновеност на личния живот”; когато се прилага ограничението „защита на търговската тайна”, институцията следва да докаже как предоставянето на информацията би довело до нелоялна конкуренция[6]). Ако заявителят убеди съда чрез представяне на писмени клетвени декларации (афидавит) и други документи, че институцията не е в състояние да докаже това, съдът следва да се произнесе по съкратената процедура и да разпореди предоставяне на информацията.    

Маргарет Квока отбелязва, че заявителят е в присъщо само за делата за достъп неравностойно положение (information imbalance), тъй като институцията притежава документа, а заявителят няма много способи да обори твърденията й. Единственият начин да се изравни положението на заявителя е да му се даде възможност да събира доказателства (discovery) в рамките на пълен процес. Съдът е създал специфични за делата за достъп правила на събиране на доказателства именно, защото заявителят е в неравностойно спрямо администрацията положение. Т.нар. правило „индекс на Vaughn[7]задължава институцията да предостави списък на всички класифицирани документи, описание на съдържанието на документа (достатъчно детайлно, без да се издава класифицираната информация), както и причините за класифициране. Въпреки това, авторката пояснява, че съдът обикновено не уважава доказателствените искания на заявителя, а се съобразява с квалификацията на администрацията за характера на документа. Разбира се, когато съдът прецени използва възможността, която Законът му предоставя да прегледа исканите документи (in camera review) и да прецени дали ограничаването на достъпа е законосъобразна.

 

Съдебен контрол

 

Видът на постановеното от първата инстанция решение определя и стандарта за последващ (апелативен) съдебен контрол. По принцип апелативният съд контролира изцяло съдебните разпореждания – изпълнява контрол de novo т.е. разглежда спора като първа инстанция с всички фактологически и правни въпроси и не е длъжен да се съобрази с решението на първата инстанция. Това е класическият принцип, при който няма спор за фактите и съдът суверенно решава правните въпроси. Гореинстанционният контрол върху направената правна квалификация е пълен. Контролът върху установяването на факти се свежда принципно до контрол за явна грешка (clear error review)- горестоящият съд няма да оспори установения факт, ако заключението не се основана на явно погрешна оценка на фактите.    

Апелативните съдилища обаче имат друга практика по делата за достъп, решени със съдебно разпореждане. Контролът не е пълен, a се разделя на две фази. Съдът определя дали първоинстанционното решение се основава на установени факти (контрол за явна грешка) и след това преразглежда правната квалификация (контрол de novo). Апелативните съдилища, разглеждащи дела за достъп, сами определят, че този подход по принцип е странен (anomalous)[8], но се налага от спецификата на материята и подхода за решаването на спорове по дела за достъп със съдебно разпореждане.         

В заключение Квока отбелязва, че така или иначе дори спорът да не се решаваше по съкратена процедура, според процесуалните правила делото ще се гледа от съдебен състав от един съдия, съдебният контрол не се различава съществено от съдебния контрол на едно решение, а избягването на един процес спестява много време и съществени разноски на заявителите. Въпреки това заради присъщото на делата за достъп информационно неравенство на страните, възможността да се съберат доказателства в хода на процеса съществено ще подобри възможността заявителите по-ефективно да упражнят правото си на информация.

 

* Маргарет Квока, асистент преподавател във Факултета по право „Джон Маршал”, Чикаго, Илинойс 


Статията е публикувана в The American University Law Review и е достъпна на http://www.aulawreview.org/pdfs/61/61-2/Kwoka.pdf

 

Подготви за печат:

Тереза Манджукова, ПДИ

 



[1] В американската система тази фаза съществува и в гражданското производство

[2] Така наречените frivolous claims/litigation са забранени от Федералните правила за гражданско съдопроизводство, които регламентират гражданския процес пред федералните съдилища (Правило 11). Започването на подобен иск може да бъде санкционирано с глоба, или дори като неуважение към съда (contempt of court).

[3] http://data.gov/; http://www.recovery.gov – с фокус върху бюджетна прозрачност.  

[4] Законът за свобода на информацията предвижда задължително административно обжалване преди да се заведе съдебно дело.

[5] Установяването на тези въпроси са от критично значение защото определят компетентността на съда – въпросите на правото може да се решат в предварителната фаза (pretrial) само от едни съдия,  фактологическите въпроси се разглеждат в рамките на процес. 

[6] Според чл. 17, ал. 3 от ЗДОИ при прилагането на това ограничение институцията още в отказа трябва да посочи конкретните обстоятелства, които биха довели до нелоялна конкуренция.

[7] По името на страните по делото, в което федералният окръжен съд на Вашингтон, окръг Колумбия използва за първи път този индекс - Vaughn v. Rosen, 523 F.2d 1136, 1143–44 (D.C. Cir. 1975). 

[8] Съвет на Калифрния срещу Американския Търговски департамент, 968 F.2d 916, 919 (9th Cir. 1992)

© 2012 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.