д-р Гергана Жулева, изпълнителен директор на ПДИ
Гергана Жулева
д-р Гергана Жулева

Контекст


Законът за достъп до обществена информация беше съществено променен през декември 2015 година. Повечето от разпоредбите му влязоха в сила през януари 2016 година.

 

Съществените промени бяха следните:

  • Увеличаване на категориите информация за публикуване в интернет от 4 на 17.
  • Разширяване на съдържанието на секции „Достъп до информация“ – разяснителна информация за гражданите как да упражняват правото си на достъп до информация и условията за повторно използване на информация от обществения сектор, реда за използване на публичните регистри,  вътрешни правила за работа по ЗДОИ, годишния отчет по ЗДОИ, нормативите за разходите за достъп до информация и за повторно използване на информация от обществения сектор, контактна информация, включително електронния адрес на който ще се подават заявленията.

Измененията в закона изискваха нов подход към активното публикуване, нова организация на работата и контрол на изпълнението на тези задължения. Това предполагаше преглед на съществуващите вътрешни правила  за работа по ЗДОИ, разширяване на екипите, отговорни по закона и реорганизиране на вътрешните информационни системи. 

 

ПДИ започна наблюдението на практиките на прилагане на ЗДОИ и публикува резултатите от своите систематични наблюдения от неговото приемане през 2000 г. След законовото уреждане на конкретни задължения (2008 г.) за активното публикуване в интернет, през 2010 г. ПДИ разработи инструмент за наблюдението на публикуването в интернет страниците и резултатите от тези наблюдения могат да бъдат видени на http://www.aip-bg.org/surveys/. Проучванията на ПДИ за активната прозрачност, освен че очертават картината на активното публикуване на информация от задължените субекти, предлагат и модел за това публикуване.

 

Резултатите от одита на активната прозрачност за 2022 г. са достъпни на страницата на Програма Достъп до Информация: https://data.aip-bg.org/surveys/O24H73/

 

 

Оценката

 

През 2022 година оценката беше направена в периода 1 април – 10 юни.

 

Оценката имаше три етапа.

 

Първи етап


Той беше проведен в периода 1 април – 30 април 2022 г.  от 9 изследователи от екипа на ПДИ. Бяха оценени 298 интернет страници на органите на централната власт и техните регионални структури, както и независимите органи на власт и две институции, които могат да бъдат категоризирани като публичноправни субекти – Националния осигурителен институт и Националната здравноосигурителна каса.[1] В този период бяха изпратени и 298 заявления по електронен път. Индикаторите за оценка на страниците на органите на централната власт, които подготвят нормативни актове и са първостепенни разпоредители с бюджет, бяха 99. За териториалните органи на власт и второстепенните разпоредители с бюджет индикаторите са 90. Индикаторите бяха организирани в 4 групи.

  • Институционална информация – функции, структура, оперативна  информация, информационни масиви;
  • Секции „Достъп до информация“ и тяхното съдържание според изискванията на ЗДОИ;
  • Бюджетна прозрачност, обществени поръчки и интегритет;
  • Регистрация, уведомяване на заявителя, решение по заявлението, подадено по електронен път и начин на предоставяне на информацията. 


Втори етап


Вторият етап обхвана периода 1 май – 31 май 2022 г. Тогава бяха оценени интернет страниците на 265 общини в България от същите изследователи. До всички общини също бяха изпратени заявления по електронен път.  Индикаторите за общините бяха малко повече – 115.


Трети етап   –  проверка на резултатите


На 1 юни 2022 резултатите бяха изпратени за преглед и обратна връзка до всички проучвани институции –– 563 органа на власт. До 10 юни те имаха възможност да прегледат резултатите си и да изпратят бележки по тях. Получихме писма от 83 институции, на които благодарим за съдействието и интереса към точността на резултатите на проучването. 

 

Обхват


Бяха оценени интернет страниците на 563 институции.

По електронен път бяха подадени 563 заявления с искане за „Информация за общия брой на постановените съдебни решения през 2021 г. по дела срещу решения по ЗДОИ на ръководената от Вас администрация, която включва следните данни:

  1. В колко случая съдът е потвърдил решението по ЗДОИ?
  2. В колко случая съдът е уважил жалбата?
  3. В колко случая съдът частично е потвърдил решението по ЗДОИ и частично е уважил жалбата?
  4. В колко случая съдът е присъдил разноски на администрацията?
  5. В колко случая съдът е присъдил разноски на жалбоподателя?“

Целта беше първо, да се види развитието на работата с електронните заявления, а именно: регистрация, уведомяване на заявителя за полученото заявление, предоставяне на информацията по електронен път, спазване на сроковете.

И второ, исканата информация е такава, която ще покаже отговарят ли на истината твърденията на някои администрации, че има злоупотреба с право и някои заявители източват администрациите като водят дела срещу тях. Самата искана информация не би трябвало да затрудни институциите, тъй като данни за водените дела се съдържат в годишните отчети на администрациите  по чл.15, ал.2 от ЗДОИ. Тези годишни отчети би трябвало да се публикуват на интернет страниците (чл.15а, ал.2 от ЗДОИ).    

 

 

Резултатите


Положителни развития


Общото впечатление при прегледа на интернет страниците е, че се наблюдава тенденция за уеднаквяване. Особено там, където е използвана моделната страница на Държавната aгенция “Електронно управление” секциите са добре подредени, a секция „Достъп до информация“ е изведена в основното меню.

   

Запазва се тенденцията за публикуването на описанието на функциите и правомощията, устройствените правилници на съответната администрация. Увеличават се публикациите в интернет на регистрите, на организационната структура на институциите.[2]

 

Няма особена промяна на публикациите на институциите, които приемат нормативни актове – проектите за нормативни актове, придружаващи ги мотиви, предварителни оценки за въздействието, доклади от обществените обсъждания. Запазват се на едно и също равнище систематичните публикации на нормативни актове, общи административни актове и уведомления за откриване на производства за тяхното издаване. [3]

Няма промяна и с публикациите на стратегии, програми, планове за развитие и отчети по тях. [4]

 

Що се отнася до публикациите, свързани с финансовата и бюджетната прозрачност, там също няма особена промяна. След промените на ЗОП и задълженията за поддържане на Профил на купувача в националната електронна платформа за електронни обществени поръчки, тъй като ние следяхме дали в Профилите на купувача са публикувани линкове за достъп до Профила на купувача в тази платформа, то статистиката не би могла да покаже сравнимост с други години. [5] По-подробно резултатите ще бъдат разгледани в специална част на този доклад посветен на финансовата, бюджетната прозрачност и интегритет.

 

Секции Достъп до информация

 

Задължение за създаването на тази секция в интернет страниците беше въведено в ЗДОИ през 2008 г. (ДВ, бр. 104 от 2008 г., чл.15а, ал.2) за ръководителите на административните структури в системата на изпълнителната власт.

Задължените субекти бяха разширени и съдържанието на тази секция беше обогатено през 2015 г. (ДВ, бр.97 от 2015 г., в сила от 12.01.2016 г.чл.15а, ал.1 и ал.2).

 

Целта на секциите за достъп до информация е да подпомагат търсещите информация при подаване на заявления. Такива секции на интернет страниците си трябва да поддържат всички „организации от обществения сектор”, което включва администрациите (държавните органи и техните териториални звена, органите на местното самоуправление и публичноправните субекти).

 

Резултатите от проучването през 2022 г. показват, че такава секция поддържат 528 от проучваните 563 институции, т.е. с три повече от 2021.

 

Наблюдава се положителна тенденция за включване на секция „Достъп до информация“ в структурата на интернет страниците по подразбиране[6].  Всички министерства са създали и поддържат такава секция в своите интернет страници.

 

 

Колкото до изискваното от закона съдържание на секциите „Достъп до информация“,  през 2022 г. добро изпълнение намираме в 37 интернет страници, докато през 2020 те бяха 23.

Да разгледаме по–подробно съдържанието на секциите „Достъп до информация“[7].

 

Тази секция би трябвало да бъде лесно намираема още в основното меню на официалната интернет страница. Най–голям е броят на органите на власт, които са извели секция „Достъп до информация“ в основното меню – 318 в сравнение с 309 от 2021 г., на второ място са тези, които са включили тази секция към административните услуги –  86, за сравнение през 2021 г. те бяха 95. 

 

 

Информация за звеното, което отговоря за приемането и координиране на работата по заявленията, е представена в 445 интернет страници, за сравнение с 2021 г. имаме увеличение с 3.

 

Много често информацията за звеното и отговорните служители се намира във вътрешните правила (ВП). Не е ясно защо след като тази категория, посочена в закона за задължителна, не е изведена в ясен и открит текст в секция „Достъп до информация“.

Друга важна категория е разяснителната информация за упражняване на правото на достъп до обществена информация, която намираме в 346, за сравнение с 2021 г., когато бяха 325 страници. И тази година ние отбелязвахме за изпълнено това задължение само при институциите, които са извели тази информация като самостоятелен текст в секцията „Достъп до информация“ – или в открит тест –– 240 институции, или като отделен файл – „Как да упражняваме правото си на достъп до информация“ – 100.  Все пак трябва да отбележим повишение на бройката на институциите,  публикували тази информация в сравнение с 2021 г. Фактът, че  данните от самоотчетите им показват изпълнение относно разяснителна информация при 459[8] административни структури в системата на изпълнителната власт, можем да си обясним с това, че някои от тях смятат, че чрез вътрешните си правила по ЗДОИ са създали и разяснителна информация за гражданите.      

      

Задължителен компонент на секциите „Достъп до информация“ са вътрешните правила за работа по ЗДОИ. Те трябваше да бъдат актуализирани след промените на закона, за да са основа и за новата организация по предоставянето и публикуването на информация и да обхващат и реда и условията по предоставяне на информация от обществения сектор.

 

В течение на последните години броят на институциите, публикували своите вътрешни правила, се увеличава всяка година. Към момента те са 87%, което е добро развитие. Актуализирането на тези правила, за да се отче изменението в регулациите, също се увеличава.  Данните показват, че 80% от публикуваните Вътрешните правила по ЗДОИ са актуализирани.[9]  

 

Друга важна информация, която трябва да намираме в секциите „Достъп до информация“, е за условията и реда, нормативите за достъп до базите данни, публичните регистри и информация, които поддържа институцията, така наречените условия и ред за повторно използване на информация от обществения сектор. При тези публикации няма подобрение през 2022 г. и  изпълнението на това задължение продължава да е ниско – 44%. [10]

 

В секция „Достъп до информация“ следва да бъде публикуван и отчетът по прилагане на ЗДОИ през изтеклата година. Тези отчети са публикувани от 82,6% от изследваните институции, което е 7 по-малко от 2021 г. Съдържанието на отчетите е сравнително структурирано от изискванията на ЗДОИ по чл.15, ал.2 и допълнително чрез изискванията на отчетните форми за подаване на информация към МС, тъй като годишните отчети са част от ежегодните доклади по чл.62, ал.1 от Закона за администрацията – „Състоянието на администрацията“. ПДИ прави ежегодни анализи[11] на изнесената информация за достъпа до информация в тези доклади.

 

В своята оценка на информацията, свързана с достъпа до информация, ние изследваме и някои допълнителни условия за упражняването на правото на достъп до информация като:

  • Прозрачност на списъците на категориите информация, класифицирани като служебна тайна – само 32,7% от проучваните институции са публикували тези списъци;
  • Прозрачност на процеса на декласификация на документи по изискванията на ЗЗКИ и неговия правилник – 4,8% от институциите са  публикували списъци на разсекретени документи;
  • Списъкът на категориите информация, подлежащи на публикуване в интернет за сферата на дейност на съответната администрация, както и форматите, в които е достъпна (чл.15а, ал.3 от ЗДОИ) – тези публикации се увеличават сравнително бързо и в сравнение с миналата 2020 г. когато бяха 69%, през 2021 г. са достигнали 80%, а през 2022 г. са 77,8%. Много от администрациите осъзнават, че подготовката на този списък и неговото актуализиране подпомага и тях в работата им по активното публикуване на информация в интернет.

 

  • Информация за мястото за преглед на предоставената информация в самата институция – 29,8% - за сравнение през 2021 бяха 25%, публикували тази информация.   

 

ЗДОИ (чл.15, ал.1, т.16) задължи администрацията активно да публикува най– търсената информация от заявителите, когато тя е предоставена повече от три пъти по реда на закона. Беше въведено задължение (чл.15, ал.2, т. 15) да се публикува в интернет информация (чл. 14, ал.2), която може да предотврати заплаха за живота, здравето и безопасността на гражданите или тяхното имущество, да опровергае недостоверна информация и представлява или би представлявала обществен интерес. Тези задължения чисто практически могат да бъдат изпълнени и в секция „Новини“ или в „Най-често търсена информация“. Независимо от това как се нарича мястото в официалната интернет страница, то дава възможност именно там да се публикуват най-търсените в момента документи. Това ще улесни работата на администрацията.

 

И тази година наблюдавахме публикациите, свързани с COVID 19. В периода на извънредното положение, когато следяхме тези публикации, много от институциите бяха създали актуални секции за COVID 19. През 2021 година 80% от изследваните 563 институции бяха публикували информация за COVID 19 или като бяха създали специална секция, или бяха публикували заповеди и новини свързани с пандемията.  През 2022 г. тези публикации намаляват.

 

 

Проблеми и препоръки


Резултатите от оценката на активната прозрачност, проведена през 2022 г., наред с положителните развития, показват проблеми, неразрешени от години.

1. Секциите „Достъп до информация“ все още не изпълняват функциите си по ЗДОИ – да улесняват търсещите информация. Макар 94% от изследваните интернет страници да имат такава секция, само съдържанието на 37 от тях отговаря на целта.

2. Въпреки че регистрацията на заявлението е задължителна, и 453 от администрациите се самоотчитат, че имат електронни регистри на заявленията[12], данните от нашето проучване показват, че само в 103 от 563 (за сравнение 123 от 563 през 2021) институции, заявителите бяха уведомени за регистрация на електронното заявление.

3. Продължаващата тенденцията за положителното въздействие на Портала за отворени данни за публикуване в отворен формат на бази данни и регистри има и обратна страна. Много от регистрите, които се публикуват в Портала, не се публикуват на страницата институцията.

4. В голяма част от страниците е публикувана търсената информация, но публикуването е формално и несъобразено с потребителя. Публикувана информацията е трудно намираема и в секция „Достъп до информация“ липсват указания къде да бъде намерена.

5.  Данните от проучванията през последните години показват, че публикуването на информация по чл.15, ал.1, т.14 не показва особено развитие[13] . Очевидно трябва да се анализират причините за това положение и да се активизира процеса по декласифицирането на  документи по предвидения па ЗЗКИ ред.

6. Макар 87% от институциите да са приели и публикували вътрешни правила за работа със ЗДОИ, 79% от тях са ги актуализирали в съответствие с последните промени в закона.

7. Липсва координация, тоест орган, който да задава общите модели и да подпомага органите в следването на модели при публикуването на информация и работа с електронните заявления що се отнася до достъпа до информация.

 

 


 

Проектът Форум „Достъп до информация“ се изпълнява с финансовата подкрепа на Исландия, Лихтенщайн и Норвегия по линия на Финансовия механизъм на ЕИП. 

Основната цел на проект Форум „Достъп до информация“ е подобрена прозрачност и отчетност на публичните институции. За прехвърляне към страницата, посветена на проекта, натиснете тук.

 

 






[1] При категоризирането на институциите проучването следва категориите на Административния регистър:

Централни органи на изпълнителната власт – 18; Държавни агенции- 11; Държавни комисии – 5; Изпълнителни агенции- 27; Държавни институции, създадени със закон – 32; Държавни институции, създадени с постановление на МС – 12; териториални органи в системата на изпълнителната власт -151; Областни управи – 28; Независими органи на власт -10; Публичноправни субекти, задължени да предоставят информация- 2; Лица, финансирани от бюджета, задължени да предоставят информация – 1.

[2]  Виж сравнителните графики на резултатите от проучванията на ПДИ за три поредни години в Приложение 1 към доклада: http://store.aip-bg.org/publications/ann_rep_bg/2022/Annex_1.pdf

[3] Виж сравнителните графики на резултатите от проучванията на ПДИ за три поредни години Приложение 2 към доклада: http://store.aip-bg.org/publications/ann_rep_bg/2022/Annex_2.pdf

[4] Пак там

[5] Виж сравнителните графики на резултатите от проучванията на ПДИ за три поредни години в Приложение 3 към доклада: http://store.aip-bg.org/publications/ann_rep_bg/2022/Annex_3.pdf

[6] Задължителен стандарт за нови страници.

[7] Виж сравнителните графики на резултатите от проучванията на ПДИ за три поредни години в Приложение 4 към доклада: http://store.aip-bg.org/publications/ann_rep_bg/2022/Annex_4.pdf

[9] Виж Приложение 4 към доклада и по-специално графики 9 -11.  

[10] Виж Приложение 4 към доклада, графики 6-8, 16: http://store.aip-bg.org/publications/ann_rep_bg/2022/Annex_4.pdf

[12] Виж: Доклада „Състоянието на администрацията  2021 г.“ https://iisda.government.bg/annual_reports

[13] Виж:  Приложение 4 към доклада, графики 17 и 18: http://store.aip-bg.org/publications/ann_rep_bg/2022/Annex_4.pdf

 

© 2022 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.