 Стефан Ангелов, ПДИ |
На 2 юни 2023 г. бе обнародван Законът за изменение и допълнение на Наказателно-процесуалния кодекс (НПК). Той е основна част от ускорената напоследък съдебна реформа и въвежда новата процедура за разследване на главния прокурор. Предложеният от Министерския съвет законопроект съдържа обаче доста текстове, които въпреки началните изявления за обща подкрепа на „Крумовите закони“ от различни политици и политически сили, не бяха приети. Сред неслучилите се реформи е и създаването на съдебен контрол върху ключови актове, обхванати от т.нар. следствена тайна.
В продължение на почти 50 години, като продължаващо наследство на тоталитарния режим, следствената тайна е непадащия смокинов лист, който позволява на прокуратурата да остава напълно безотчетна за своите действия и бездействия по разследването. Освен монополист на обвинението за престъпления от общ характер, прокуратурата се превърна и в монополист на информацията за дейността си.
Нещо повече, прокуратурата се превърна и в монополист на оповестяването или „скриването“ на докладите на различни други институции, като Агенцията за държавна финансова инспекция, Сметната палата и др. Това се случва, когато контролни органи са намерили данни за извършени престъпления и са изпратили докладите си като сигнал към прокуратурата. От момента, в който прокурор реши да образува досъдебно производство, а преди – и просто проверка по Закона за съдебната власт, следствената тайна от чл. 198 от НПК се прилага върху всички данни и обстоятелства от разследването, включително и върху фактите, независимо установени от други контролни органи и описани в докладите им. Както ПДИ отбелязва в становището си по законопроекта, понякога образуването на досъдебно производство се случва, след като медиите и/или гражданският сектор проявят интерес към тези доклади и те станат предмет на публикации или дори на дела за достъп до информация. При това положение следствената тайна пряко се намесва в обществения дебат и пречи на гражданите и обществото да си съставят информирано мнение.
За разлика от държавната тайна, следствената тайна няма срок. Няма и контрол върху нейното упражняване. Единствено прокурорът, който ръководи разследването, може да я постанови или „вдигне“. А там, където няма контрол, има произвол.
Министерският съвет предложи частично решение на този проблем, ПДИ представи подобрение на решението, народни представители допълниха получилия се текст, но в крайна сметка, без обяснения, мнозинството в Правната комисия на Народното събрание подходи консервативно и отхвърли реформата.
Предложението на Министерския съвет
Министерският съвет предложи промени, изготвени от Министерството на правосъдието. С тях се предвиждаше възможност за достъп до актовете от обществен интерес, препречващи хода на досъдебното производство, както и съдебен контрол над отказите на достъп.
Целите на пакета от промени, сред които и тази на следствената тайна, е постигане на по-ефективно наказателно производство, включително чрез засилен обществен контрол при разследването на корупционни престъпления и изобщо престъпления, при които липсва конкретно лице, претърпяло вреди от престъпния акт.
Конкретно предложените за нови ал. 3, 4 и 5 на чл. 198 от НПК предвиждаха създаването на нов ред за искане на достъп до постановленията на прокурора за отказ да образува досъдебно производство, за спиране и прекратяване на наказателното производство. Иначе казано, достъпът не би бил до всички материали по разследването, защитени от следствената тайна, а единствено до ключовите актове на прокурора, които препречват развитието на процеса и достигането до решение на съда.
Ограничен бе и кръгът на лицата, които имат право на достъп, като бе сведен до „представители“ на две групи юридически лица – средствата за масова информация и неправителствените организации, действащи в обществена полза. Терминът „представители“ на правен език препраща към законовите представители, т.е. управителите, на съответните структури. Това на свой ред допълнително ограничава кръга на заявителите. Вероятният мотив на вносителите е търсене на непрекалено натоварване на съдебната система с подобни дела.
В следване на логиката и на Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ) предложеният с промените ред за достъп предвижда ограничения, основани на класифицирана информация или друга защитена от закон тайна, или засягане на интересите на трето лице при изричен отказ на това лице. Отново подобно на ЗДОИ, според предложенията, последното ограничение на достъпа би било преодоляно в полза на прозрачността при установено наличие на надделяващ обществен интерес.
Текстът на Министерство на правосъдието предвиждаше кратък срок за произнасяне по заявленията от наблюдаващия прокурор и кратък срок за обжалване пред съответния районен или окръжен наказателен съд. Предлаганото производство пред съда също бе бързо и „олекотено“, вероятно отново с цел експедитивност и минимално допълнително натоварване на съдилищата.
ПДИ подкрепи идеята и предложи развитие на разпоредбите
В становището си, което представи пред Правната комисия на Народното събрание, малко преди и по време на второто четене на законопроекта, ПДИ припомни международните стандарти и развитията на съдебната практика по следствената тайна, като постави ударение и върху развитието на национални стандарти по баланса при конфликт на права. Организацията подкрепи като принцип предлаганото положително развитие на законодателството в посока на ограничаването на прокурорския произвол чрез създаване на реални правни гаранции за достъп до ключовите актове на прокуратурата.
ПДИ поддържа предложението достъпът да се ограничи до актове на прокурора , тъй като несъмнено би се повишила прозрачността и отчетността на органите на досъдебното производство, без да бъде компрометиран процесът на събиране и проверка на доказателства, което е и съдържанието на защитата на следствената тайна.
Като мотиви за нуждата от развитие на проекто-разпоредбите, ПДИ изтъква липсата на изброяване на реквизити на заявлението, липсата на изискване за мотивирано произнасяне на наблюдаващия прокурор, разглеждането на делата за достъп в закрити заседания и подсъдността на наказателния съд. Подсъдността е ключов въпрос, особено предвид развиващата се практика на административните съдилища по приложното поле на следствената тайна, описана в бюлетините на ПДИ (тук, тук и тук). Според проекта на НПК компетентните съдилища по новия ред трябваше да бъдат съответните наказателни такива. Рискът от създаване на противоречива и разнопосочна съдебна практика е висок, а уеднаквяването би било трудно.
По тези причини основното предложение на ПДИ бе насочено към промяна на предлаганата ал. 4 чрез въвеждането на пряка препратка към реда по ЗДОИ.
В дебата по второто четене на законопроект в Правната комисия на Народното събрание предложението бе подкрепено както от ръководството на Министерство на правосъдието, така и от народните представители от „Демократична България“, „Продължаваме промяната“ и след едно причудливо допълнение в текста – от „Възраждане“.
Критика бе изразена единствено от представителката на Българска съдийска асоциация.
Коментарите на Българска съдийска асоциация по предлагания ред за достъп до някои актове на прокурора
За пълнота на дебата следва да бъдат разгледани основните изразени становища и да бъде отдадено внимание и на критичните такива. Единствено Българска съдийска асоциация уважи обсъждането с изразяване на аргументи против. Тъй като дискусията
в заседанието на комисията не позволи коментари по представените становища, ще си позволим да добавим такива тук.
На първо място, Асоциацията смята, че лицата с право на достъп трябва да имат личен правен интерес в производството, а представителите на медиите и НПО не биха имали такъв. Съответно, не трябва да им се дава право на достъп.
Този коментар продължава съществуващата идея в НПК, че, накратко, права в наказателния процес трябва да имат само пострадалите, разследваните и разследващите. Тук основно място заема предположението, че разследващите органи действат единствено в обществен интерес и доверието на обществото към тях е пълно. За съжаление това предположение в България бива опровергавано от разследващите органи публично почти ежедневно. Очевидна е нуждата от обществен контрол върху поне най-ключовите актове на прокурорите.
На второ място, представителката на Българска съдийска асоциация изтъкна няколко съображения, които за опростяване ще разделим на две. От една страна, Асоциацията сочи, че спирането и дори прекратяването на наказателното производство не са окончателни актове. Следователно самото разследване не е със сигурност приключило и обстоятелствата по него трябва да се ползват със защитата на следствената тайна.
Този проблем не е непознат на уредбата на достъпа до обществена информация. Хипотезите на чл. 13, ал. 2 от ЗДОИ, както и развитата по тях съдебна практика, предлагат редица решения и уточняване на баланса между правата при липсата на окончателен за производството акт. Разбира се, не бива да се подхожда с идеята за пълна идентичност на административния с наказателния процес. В крайна сметка обаче, както няма вечна необяснима работа по подготвянето на един административен акт, така не трябва да има и вечно необяснимо разследване на дадено престъпление.
От друга страна, Асоциацията наблегна на рисковете от разпространяване на информация за третите лица, включително пострадалите, засегнатите, обвиняемите и свидетелите. В постановлението за прекратяване на досъдебното производство, например, подробно се описват обстоятелствата по делото, сред които и редица лични данни на всички изброени лица. Поради тези рискове, а и за да не се допуска нарушение на Общия регламент за защита на личните данни, тази информация не би трябвало да бъде разпространявана.
Отново ще отбележим, че почти същите рискове се разглеждат и елиминират от градената от много години практика по ЗДОИ и защитата на личните данни. Разбира се, не трябва да се преписват автоматично решения от административния процес, но професионалният дебат тече, проблемите не са нови и на този фон посочените рискове са силно преувеличени. Обстоятелствата по делото, доколкото идентифицират дадено физическо лице, биха се явили негови лични данни и логично са защитени не от следствената тайна, а от защитата на личните данни.
Тези критики бяха допълнително оборени и с аргументи на народните представители относно ясния обществен интерес от повече прозрачност относно прословутите „дела на трупчета“, образувани, но спрени или прекратени с неясни мотиви. Точно тук е ключовата нужда от граждански контрол – не върху фактите, идентифициращи лицата, а върху разсъждението, мотивите на прокурора да спре или прекрати дадено разследване.
Причудливото предложение за допълване на текста с вероятно противоконституционен ефект
В дискусията предложението на ПДИ бе подкрепено от няколко народни представители, както вече бе посочено. То обаче получи и предложение за „редакционна поправка“ от народен представител от „Възраждане“. Бе предложено кръгът на лицата с право на достъп да бъде допълнен с „органите на държавната администрация и местното самоуправление“. Мотивите на това предложение бяха, че държавните органи и тези на местното самоуправление биха ползвали получената информация „по занятие“, „само в рамките на своята дейност“.
Предложението изглежда странно от гледна точка на приложимите стандарти относно правото на достъп до информация . Освен това, за какво му е на някой държавен или местен орган да знае мотивите на прокурора по дадено досъдебно производство? Напълно достатъчно на административния орган е да знае резултата – досъдебно производство тече или не – който и сега е публичен. Този орган няма как да контролира или да иска контрол над действията на прокурора без да е страна в процеса. Този орган няма как да търси да си съставя собствено мнение, защото неговата роля, неговите функции, не са на пълноправен участник в обществения дебат. Той е изпълнител на конкретните си създадени и ограничени от закона правомощия и функции. И не на последно място, този орган е задължително част от държавната или местната администрация, т.е. от изпълнителната власт.
Тук идва съмнението за противоконституционност на подобен текст. С Решение № 9 от 04.10.2011 г. по к.д. № 7/2011 г. Конституционният съд е обявил за нарушаваща Конституцията разпоредба от Правилника на Народното събрание в частта си, „в която установява задължение за държавни органи и длъжностни лица от държавната и общинската администрация и граждани да предоставят сведения и документи, които представляват следствена тайна“. Според Конституционния съд опазването на следствената тайна представлява част от осъществяването на съдебната власт от съдебните органи, които са независими при осъществяването на своите функции. Затова искането на сведения, които съставляват следствена тайна, засяга принципа на разделение на властите, както и на независимостта на органите на съдебната власт.
Можем да приемем, че представителите на медиите и НПО, не бидейки част от държавната власт, не биха повлияли на разделението на властите. Това обаче не е вярно за органите от изпълнителната власт. По тази причина причудливото допълнение вероятно би имало за ефект нарушение на Конституцията и миниране на законовия текст.
Заключение – мълчаливото неприемане
Независимо обаче от изразените аргументи и направените допълнения, ред за достъп до някои актове, защитени от следствена тайна и съдебен контрол, не бяха въведени. Мнозинството народни представители, членове на останалите парламентарни групи, както на заседанието в Комисията, така и в пленарна зала, гласуваха „против“ или „въздържал се“. Причини не бяха изложени. Обществен дебат няма.
Известно, но доста консервативно, подобрение на общия режим носи приетото допълнението на чл. 198, ал. 1 от НПК, което има за цел да забрани на прокурорите негативната практика за разгласяване на информация, събрана със специални разузнавателни средства. До скоро такива разгласявания имаха за ефект не толкова отчетност на прокуратурата, колкото оформянето на общественото мнение в определена посока и всъщност застрашаване на презумпцията за невиновност.