Адриана Иванова, ПДИ

На 27 януари 2022  Програма Достъп до информация организира международна конференция „Достъпът до информация – постижения и предизвикателства“, част от проекта Форум „Достъп до информация“, финансиран от Фонд Активни граждани България в рамките на ФМ на ЕИП 2014-2021 г.  Първата част от конференцията „Достъпът до информация – постижения и предизвикателства“ бе посветена на развитието на българското законодателство и международните стандарти.

Александър Кашъмов, ръководител на правния екип на ПДИ, представи темата за 21-годишнината от приемането на Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ).

Той започна с приемането ЗДОИ през 2000 г., когато по света е имало около 20 закона за достъп до информация. Периодът 2000-2005 г. бележи най-активното приемане на такова законодателство, а днес 137 държави имат свои закони, уреждащи основното човешко право на достъп до информация. Така България е сред пионерите в тази сфера, а активното участие на ПДИ в дебата по приемането води до значителното подобряване на проектозакона.

„Още през 1997 г. се говореше за Закон за държавната тайна. Постепенно идеята на правителството изкристализира в идеята за Закон за достъп до  информация, бидейки част от четирите тогава закона за реформа на администрацията, заедно със Закона за администрацията, Закона за държавния служител и Закона за държавните и обществени поръчки“, припомни Кашъмов.

 

Веднага след приемането на ЗДОИ, граждани и неправителствени организации започват да го използват и още в края на първата година са и първите случаи на съдебни дела. През 2002 г. се приемат Законът за защита на класифицираната информация (ЗЗКИ) и Законът за защита на личните данни (ЗЗЛД), давайки рамката на ограниченията на достъпа до информация.

ПДИ участва и в тези обсъждания, а фондацията бе поканена и в обсъждането на ЗЗКИ. Едва по-късно за екипа на ПДИ става ясно, че неформално изискване на НАТО е в новите държави членки на алианса да се състои широко обществено обсъждане на тези закони.

Александър Кашъмов очерта като предизвикателства по това време опитите чрез използването на новите разпоредби за държавната тайна прозрачността на управлението да бъде заменена с тайна и секретност. Трудна стъпка по пътя към усъвършенстването на системата на прозрачност е и отварянето на архивите на бившата Държавна сигурност ,заради отмяната през 2002 г. на стария закон, уреждащ достъпа до такава информация. След съдебни дела и голям обществен натиск на журналисти и интелектуалци, през 2006 г. този вакуум е запълнен с приемането на Закона за достъп до документите на бившата ДС, където главата за достъп до информация е значително повлияна от ПДИ в експертната работа в парламента.

 

През 2007 г., покрай транспонирането на Директива 2003/98/ЕO на Европейския парламент и на Съвета относно повторната употреба на информацията в обществения сектор, няколко депутати направиха опит да влошат правната уредба на достъпа до информация.

„С голяма битка и разгорещена обществена дискусия тези негативни предложения бяха спрени и дори някои позитивни промени си пробиха път в ЗДОИ, така че накрая законът беше подобрен“, допълни Кашъмов.

 

В навечерието на приемането на Конвенцията за достъп до официални документи от страна на Съвета на Европа, през 2008 г. Народното събрание гласува съществени изменения и допълнения в ЗДОИ. Причината е спирането на европейски фондове на стойност около 800 млн. евро поради съмнения за нередности при разходването им. С инициатива на Комисията за борба с корупцията в НС и на народния представител Мартин Димитров за първи път са въведени ясни задължения за активна прозрачност и за публикуване в интернет, както и за преценяване на баланса на интереси и надделяващия обществен интерес. Ограничен е обхватът на търговската тайна като ограничение на достъпа до информация. Изрично се записва в закона, че всички основни клаузи на договорите, по които едната страна е публична институция, са достъпни при надделяващ обществен интерес. Така е поставена основата за развиването на Закона за обществените поръчки (ЗООП) със задължението да се публикуват документи свързани с обществените поръчки.

„По същото време започна и едно силно развиване на материята, свързана с почтеността на висшите държавни служители. Законодателството за деклариране на имуществото на доходи на държавни служители беше повлияно от практиката по ЗДОИ. И до ден днешен в Закона за противодействие на корупцията, колкото и да е критикуван, вече има едни по-широки задължения за прозрачността на такава информация“, каза Александър Кашъмов.

 

През 2015 г. покрай въвеждането на Директивата за повторното използване на информация от обществения сектор са въведени последните сериозни изменения в ЗДОИ. Със сериозното участие на ПДИ в работната група и в обсъжданията са разписани подробни задължения за активното публикуване на информация. Развит и разширен е електронният достъп и е създадена Платформата за достъп до обществена информация. В последните две години се забелязва и според официалните доклади на Министерски съвет, че гражданите подават много повече електронни заявления, отколкото хартиени.

„В тези години успяхме да участваме и в практиката на Конституционния съд (КС), която беше много важна, за да маркира както законите, така и прилагането на ЗДОИ у нас. През 2012 г. с Решение №12 на КС бе създадена основата за баланса между информация, отнасяща се до публичните фигури от една страна и достъпа до обществена информация от друга. Съдът реши, че не могат да бъдат защитени техни лични данни от определени категории информация, които при частните лица са защитени данни. С Решение №8 от 2012 г. пък беше направен много важен баланс отново между личните данни и достъпната обществена информация след приемането и влизането в сила на GDPR и след приемането на една проблематична разпоредба в ЗЗЛД“, уточни Кашъмов.

“Смятам, че благодарение на голямото вслушване, особено от страна на Администрацията на Министерски съвет, чрез създаването на специалната платформа coronavirus.bg, беше до голяма степен зачетена важността на навременното публикуване на обществена информация, припомни Кашъмов и активната роля на ПДИ през последните две години в дебатите, свързани с COVID-19 и опасностите пред ограничаването на свободния достъп до информация.

 

Като важни и предизвикателни в момента теми Александър Кашъмов посочи прозрачността на информацията в съдебната система, която са е сред големите въпроси за реформиране в българската държава, както и казусът за съдебните репортери Митов и други срещу България за онлайн достъпа до информация, свързана със съдебни дела и съдебни книжа.

 

Ралица Величкова, експерт в Дирекция „Модернизация на администрацията“ към Администрация на Министерски съвет и администратор Платформата за достъп до обществена информация, запозна присъстващите с историята на създаването на Платформата.

В ЗДОИ, с едно от сравнително скорошните му изменения от 2015 г. бе предвидено създаването на Платформата като единна, централна, публична уеб-базирана информационна система, на която да се подават заявления за достъп до информация и да се получават отговори на заявленията, които да бъдат публично достъпни. Предвиждаше се Платформата да се поддържа от Администрацията на Министерски съвет.

 

„Всъщност основните цели, с които беше създадена Платформата  – неслучайно 15 години след като вече имахме един действащ и добре работещ ЗДОИ – беше от една страна да се улесни още повече достъпът на гражданите и на юридическите лица да заявяват и да получават обществена информация, която ги интересува, а от друга страна да се събере на едно място търсената обществено значима информация, така че за всеки да е лесно да провери неща, за които вече държавните органи са били питани. Това остана основна задача на Платформата и занапред“, каза Величкова.

 

През 2018 г. заедно с разработването на Платформата е създаден и Порталът за отворени данни, който по-късно е прехвърлен към Държавна агенция „Електронно управление“, която от своя страна следва да бъде премине под шапката на новото Министерство на електронното управление.

Г-жа Величкова обърна внимание на някои статистически данни от Платформата, като например особено голямата активност през 2020 г. с началото на пандемията. Тя подчерта тенденцията все повече заявители да подават заявления по електронен път чрез електронните адреси на институциите и чрез Платформата.

„В момента на Платформата има 585 задължени субекти, администрации, до които могат да се подадат заявления. На практика не всички задължени субекти по ЗДОИ са регистрирани в Платформата. Това е така, защото законът предвижда, че чрез Платформата могат да се подават заявления не само до държавните органи, техните териториални поделения и органите на местно самоуправление, но и до други задължени субекти. В този смисъл сред тези 585 задължени субекта са включени всички министерства, държавни агенции, изпълнителни агенции, и всички общини. Това, което предстои, надяваме се в рамките на тази календарна година, е да се увеличи техният брой, като се включат и останалите субекти по ЗДОИ, а техните отговори по заявления също да се виждат“, допълни Ралица Величкова

 

В Платформата водещите теми на заявленията са свързани с държавната администрация, култура, околна среда, финансова и данъчна политика. Все пак тези данни са условни и тук е отбелязано едно предизвикателство: при постъпване на заявление през Платформата, далеч не всички институции отбелязват темата на заявлението, тъй като това не е задължителен атрибут на Платформата.

Институциите, посочени от Величкова като най-често питаните през трите години живот на Платформата, са най-вече централните органи на изпълнителната власт. Това са Министерство на здравеопазването (и предвид пандемичната обстановка), Министерството на културата, Министерството на вътрешните работи, Агенция “Пътна Инфраструктура”, а сред общините – Варна, Благоевград и Бургас.

Като предизвикателство пред развитието на Платформата беше очертана и визуализацията на статистиката.

 

Д-р Калина Георгиева, експерт в Държавна агенция „Електронно управление“, представи повторното използване на информацията.

Тя започна с разяснението, че това е институт на правото, който се развива в последните над 20 години на ниво ЕС, а в България – след 2007 г., т.е. значително време след регламентацията на достъпа до информация със ЗДОИ. Този съвременен институт на правото произтича от основното човешко право на информация, но и го доразвива заради спецификите от реализацията на това право във виртуална среда и нарастващата употреба на информационни и комуникационни технологии именно за достъп до информация.

Европейската правна рамка в тази сфера води началото си от Директива 2003, изменена през 2013 г. действащата сега уредба от 2019 г - Директива 2019/1024. Изискванията на европейската нормативна уредба намират проявление в националното ни законодателство – в ЗДОИ, в Наредбата, приета на основание ЗДОИ, уреждаща част от изискванията за създаване и поддържане на информация в отворен формат, която е приета и с цел да бъдат въведени в и адаптирани към националното законодателство широко известните Creative Commons стандартни условия за ползване на информация.

Уредбата е доразвита със Закона за електронното управление (ЗЕУ) и Наредбата, приета на основание на ЗЕУ. Акцентът тук по отношение на отворените данни и  повторното използване е с оглед на работата с регистри на държавната администрация и отворения код.

Като един от важните приоритети на ДАЕУ Георгиева изтъкна осигуряването на съответствие на националното законодателство с европейското, както и довеждането до финална фаза на вече действащото законодателство на изготвения законопроект за изменение на ЗДОИ. Тя изказа благодарности към ПДИ, чийто екип взе активно участие и в този проект, отново защитавайки своята водеща роля в този сектор.

 

Когато става дума за инициативи за отворени данни, непременно става дума за порталите за отворени данни. Българският Портал за отворени данни започва да функционира още преди националния закон да бъде адаптиран към изискванията на директивата от 2013 г., което по думите на Георгиева, е едно напредничаво решение. Порталът е създаден благодарение на представители на НПО-сектора в сътрудничество с тогавашния отговорен орган – Министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията (МТИТС) и функционира така до 2018 г., когато е разработен Портал за отворени данни с отговорна институция Администрацията на Министерския съвет. На портала към днешна дата има публикувани над 10 000 набори от данни от 535 организации, като той постоянно се развива и надгражда. От края на 2019 г. за Портала отговаря ДАЕУ – 2 пълни години, в които агенцията наблюдава процесите, които протичат по повторното използване на информация от обществения сектор.

 

Калина Георгиева се спря и на статистически данни, според които потребителите на Портала през 2021 г. са над 335 000. Тя представи и някои вътрешни данни, които не са публично видни – например най-търсената на Портала информация. За 2021 г. това са набори от данни свързани с пандемията, имотния и търговския регистър, регистрирани ППС и сектор образование. За 2021 г. през ПОД са подадени 79 заявки и 75 сигнала от потребителите на Портала към институциите от публичния сектор, като сигналите са за нередности и несъответствия, а заявките са свързани с искане за определен вид информация, която не е публикувана на Портала. Заявките са изпълнени частично от организациите, като са търсени допълнителни данни от Министерството на образованието и науката, Министерство на вътрешните работи, Агенцията по вписванията, Агенцията по геодезия, картография и кадастър и Агенция „Митници“.

За основни предизвикателства пред ДАЕУ беше посочени принципът за установяване на отвореност на данните и създаване на отворени данни по замисъл и по подразбиране, като идеята е публикуването на данни да се мисли от държавните служители като цялостен процес – от тяхното създаване до момента, в които могат да бъдат използвани повторно за създаване на какъвто и да е вид продукти с добавена стойност.

„Този принцип следва да намери място в нормативната уредба заедно с уредбата на електронните юридически производства, свързани с публикуването на информация. Това е сериозна тема, която засяга правата и задълженията на гражданите и на институциите и на отделните организации, на компетентните контролни органи, на ползвателите в целия този процес. Също се отчитат и новите институции, които все повече ще проследяваме как ще бъдат възприети. Имаме в проекта на ЗИД на ЗДОИ и текстове, свързани с данните с висока стойност, динамичните данни и научно-изследователските данни. Те въвличат повече организации, които ще имат задължения в тази уредба“, каза д-р Георгиева.

 

Като положителна стъпка за повече информираност и на потребителите, и на ползвателите на данни, и на организациите от обществения сектор бяха посочени информационни кампании като Дните на отворените данни, които ДАЕУ провежда.

Предизвикателство е приемането на делегираните планове с нови тематични категории набори от данни с висока стойност, които ще дадат тласък на приоритизирането на данни. Като продължаващо предизвикателство бе посочена и хармонизацията на режимите в държавите членки на ЕС, що се отнася до повторното използване на информацията. Това би могло да бъде повлияно и от развитието на цялостната визия на ЕС за данните, като на европейско ниво Европейската комисия предложи Регламент за управление на данните, което към момента е на ниво обсъждане в Съвета.

 

Стефан Ангелов от правния екип на ПДИ завърши панела за развитието на българското законодателство в областта на достъпа до информация и в частност относно повторното използване на информация от обществения сектор.

„Едно предизвикателство, което стои от години, е възможността за достъп до данни за повторно използване чрез заявление. Въпреки, че такова право се дава и в европейското законодателство, а съществува и в българския закон, съдебната практика показва, че подобни решения са не повече от 12. Така на фона на решенията за достъп до информация, броят на решенията за повторно използване на информация е нищожен. В повечето случаи такива дела са изцяло неуспешни, както сочи и опитът на ПДИ – екипът ни например консултира граждани, търсещи достъп до базата данни от публичния интернет сайт на Народното събрание. Също неуспешен се оказа и опитът наш клиент да получи базата данни с решенията по ЗДОИ, публикувани от регистъра на съдебните актовете на ВСС“, каза Стефан Ангелов.

 

_______________________________________

Конференцията се проведе в рамките на проекта Форум „Достъп до информация“, който се изпълнява с финансовата подкрепа на Исландия, Лихтенщайн и Норвегия по линия на Финансовия механизъм на ЕИП.Основната цел на проект Форум „Достъп до информация“ е подобрена прозрачност и отчетност на публичните институции. За прехвърляне към страницата, посветена на проекта, натиснете тук.




 

© 2022 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.