ISSN 1313-6496

Развитие на законодателната уредба, свързана с разкриването на документи на бившите тайни служби

Александър Кашъмов

Откриването на документите на бившата Държавна сигурност /ДС/ и разузнавателните служби към Българската народна армия е важна част от прехода. То е неделима част от развитието през годините на конституционно гарантираното право на гражданите на достъп до информация, съхранявана от държавните институции. От друга страна, узнаването на истината за миналото посредством узнаване на факти за дейността на тайните служби, е една от формите на т. нар. „справедливост на прехода”. Аспект от това разкриване на факти и документи е наказателното разследване на престъпления, извършвани по време на бившите тоталитарни и авторитарни режими. Друг аспект е използването на информацията с цел  „лустрация”, т.е. ограничаване на достъпа на сътрудници на бившите тайни служби до определени публични позиции като част от проверката за лоялност (доверие, надеждност).

Българското общество не пое по пътя на лустрацията. Пречката за това е от правен характер и произтича от практиката на Конституционния съд. Със скорошното си Решение № 8 от 11 октомври 2013 по к.д. № 6/2013 той потвърди тази практика, като обяви за противоконституционни лустрационните разпоредби на чл.26, т.3 и чл.59, ал.2 т.3 от Закона за радиото и телевизията, съдържащи забрана щатни и нещатни сътрудници на ДС да бъдат членове на Съвета за електронни медии или на управителните съвети на БНТ и БНР.[1] Законовата уредба у нас се развиваше предимно в посоката на разкриване на документите.

Често се поставя въпросът навременно или закъсняло е отварянето на тези документи у нас. Всъщност едва ли може да бъде късно да бъде осмислено миналото на едно общество на основата на документирани факти. Същевременно, въпреки кампанията в държавите от Централна и Източна Европа за прочитане и осмисляне на тези документални масиви, в действителност липсват правнозадължителни международни стандарти в тази област. През 1996 Парламентарната асамблея на Съвета на Европа прие Резолюция 1096 (1996) относно мерките за нарушаване наследството на бившите комунистически тоталитарни системи, в т.9 от която се приветства отварянето на архивите на тайните служби за публична проверка и се препоръчва всички страни да дадат възможност на засегнатите лица да проверяват досиетата, които са водени за тях. На 2 април 2009 Европейският парламент прие Резолюция за европейската съвест и тоталитаризма.[2] Относима към темата е и приетата през 2000 Препоръка 13 (2000) на Съвета на за Европа относно европейската политика за достъпа до архиви.[3]

Международни документи и практика

Липсва обаче правнозадължителен документ на международно ниво за достъпа до архивите на тайните служби на тоталитарните режими. Друг е случаят с правото на достъп до обществена информация (официални документи), което е признато с приетата през 2008 Конвенция на Съвета на Европа за достъпа до официални документи (невлязла в сила). Успоредно с това, през периода 2009 – 2013 Европейският съд по правата на човека /Съдът/ прие в практиката си, че правото на всеки да получава и разпространява свободно информация, прогласено в чл.10 от Европейската конвенция за правата на човека, предполага и свободен достъп до общественозначима информация.[4] Ограничаването на достъпа до нея без законоустановена цел и основание представлява информационен монопол на държавата и се равнява на цензура.[5] В обхвата на общественозначимата информация се включват и документите, необходими за легитимно историческо изследване на близкото минало.[6]

Правото на засегнатите лица да получат достъп до събирана за тях информация от тайните служби, е част от правото им на зачитане на личния живот, гарантирано с чл.8 от Конвенцията, съгласно практиката на Съда.[7]

Законодателна уредба на достъпа до документи на ДС в България. Първи закон от 1997 г.и решения на Конституционния съд за съответствието му с Конституцията

В очертания международен контекст не е безкрайно изненадващо, че при създаването и развиването на този вид законодателство, отделните държави са силно повлияни от състоянието на националния дебат, политическото управление, разположението на отделните политически субекти в общественото пространство, парламента и влиянието им в другите институции. Първият законодателен акт у нас бе озаглавен Закон за достъп до документите на бившата Държавна сигурност и бившето Разузнавателно управление на Генералния щаб и е обнародван на 6 август 1997. Най-същественото му изменение и допълнение е през 2001(ДВ бр.24 от 13 март 2001 г.), когато се създават две комисии с функции по разкриването на документи и установяването на принадлежност /комисия по чл.4, ал.1, известна в обществото под наименованието „комисия Андреев” и комисия по чл.4г, ал.1, известна в обществото под наименованието „комисия Ананиев”/.  Непосредствено след влизането на закона в сила през 1997 е подадено искане за обявяване за противоконституционни на отделни разпоредби и закона като цяло. С Решение № 10 от 22 септември 1997 по к.д. № 14/1997 Конституционният съд отхвърля искането за обявяване на противоконституционност на целия закон, но обявява за противоконституционни отделни разпоредби. Приема, че:

-  на проверка за принадлежност към ДС и РУ на БНА не могат да бъдат подлагани президентът, вицепрезидентът и конституционните съдии;

-  качеството „сътрудник” на ДС следва да се определя само на основание „безспорни доказателства за съзнателно доставяна информация на органите на бившата ДС”;

- макар да е ноторно преобладаващото обществено мнение за укоримост на това сътрудничество, по начало принадлежността към ДС не засяга доброто име на проверяваните лица.

В последващите изменения в закона, приетото от Конституционния съд тълкуване е отчетено. Според разпоредбите на този закон, засегнатите лица, за които бившата ДС и РУ на ГЩ са събирали информация, имат право на достъп до нея при депозирана молба – до министъра на вътрешните работи в първоначалната редакция на закона, и до комисията Андреев – в по-късната редакция. Достъп не се осигурява, ако документите не са разкрити по реда на закона. Гражданите могат да поискат и получат и справка дали за тях е събирана информация от ДС и РУ на ГЩ /чл.9/.

Всяко засегнато лице може да поиска засекретяване на документи или части от тях, съдържащи лична или семейна тайна /чл.9/. Съгласувано с директорите на съвременните служби за сигурност, комисията Андреев взема решение да не се засекретяват документи или части от тях, които:

- съдържат данни за насилия срещу личността и системно  нарушаване на човешки права, нарушения на основни принципи на правовата и демократичната държава;

- свързани са с дейността на задграничните дружества;

- били са достъпни за чужди граждани и организации;
- архивирани са в служебния архив на бившите ДС и РУ на ГЩ;

- представляват нормативни или индивидуални административни актове от или адресирани до длъжностни лица в бившите ДС и РУ на ГЩ.

Със създаването на комисиите „Андреев” и „Ананиев” се създаде възможност за установяване на принадлежност на лица, заемащи публични длъжности или извършвали публични дейности, изброени в §2 а от Допълнителните разпоредби на закона.

Скоро преди отмяната на закона няколко изменения от 2001 са отново атакувани пред Конституционния съд. С Решение № 14 от 30 май 2001 по к.д. № 7/2001 искането за обявяване на противоконституционност на разпоредби от закона е отхвърлено, с изключение на една разпоредба, която е обявена за противоконституционна. Този път Конституционният съд ясно намира основание на разкриването и предоставянето на достъп до документите, предвидени в закона, в международното право и Конституцията:

На своята първа сесия през 1946 г. Общото събрание на ООН приема единодушно Резолюция за свободата на информацията, която гласи: "Правото на информация е основно човешко право и е условие за всички свободи, към които обединените нации се стремят".

Публичното огласяване на лица, които са работили в специалните органи за сигурност (ДС, РУ на ГЩ) на тоталитарната държава, е израз на правото на гражданите и обществото да получат информация.

Разбира се, Конституционният съд прави уговорката, че правото на гражданите да получат информация, закрепено в чл. 41, ал. 1 от Конституцията, не може да влиза в конфликт с конституционните ограничения на това право, изрично записани в изр. 2 на чл. 41, ал. 1 от Конституцията. В дадения случай намира, че в закона са създадени необходимите гаранции за баланс между правото на информация и другите защитени интереси и в частност правото на защита на личната сфера, гарантирано с чл.32 от Конституцията. Потвърждавайки вече приетото в предходното цитирано решение разбиране, че разкриването на такава информация за щатните и нещатните сътрудници на бившите тайни служби не засяга честта и достойнството им, Конституционният съд продължава в по-различна посока, обосновавайки всъщност надделяващ обществен интерес от оповестяването й:

Конституционният съд счита, че разкриване имената на българските граждани, които са сътрудничили на бившата Държавна сигурност или на бившето Разузнавателно управление на Генералния щаб, не накърнява тяхното добро име, чест и достойнство, защото с дейността, която те са осъществявали като сътрудници, са предрешавали съдбата на хиляди невинни хора.

Справедливостта, като друг основен принцип в правото, налага обществото да знае кои са обслужвали репресивните органи, кои са съучастниците в преследването и репресиите върху хиляди невинни хора.

Така приетото тълкуване на Конституцията и разбирането за основаност на разкриването на документи на бившите служби на гарантираното с Конституцията право на достъп до информация представляват обрат, който се затвърждава в по-нататъшната практика на този съд.

Отмяна на закона от 1997

и решения на ВАС

Законът от 1997 бе отменен през 2002 с § 37 от Преходните и заключителни разпоредби /ПЗР/ на Закона за защита на класифицираната информация. В мотивите към този новоприет закон липсва каквато и да е обосновка на отмяната на целия закон за разкриване на документите на бившите ДС и РУ на ГЩ. Въпросът за конституционосъобразността на отмяната при положение, че се създава законодателен вакуум по отношение достъпа до целия масив от информация, бе поставен пред Конституционния съд.[8] С Решение № 3 от 25 септември 2002 по к.д. № 11/ 2002 конституционните съдии не можаха да вземат решение по този въпрос, тъй като се разделиха в съотношение 6:6. Двама от съдиите, които застъпиха становището, че отмяната на закона не противоречи на Конституцията, са с установена принадлежност към бившите тайни служби.

В периода на законов вакуум министърът на вътрешните работи  Георги Петканов издаде Инструкция І-11324.07.2002 за реда за достъп до информация, съдържаща се в документите от архивните фондове на МВР. Оказа се, че Министерството на вътрешните работи /МВР/ не е склонно да спазва дори разпоредбите на собствената си инструкция. Същевременно журналисти и граждани оспориха отказите на министъра на вътрешните работи да им бъде предоставен достъп до документи на бившата  ДС пред Върховния административен съд.[9] При липсата на специален закон, Върховният административен съд /ВАС/ обоснова приложимост на общия закон – Закона за достъп до обществена информация, и съответно – задължение на МВР да предостави достъп до информацията.[10] С окончателно решение от 2007 на ВАС директорът на Националната разузнавателна служба бе задължен да предостави документи на Първо Главно Управление на бившата ДС.[11]  Водените дела за достъп до архива на бившата ДС бяха една от причините за широката обществена подкрепа на кампанията за приемане на нов закон в навечерието на приемането на България за член на Европейския съюз през 2006.[12]

Законодателна уредба на достъпа до документи на ДС в България. Закон от 2006 г. и решения на Конституционния съд за съответствието му с Конституцията

През декември 2006 бе приет нов Закон за достъп и разкриване на документите и за обявяване на принадлежност на български граждани към Държавна сигурност и разузнавателните служби на Българската народна армия (РУБНА). Законът бе приет със забележителен консенсус между участващите в Народното събрание политически сили – Коалиция за България, Национално движение за стабилност и възход (НДСВ), ДПС, ОДС, ДСБ, коалиция Атака, РЗС, Български Народен съюз. Между първо и второ четене бе изготвена и отделна глава в закона (четвърта), посветена на достъпа до документи.

Според закона от 2006 на проверка за установяване на принадлежност към бившата ДС и РУБНА подлежат лица от 29 категории, заемащи публични длъжности /чл.3, ал.1/ и 14 категории лица, извършващи публични дейности /чл.3, ал.2/. Проверката и установяването на принадлежност се извършват от комисията по чл.4, ал.1 от закона /Комисия по досиетата/, която се състои от девет членове, избрани от Народното събрание за срок от 5 години по предложение на парламентарните групи /чл.5, ал.1/. При определянето на състава на комисията никоя парламентарна група или коалиция не може да има мнозинство /чл.5, ал.2/. За повече от шест години Комисията по досиетата, която работи вече за втори мандат, изпълнява добросъвестно, точно и активно задълженията си.

Право на достъп до документите имат засегнатите лица, техните наследници (след смъртта им). Достъп до документите има и всеки друг – за научноизследователска, публицистична и проучвателска дейност. Ограничение на правото на достъп е допустимо само на две основания. В единия случай достъпът се ограничава, когато съдържанието на документите може съществено да наруши права и законни интереси на трети лица, чиито имена са споменати в документите, и няма изрично писмено съгласие от тях или от техните законни наследници. В тези случаи на лицата се осигурява възможност да четат в цялост документите, но при искане на преписи от тях им се предоставят копия със заличени данни за трети лица.

Второто основание за ограничаване на публичността е свързано с опасността да се увредят интересите на РБългария в международните отношения или да се създаде сериозна опасност за живота на дадено лице. При мотивирано предложение от съответната служба, Комисията по досиетата взема решение да не разкрие и оповести публично документи /чл.32, ал.2/.

Съществен напредък в сравнение с предходния закон е, че комисията получи фактическата власт върху документите. Документите от периода 9 септември 1944 до 16 юли 1991 не се смятат за класифицирана информация, а данните за щатни /§ 17 от ПЗР/, нещатни и секретни сътрудници не са лични данни по смисъла на Закона за защита на личните данни /§ 16 от ПЗР/.

През 2011 бе внесено от председателя на ВАС във връзка с висящо дело искане за обявяване на противоконституционност на чл.25, т.3 от закона, според който принадлежност на секретен сътрудник може да се установи не само на основата на саморъчно написани и подписани документи, но и чрез наличие на данни за лицето в справочните масиви (регистрационни дневници и картотеки), протоколите за унищожаване или други информационни носители. С Решение № 4 от 26 март 2012 по к.д. № 11/2011  Конституционният съд отхвърли искането, като намери закона за напълно съобразен с Конституцията. Според решението балансът между конституционно гарантираните права – на достъп до информация и на защита на личните данни, е правилно прокаран в закона и са налице необходимите механизми за защита. Съдът обосновава надделяващия характер на правото на информация на отделните граждани, за да могат те да осъществяват информиран избор. В тази връзка се обосновава и положението, според което лицата, заемащи публични длъжности, се ползват с много по-занижена степен на защита на личните им данни от частните лица.[13] Този извод на Конституционния съд по-нататък бе развит в редица актове на Върховния административен съд по отношение баланса между правото на достъп до обществена информация и защитата на личните данни.

Последни развития 2012-2013

През декември 2012 бе отменен § 12 от ПЗР на закона, с който се предвиждаше защита от установяване на принадлежност за ръководителите на отдели, сектори и секции в разузнавателните служби. Оттогава се търси начин за връщането на защитата от публичност на тези лица чрез различни законови изменения. През 2013 в 42-то Народно събрание бе внесен законопроект за изменение и допълнение на закона, с който да бъде възстановен § 12. Мотивите за това не са убедителни, доколкото не дават никаква представа какви рискове създава приложението на сегашната редакция на закона, а освен това са свързани с обосноваването на защита за други категории лица, различни от попадащите в обхвата на § 12.

В последните дни на 2013 отделни народни представители заговориха и за евентуално закриване на Комисията по досиетата. Макар да бе дълъг, трънлив и драматичен, пътят на нашето общество през последните години към уреждане на въпроса за достъпа до документите на бившите тайни служби бе в посока все по-голямо откриване на архива. Този път е основан на национално съгласие, постигнато през този период, все едно колко трудно е било постигнато и доколко е искрено. Всяка стъпка назад в един момент, когато обществото е приело своя път, държавата е член на Европейския съюз и НАТО, а младите хора призовават за повече морал и отговорност в политиката, би била пагубна. Важно е най-после да се установи дневен ред на обществото, насочен към устойчивостта на демокрацията и създаване на възможности за развитие на бъдещите поколения, в който дребните частни интереси нямат място.