 Дарина Палова |
Административно наказателните разпоредби по ЗДОИ са регламентирани в чл.42 и 43 от закона. Действащата правна уредба обхваща четири основни административни нарушения, за които е предвидено налагане на административно наказание глоба – за физическите лица и имуществена санкция – за нарушение, извършено от юридическо лице:
чл.42 (1) Длъжностно лице, което без уважителна причина не се произнесе в срок по заявление за достъп до информация , ако не подлежи на по-тежко наказание, се наказва с глоба от 50 до 100лв;
(2) Длъжностно лице, което не изпълни предписание на съда да предостави достъп до искана обществена информация, ако не подлежи на по-тежко наказание, се наказва с глоба от 200 до 2000лв;
(3) За неизпълнение на задълженията по чл. 31 ал. 3 се налага глоба от 50 до 100 лв. за физическите лица или имуществена санкция от 100 до 200 лв. за юридическите лица;
(4) За непредоставяне на достъп до обществена информация от субектите по чл.3 ал.2 им се налага имуществена санкция от 100 до 200 лв.
Проблеми, произтичащи от съществуващата уредба
1. Проблем с налагането на глобата
Санкции по ЗДОИ не се налагат през годините, което показва, че съществуващият модел не работи. До този извод водят както наблюденията на административните практики по прилагане на ЗДОИ, които следим постоянно, така и публикуваните данни в ежегодните доклади за състоянието на администрацията, изготвяни от МС на базата на обобщени данни, получени за съответната година. Единствено в Доклада за състоянието на администрацията за 2013 г. за пръв път е посочен случай на налагане на административно наказание за неизпълнение на задължение по ЗДОИ[1].Една от основните причини за това е в начина, по който е разрешен въпросът с административно наказващия орган. По реда на чл.43 от ЗДОИ санкциите подлежат на налагане или от съответния орган на власт, или от Министерството на правосъдието в случаите, в които нарушението на ЗДОИ е осъществено от задължен субект, който не е в системата на държавната власт – например т.нар публичноправни субекти. Същевременно съгласно разпоредбата на чл. 28 ал. 2 от закона решенията по постъпилите в институцията заявления се вземат от органите или от изрично определени от тях лица. На практика в случаите, в които ръководителят на съответната институция не е определил друг служител, който да има право да взема тези решения, а сам прави това, се оказва, че в случай на нарушение той трябва да наказва сам себе си.
Проблематичен е и въпросът, касаещ установяването на нарушенията по ЗДОИ – съгласно разпоредбата на чл.43 нарушенията по закона се установяват от длъжностните лица, определени от министъра на правосъдието в случаите по чл.3 ал.2 или от съответния орган на власт в останалите случаи. Това означава, че и на този етап от административно наказателното производство е възможно да има идентичност между лицето, извършило нарушението и лицето, което трябва да установи наличието на такова.
За съпоставка при защитата на личните данни въпросът е решен по следния модел. В Закона за защита на личните данни, както установяването на нарушенията, така и налагането на наказанията става от Комисията за защита на личните данни. Установяването на нарушението – от член на комисията, а налагането на наказанието – от председателя на КЗЛД. Наблюдението на практиките по налагане на санкции за нарушения на защитата на лични данни показва ефективността на този модел - ежегодно се налагат стотици глоби за нарушения, извършени от администратори на лични данни[2].
Не са известни до момента и санкции, наложени от Министерство на правосъдието на задължени субекти по чл. 3, ал. 2 от ЗДОИ.
Наблюдението на съществуващите практики показва, че инспекторатите към министерствата също не са особено активни в осъществяването на контрол за изпълнението на ЗДОИ. Известно е, че инспекторатите имат общи функции по контрол върху изпълнението на законодателството от администрацията в министерствата, които включват и ЗДОИ, но в действителност тези функции остават нереализирани.
Въз основа на горното може да се твърди, че системата, при която съответният орган на власт е компетентен да налага административни наказания за неизпълнение на ЗДОИ в рамките на ръководената от него самия администрация, не е уместна. Като цяло липсата на единен орган, който да следи за изпълнението на ЗДОИ, на който да се вменени и санкционни функции, се отразява неблагоприятно върху съществуващата административна практика по налагане на наказанията.
2. Размер на глобите
Размерът на регламентираните в ЗДОИ глоби е нисък, варира между 50 и 200 лв. Изключение е размерът на глобата, налагана по реда на чл. 42 ал.2 от закона, но тази хипотеза касае случаи на неизпълнение на предписание на съда и компетентен да налага глобите е съответният съд.
Сравнението с глобите, налагани по реда на законите, регламентиращи ограниченията на правото на достъп до информация – Закона за защита на класифицираната информация и Закона за защита на личните данни /съответно в размери до 20 000 и 100 000 лв./, показва липса на пропорционалност. Правото на достъп до информация е основно човешко право, поради което нарушенията му следва да бъдат адекватно санкционирани, което би оказало и положителен ефект върху практиките по изпълнение на ЗДОИ.
3. Разширяване на случаите, в които се налага глоба
Видно от цитираните по-горе разпоредби на ЗДОИ, регламентираните към настоящия момент нарушения обхващат само няколко хипотези на неизпълнение на задължения, вменени със закона. Същите не изчерпват констатираните в практиката нарушения, поради което следва да бъдат допълнени с нови предложения за разширяване приложното поле на съставите. Така например, в настоящия си вариант ЗДОИ не предвижда санкции за неизпълнение на задълженията за активно публикуване на информация по реда на чл.15 и сл., както и за непредоставяне на информация по електронен път, което се отразява неблагоприятно и върху съответните административни практики по публикуване/предоставяне на информация. Резултатите от годишните проучвания на ПДИ на публикуваната в интернет страниците на институциите информация в изпълнение на съществуващите законови изисквания, показват редица проблеми по прилагане на закона, които до голяма степен могат да бъдат отстранени чрез въвеждане на конкретни санкционни разпоредби. За достигане до възможно законодателно решение на този въпрос би могъл да се използва санкционния модел, въведен с административно-наказателните разпоредби на Закона за публичните финанси. Текстът на чл. 173, в който е предвидено административно наказание гласи: „за неизпълнение на задължение за публикуване на информация или на документи на интернет страница, предвидено в този закон, в закона за държавния бюджет за съответната година или в постановлението за неговото изпълнение, виновното длъжностно лице се наказва с глоба от 100 до 500 лв., а при повторно нарушение на нарушителя се налага глоба в двоен размер”.
В проекта на Закон за изменение и допълнение на ЗДОИ от октомври 2014 г. има едно единствено предложение за промени в административно-наказателните разпоредби и то е за въвеждане на санкция за непредоставяне на информация за повторно ползване чрез добавяне на ал. 5 със следния текст: За непредоставяне на информация за повторно ползване се налага имуществена санкция от 50 до 200 лв.
Предложения за изменения
Уреждане на въпроса с органа, който установява нарушенията и съответно наказващия орган – например може да е определен министър – да речем министърът на правосъдието за всички случаи; въвеждане на конкретни функции по отношение на инспекторатите към министерствата.
Въвеждане на нови нарушения, които подлежат на санкциониране - например неизпълнение на задължение за активно публикуване, непредоставяне на информация по електронен път.
 |
Концепцията е изготвена в рамките на проект „Застъпническа кампания за цялостни промени в законодателството за достъп до информация”, финансиран в рамките на Програмата за подкрепа на НПО в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2009 – 2014.
Този документ е създаден с финансовата подкрепа на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство. Цялата отговорност за съдържанието на документа се носи от Фондация Програма Достъп до Информация и при никакви обстоятелства не може да се приема, че той отразява официалното становище на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Оператора на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България.
[1] „През отчетната година има 1 регистрирано нарушение и 1 наложено наказание на длъжностни лица по ЗДОИ в областна дирекция „Земеделие“ – Кюстендил“ - Доклад за състоянието на администрацията, 2013
[2] По данни от Годишния отчет на КЗЛД за дейността й през 2013 г., за отчетния период Комисията е установила общо 83 административни нарушения на Закона за защита на личните данни, за които са наложени имуществени санкции и глоби в размер на 503 300 лв.