Гергана Жулева, изпълнителен директор на ПДИ
Гергана Жулева
Гергана Жулева

Контекст

Законът за достъп до обществена информация беше съществено променен през декември 2015 година. Повечето от разпоредбите му влязоха в сила през януари 2016 година.

 

Изминаха 4 години от влизането в сила на новите разпоредби, свързани с увеличаване на категориите информация за активно публикуване в интернет. Освен общите 17 категории  информация за публикуване в интернет, предвидени в член 15  ал.1 на ЗДОИ, за да се изпълнят задълженията за публикуване, трябваше  да се отчете и увеличеното съдържание на секция „Достъп до информация” и да се подготвят разяснителни текстове за нея.

 

Измененията в закона изискваха нов подход към активното публикуване, нова организация на работата и контрол на изпълнението на тези задължения. Това предполагаше преглед на съществуващите вътрешни правила  за работа по ЗДОИ, разширяване на екипите отговорни по закона и реорганизиране на вътрешните информационни сиситеми. 

 

ПДИ започна наблюдението на практиките на прилагане на ЗДОИ и публикува резултатите от своите систематични наблюдения от неговото приемане през 2000. След законовото уреждане на конкретни задължения (2008 г.) за активното публикуване в интернет, през 2010 г. ПДИ разработи инструмент за наблюдението на публикуването в интернет страниците и резултатите от тези наблюдения могат да бъдат видени на http://www.aip-bg.org/surveys/.

 

Проучванията на ПДИ за активната прозрачност освен, че очертават картината на активното публикуване на информация от задължените субекти предлагат и модел за това публикуване.

 

Проучванията през последните четири години, след промените на ЗДОИ,  се извършват в периода  февруари – април, за да има сравнимост на резултатите, макар че базираният онлайн инструмент на оценката дава възможност за проверка на публикациите в интернет страниците на органите на власт във всеки един момент. 

 

Оценката[1]

През 2020 година оценката беше направена в периода 10 февруари – 15 април и съвпадна с обявеното на 13 март извънредно положение.

Оценката имаше три етапа.

 

Първи етап


Той беше проведен в периода 10 февруари – 29 февруари 2020 г.  от 7 изследователи от екипа на ПДИ. Бяха оценени интернет страниците на органите на централната власт и техните регионални структури, както и независимите органи на власт и две институции, които могат да бъдат категоризирани като публичноправни субекти – Националния осигурителен институт и Националната здравноосигурителна каса.[2] Общият брой на проучените институции на този етап беше 297.   В този период бяха изпратени и 297 заявления по електронен път, с които се искаше списъка на категориите информация, задължителни за публикуване в Интернет.  Индикаторите, по които се оценяваха страниците, на органите на централната власт, които подготвят  нормативни актове и са първостепенни разпоредители с бюджет, бяха 109.  За териториалните органи на власт и второстепенни разпоредители с бюджет индикаторите са 95. Индикаторите бяха организирани в 4 групи.

  • Институционална информация – функции, структура, оперативна  информация, информационни масиви;
  • Секции „Достъп до информация“ и тяхното съдържание според изискванията на ЗДОИ;
  • Бюджетна прозрачност, обществени поръчки и интегритет;
  • Регистрация, уведомяване на заявителя, решение по заявлението, подадено по електронен път и начин на предоставяне на информацията. 

Втори етап


Вторият етап обхвана периода 4 март – 31 март 2020 г. Тогава бяха оценени Интерент страниците на 265 общини в България от същите изследователи. До всички общини също бяха изпратени заявления по електронен път с искане на списъка на категориите за публикуване в Интернет.  Индикаторите за общините бяха малко повече, а именно – 119.

 

Трети етап   -  проверка на резултатите


На 1 април 2020 резултатите бяха изпратени за преглед и обратна връзка до всички проучвани институции - 562 органа на власт. До 15 април те имаха възможност да прегледат резултатите и да изпратят бележки по тях. Получихме писма от 77 институции, на които благодарим за съдействието и интереса към точността на резултатите на проучването. 

 

Обхват


Бяха оценени страниците на 562 институции. При категоризирането на институциите проучването следва категориите на Административния регистър, а именно:

 

Централни органи на изпълнителната власт – 18; Държавни агенции- 11; Държавни комисии – 5; Изпълнителни агенции- 27; Държавни институции, създадени със закон – 32; Държавни институции, създадени с постановление на МС – 12; териториални органи в системата на изпълнителната власт -151; Областни управи – 28; Независими органи на власт -10; Публичноправни субекти, задължени да предоставят информация- 2; Лица, финансирани от бюджета, задължени да предоставят информация – 1 и 265 общини.

 

Като се има предвид, че 559 са административните структури,  задължени съгласно Закона за администрацията да се отчитат в ИИСДА (Интегрираната информационна система на държавната администрация), то оценката на ПДИ покрива 100% от административните структури в системата на изпълнителната власт.

 

Бяха подадени по електронен път 562 заявления с искане за Актуализиран списък за 2019 г. на категориите информация, подлежаща на публикуване в интернет за сферата на дейност на администрацията, както и форматите, в които е достъпна.

  

Целта беше да се очертае картината на работата по електронните заявления – регистрация, уведомяване на заявителя за полученото заявление, предоставяне на информацията по електронен път, спазване на сроковете. Ето защо беше поискана информация, която органите на власт имат задължение да изготвят (чл.15а ал.3 от ЗДОИ)  и  да публикуват  на своите интернет страници (чл.15а ал.3).

 

Резултатите


Положителни развития


Продължават да се увеличават публикациите в Интернет страниците на устройствените правилници, на списъка и описание на услугите, които предоставя съответната администрация, на регистрите, на организационната структура, конкурсите провеждани от съответната администрация, на контактната информация с изключение на работното време.[3]

 

Увеличават се систематичните публикации на нормативни актове, проекти за нормативни актове и придружаващи ги мотиви, предварителни оценки за въздействието, доклади от обществените обсъждания, общи административни актове и уведомления за откриване на производства за тяхното издаване.

Увеличават се публикациите на стратегии, програми, планове за развитие и отчети по тях.[4]

 

Увеличават се публикациите, свързани с финансовата прозрачност и обществените поръчки. [5]

 

Секции Достъп до информация

Що се отнася  до секция „Достъп до информация“, макар задължението за нейното поддържане да е от 2008 г., то такава секция поддържат 498 от проучваните институции.   В сравнение с 2019 броят на секциите „Достъп до информация“ се е увеличил  с  12.

 

Наблюдава се положителна тенденция за включване на секция „Достъп до информация“ в структурата на интернет страниците по подразбиране[6].  Всички министерства са създали и поддържат такава секция в своите Интернет страници.

 

 

Колкото до изискваното от закона съдържание  на секциите „Достъп до информация“, добро изпълнение намираме в следните интернет страници - на  Общините Белоградчик, Белослав, Гърмен, Девня, Доспат, Златоград, Пловдив, Първомай, Сливен, Стражица, Троян, Търговище и Челопеч, Агенция „Митници“ и Институт по публична администрация,  Областни администрации Благоевград,  Велико Търново, Добрич, Силистра и Хасково, и Регионалните здравни инспекции Видин, Монтана и Русе.

 

Да разгледаме по-подробно изпълнението на съдържанието  на секциите „Достъп до информация“[7].

 

Макар целта на публикуването в интернет страниците на институциите да е ясно определена в ЗДОИ, а именно - осигуряване на прозрачност и максимално улесняване на достъпа до информация, тази цел не е водеща в дизайна и в поддържането на секции „Достъп до информация“ .

 

Тази секция би трябвало да бъде лесно намираема още в основното меню на официалната интернет страница. Ако към 2018 година 65% от институциите бяха извели  секцията в основното меню, през 2020 техният брой се  задържа на едно и също ниво 300 институции.  Изводът, който може да бъде направен е, че една част от администрациите не осъзнават целта на тази секция и за тях това не е приоритет.

 

 

Информация за звеното, което отговоря за приемането и координиране на работата по заявленията е представена в 428 интернет страници, т.е. 70 от 498 институции, които поддържат секция достъп до информация не са намерили за нужно именно в тази секция в открит текст да съобщят на търсещите към кого да се обърнат, в какво работно време, на какъв имейл адрес. Много често информацията за звеното и отговорните служители се намира във вътрешните правила (ВП). Въпрос на добро отношение към заявителите и да се представи тази информация в по-достъпен вид , за да бъдат улеснени заявителите. (Виж Приложение 4 за детайлите на информацията за звеното, отговарящо за достъпа до информация)[8]. Като се има предвид, че именно това звено осъществява контакта със заявителите, то ясната информация в открит текст за това кой, къде, в какво работно време приема заявления ще улесни както заявителите, така и институцията при работа със заявленията.

 

Друга важна категория е разяснителната информация за упражняване на правото на достъп до обществена информация, която намираме в 74% от страниците. Би трябвало да отбележим непрекъснатото увеличение на институциите, създали тази информация – 25% за четирите години от изменението на закона. Тя би трябвало да е изведена като основна в секция „Достъп до информация“.  Данните показват обаче, че само 194 (47%) от 415 институции, които са създали разяснителна информация, са я публикували в секция „Достъп до информация“ като открит текст, а не като част от Вътрешните правила по достъпа.             

 

Задължителен компонент на секциите „Достъп до информация“ са Вътрешните правила за работа по ЗДОИ.  Те трябваше да бъдат актуализирани след промените на закона, за да са основа и за новата организация по предоставянето и публикуването на информация и да обхващат и реда и условията по предоставяне на информация от обществения сектор.

 

В течение на четири години броят на институциите публикували своите вътрешни правила се увеличава всяка година с 20. Към момента процентът на тези институции е 84, което е добро развитие. Но данните показват, че макар да са се увеличили с 6%, в сравнение с 2019, тези които са актуализирали своите вътрешни правила за работа по ЗДОИ са  65%  от тези, които имат вътрешни правила.   

 

Друга съществена информация, която трябва да намираме в секциите „Достъп до информация“  е за условията и реда, нормативите за достъп до базите данни, публичните регистри и информация, които поддържа институцията, така наречените условия и ред за повторно използване на информация от обществения сектор. Макар тези публикации да са се увеличили с 10% в сравнение с миналата година, изпълнението на това задължение продължава да е ниско – 39%.  (Виж графики № 16, 17, 18, 36)[9].

 

В секция „Достъп до информация“  следва да бъде публикуван и отчетът по прилагане на ЗДОИ през изтеклата година. Тези отчети са публикувани от 82% от изследваните институции. Съдържанието на отчетите е сравнително структурирано от изискванията на ЗДОИ по чл.15, ал.2 и допълнително чрез изискванията на отчетните форми за подаване на информация към МС, тъй като годишните отчети са част от ежегодните доклади по чл.62, ал.1 от Закона за администрацията. ПДИ прави ежегодни анализи[10]  на изнесената информация за достъпа до информация в тези доклади.

 

В своята оценка на информацията, свързана с достъпа до информация, ние изследваме и някои допълнителни условия за упражняването на правото на достъп до информация като:

  • Прозрачност на списъците категории информация, класифицирани като служебна тайна - само 28% от проучваните институции са публикували тези списъци;
  • Прозрачност на процеса на декласификация на документи по изискванията на ЗЗКИ и неговия правилник - процентът на институциите, публикували списъци на разсекретени документи е пренебрежимо малък – 3%
  • Списъкът на категориите информация, подлежащи на публикуване в интернет за сферата на дейност на съответната администрация, както и форматите, в които е достъпна ( чл.15а, ал.3 от ЗДОИ) - тези публикации се увеличават сравнително бързо и са достигнали 69%. Много от администрациите осъзнават, че подготовката на този списък и неговото актуализиране подпомага и тях в работата им по активното публикуване на информация в Интернет.
  • Информация за мястото за преглед на предоставената информация в самата институция  – 19%   

Що се отнася до възможността да се направи секция, в която да се публикува най-търсената към момента информация и по този начин да се улесни работата на самата администрация, това са направили 13% от институциите.  Задължението по ЗДОИ се възприема буквално и формално и много от институциите съобщават, че няма информация, която е поискана повече от три пъти. Това не пречи да се публикува информация от интерес на гражданите и в правомощията на институцията или такава, която може да се отнесе към чл.14 на ЗДОИ. В периода на извънредното положение, когато се проведе и нашето проучване много от институциите бяха създали актуални секции за COVID 19.

 

Проблеми и препоръки


Резултатите от оценката на активната прозрачност, проведена през 2020 г. наред с положителните развития, показват проблеми, неразрешени от години.

1. Секциите „Достъп до информация“ все още не изпълняват функциите си по ЗДОИ – да улесняват търсещите информация. В голямата си част те са направени формално и са празни от гледна точка на необходимото съдържание.  Само 23 от изследваните институции поддържат секции, чието съдържание отговаря на целта.

2. Въпреки че, регистрацията на заявлението е задължителна, и 69% от администрациите се самоотчитат, че имат електронни регистри на заявленията[11]данните от нашето проучване показват, че само в 50 от 562 институции е  създадена система за уведомяване на заявителя за регистрация на електронното заявление.  Уведомяването на заявителя за регистрацията на електронно подаденото заявление е особено важно за успешната работа и с Платформата за достъп до информация. Заявителят трябва да бъде сигурен, че подаденото заявление е получено и регистрирано.

3. Положителното въздействие на Портала за отворени данни за публикуване в отворен формат на бази данни и регистри има и обратна страна. Много от регистрите, които се публикуват в Портала, не се публикуват на страницата институцията.

4. В голяма част от страниците е публикувана търсената информация, но публикуването е формално и несъобразено с потребителя. Публикувана информацията е трудно намираема и в секция „Достъп до информация“ и липсват указания къде да бъде намерена.

5. Макар 84% от институциите да са приели и публикували Вътрешни правила за работа със ЗДОИ, само 65% от тях са ги актуализирали в съответствие със последните промени в закона.

6. Липсва координация, т.е. орган, който да задава общите модели и да подпомага органите в следването на модели при публикуването на информация и работа с електронните заявления що се отнася до достъпа до информация.

 



[1] Сравнителни данни на резултатите от оценките на Интернет страниците на институциите в системата на изпълнителната власт, независими органи на власт и публичноправни субекти в България за 2018 г. -  2020 г. от гледна точка на задълженията за активно публикуване на информация: http://store.aip-bg.org//surveys_bg/2020/annex1.pdf; http://store.aip-bg.org//surveys_bg/2020/annex2.pdf; http://store.aip-bg.org//surveys_bg/2020/annex3.pdf; http://store.aip-bg.org//surveys_bg/2020/annex4.pdf; http://store.aip-bg.org//surveys_bg/2020/annex5.pdf;

[2] При категоризирането на институциите проучването следва категориите на Административния регистър:

Централни органи на изпълнителната власт – 18; Държавни агенции- 11; Държавни органи, създадени със закон – 5; Държавни комисии – 5; Изпълнителни агенции- 27; Държавни институции, създадени със закон – 32; Държавни институции, създадени с постановление на МС – 12; териториални органи в системата на изпълнителната власт -151; Областни управи – 28; Независими органи на власт -10; Публичноправни субекти, задължени да предоставят информация- 2; Лица, финансирани от бюджета, задължени да предоставят информация – 1.

 

 

 



Проучването на на институциите по ЗДОИ 2020 е в рамките на проект Форум „Достъп до информация“, който се изпълнява с финансовата подкрепа на Исландия, Лихтенщайн и Норвегия по линия на Финансовия механизъм на ЕИП.
Основната цел на проект Форум „Достъп до информация“ е подобрена прозрачност и отчетност на публичните институции. За прехвърляне към страницата, посветена на проекта, натиснете тук.



© 2020 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.