Гергана Жулева, изпълнителен директор на ПДИ
Гергана Жулева
Гергана Жулева

Методология

 

В периода 23 януари 2012 - 16 март 2012 екип на ПДИ прегледа  и оцени 474 интернет страници на 487 администартивни структури в системата на изпълнителната  власт на централно, териториално и местно ниво. Страниците бяха оценявани чрез 39-40 индикатори, организирани в три групи и включващи задължения по член 15 и чл.15а от ЗДОИ и други стандарти за активно публикуване, а именно наличност на актуална информация свързана с:  

  • Институционална - нормативната уредба, функции, услуги, информационни масиви;
  • Организационна структура, контакти;
  • Оперативна информация -  актове, стратегии, планове, дейности; 
  • Финансова и друга прозрачност – бюджети и финансови отчети, декларации за конфликт на интереси;
  • Наличието и съдържанието на секциите по достъпа до информация.

Екипът имаше задачата да прегледа и онлайн регистрите на органите на власт – териториални звена и органи на местната власт, там където те се поддържат. 

Бяха подадени и 485 заявления по електронен път с искане на задължителната за онлайн публикуване информация - описание на реда за достъп до публичните регистри, съхранявани от административната структура (член 15а, ал.2 от ЗДОИ) в електронен вид, или посочване в отговора на интернет адреса, на който може да бъде намерена тази информация. Отговорите на заявленията използвахме за по-обективна оценка на готовността за онлайн публикуване на регистрите. Много от отговорите описваха колко публични регистри поддържа органът на власт и колко от тях са в интернет.  

 
Резултатите[1]

 

ще организираме на основата на оценката на качената в сайтовете информация, свързана с институционната информация,  организационната структура, оперативната информация, финансовата и наличието на секция „Достъп до информация”.

В сравнение с 2011 институциите неподдържащи сайтове  намаляват. Сред тях са Областна дирекция на вътрешните работи Хасково, Регионалните здравни инспекции в Благоевград, Сливен, Шумен, Плевен, Хасково и общините Бойница, Брегово, Вълчидол, Грамада, Макреш, Опака  и Сунгурларе.

 

Макар тези 13 институции да не поддържат интернет страници, шест от тях  - Областна дирекция на вътрешните работи – Хасково, Регионалните здравни инспекции Сливен и Плевен и общините Вълчидол, Опака и Сунгуларе  - отговориха в предвидения от закона срок на електронните заявления.    

 

Графика 1

 

Институционална информация – нормативна уредба, описание на функциите, услугите и информационните масиви

 

Задължение на ръководителите на административните структури в системата на изпълнителната власт е да публикуват онлайн актуална информация, свързана с правомощията, функциите и отговорностите на управляваната от тях администрация. Голяма част от тази информация се съдържа в законодателните актове и правилниците на администрацията, които уреждат създаването и дейността на дадената институция, допълнени със специални секции, където са резюмирани  функции на дадената институция и нейните отговорности по отношение на различни обществени сфери, услугите които предоставя на гражданите и юридическите лица. Във връзка с изпълнение на функциите и отговорностите си  администрацията поддържа и информационни масиви, регистри, част от които са по необходимост общодостъпни - за да осигуряват гражданския и стопанския оборот и упражняването на  определени права и регулирани дейности. 

 

Резултатите от февруари – март 2012 показват, че на тази част не е било обърнато внимание през 2011, тъй като няма особено развитие в тази област - ясно описание с какво по закон се занимава дадения орган на власт. По отношение на  публикуваната нормативна база и функциите на институцията  има дори намаление на изпълнението с 3% в сравнение с 2011. От друга страна са се увеличили онлайн публикациите за услугите, които предоставя дадената администрация  - 4% , както и описанието на информационните масиви и ресурси - 1%.

 

Изпълнението на задълженията за онлайн публикуване  по отношение на правомощията, функциите и информационните масиви е по-високо при централните органи на власт, държавни агенции, комисии, изпълнителни комисии, държавни институции създадени със закон и с постановление на МС и най-слабо - в общините.

 

През 2012 описанието на услугите, предоставяни от органите на власт, е високо при всички нива на изпълнителната власт  – централно; областни администрации; териториални звена на ЦО;   държавни агенции, комисии, изпълнителни комисии, държавни институции създадени със закон и с постановление на МС; общините.

 

Графика 2


Организационна структура и контактна информация

 

Продължава тенденцията от предишните години все повече институции да  публикават информация за структурата си. Почти 92% от институциите са публикували своята организационна структура, като изпълнението при централните органи на власт е 100%, а при общините имаме 7%  ръст в сравнение с 2011 и изпълнението е достигнало 89%.

 

Онлайн публикуването на контактната информация (необходима за ориентация на гражданите и юридическите лица, когато искат да се обърнат към институцията) също бележи увеличение. Най-ниски стойности и тази година има информацията за работното време на институцията. 

 

Графика 3


Графика 4


Оперативна информация -  актове, стратегии, планове, дейности и тяхното отчитане

 

Най-значителен е напредъкът в активното публикуване на актовете на органите на власт. Ако ЗДОИ създава задължение за публикуване на списъци на издадените актовете в изпълнение на правомощията на ръководителите на административните структури, то в повечето сайтове прегледани в хода на проучването, е направено много повече. Поддържат се регистри със самите административни актове, а не просто списъци. Наблюдава се сериозно нарастване на онлайн регистрите с индивидуални административни актове. Ако през 2011 по този индикатор имахме 27%  изпълнение за всички органи на власт, сега то е почти 46% . Най-високо е изпълнението на този показател в интернет страниците на общините  - 55%. 

Много високо е и изпълнението за публикуване на актовете на  общинските съвети.

 

Графика 5

 

Според ПДИ въвеждането в много общини на вътрешни информационни системи и ориентацията за откриване на регистрите  на нормативните, общи и индивидуални административни актове за обществен достъп е добра крачка към  оперативната прозрачност на органите на власт.

 

Планове и стратегии за развитие винаги са били сред активно и добре оповестяваната информация в сравнение с отчетите за работата на институцията. Тенденцията се запазва и през 2012, макар че трябва да отбележим увеличаването почти с 24% на публикуваните отчети в сравнение с 2011. 

 

Графика 6

 

Графика 7 

 

Финансова и друга прозрачност – договори, бюджети и финансови отчети, декларации за конфликт на интереси

 

Важен елемент на активната прозрачност е публикуването на бюджета и финансовите отчети на органите на власт. Още повече, че приемането на бюджетите е по същество консултативен процес и е свързано с обществени обсъждания, особено що се отнася до общинските бюджети, което предполага запознатост на заинтересованите.

Макар че задължението за публичност на бюджета не е детайлизирано нормативно, ПДИ проверява тези онлайн публикации, поради тяхната очевидна публичност. В сравнение с 2011 бюджетната прозрачност се е увеличила значително  - 30 %. Финансовата отчетност също бележи увеличение - 20%.  13 министерства са публикували своите бюджети , а седем от тях и финансовите си отчети.  35 % от общините са публикували бюджетите си, а 24% от тях финансовите си отчети. 

Значителният растеж на администрациите, публикували своите бюджети, е много позитивно развитие в сравнение с предшестващите години, но все още половината административни структури - включително общините - не публикуват тази информация.  

Прозрачността на договорите отново е сред най-чувствителните моменти, свързани с прозрачността. В 47% от проучваните сайтове се поддържа регистър на обявите за обществени поръчки, но само на 9% от страниците открихме информация за възложени обществени поръчки. 

Нашият опит по консултиране на проблемни заявления за достъп до информация показва, че макар повечето институции да изпращат задължителната по закон информация за договорите по обществени поръчки и концесии в централните регистри, искането на самите договори чрез заявления, често среща отпор от страна на институцията. 

При обявяването на декларациите по чл. 12 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ) тенденцията от миналата година продължава - увеличава се оповестяването на списъците на подалите декларации, а намалява оповестяването на самите декларации.  Това е очевиден резултат от неясното условие в чл. 17, ал.2 на ЗПУКИ, че публикуването става при спазване на ЗЗЛД и от последвалото тълкуване на Комисия за защита на личните данни (КЗЛД). В някои страници може да се види само една декларация, на единствения служител дал съгласието си за нейното оповестяване в интернет.      

 

Графика 8 и 9 

 

Секция „Достъп до информация”

 

Измененията в Закона за достъп до обществена информация от декември 2008 създадоха задължения за създаване на секция „Достъп до информация” в интернет страниците на институциите. Тя има за цел да улесни и подпомогне търсещите информация, като им разясни как е организиран процеса в конкретната институция, посочвайки им определения ред за това, включително редът за достъп до публичните регистри, които поддържа органът на власт. В секцията трябва да е посочено и звеното, отговарящо по ЗДОИ, служителят, определен за това, адреса, телефона и работното време на звеното. В секциите следва да бъде публикуван и отчета за изпълнение на ЗДОИ от предшестващата година.

Според проучването продължава създаването на тези секции - почти с 8% са нараснали институциите, създали такива секции.  

 

Графика 10

 

Резултатите от изпълнението на това задължение по нива на институциите са следните:

 

Графика 11

 

От органите на централната изпълнителна власт 12 министерства имат в интернет страниците си секции „Достъп до информация” с разнообразно съдържание. Така например, в секцията на Министерството на правосъдието вместо отчет по достъпа до информация за годината са публикувани шестмесечните отчети на инспектората на министерството.

Очевидно няма зависимост между наличието на секция „Достъп до информация” и работата по заявленията за достъп до информация. От 12 министерства със секция „Достъп до информация” четири не отговориха на подаденото в рамките на проучването заявление.

 

Това са:

Министерство на правосъдието

Министерство на регионалното развитие и благоустройството

Министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията

Министерство на труда и социалните политики

 

Без секция „достъп до информация” са:

Министерство на вътрешните работи

Министерство на икономиката, енергетиката и туризма

Министерство на земеделието и храните

Министерски съвет

С изключение на Министерство на икономиката, енергетиката и туризма, което отговори в срок, но не предостави  информация по електронен път,  останалите отговориха в срок на заявлението, подадено в рамките на проучването, и предоставиха исканата информация за поддържаните от тях публични регистри и реда за достъп до тях.

Областните администрации също създават и поддържат секции „Достъп до информация”. Тази година 19 от тях имат секции, а всички отговориха на заявлението за поддържаните от тях публични регистри.


Нямат секции „Достъп до информация”, но отговориха на заявлението:

Областна администрация – Варна

Областна администрация – Видин

Областна администрация – Кюстендил

Областна администрация – Пазарджик

Областна администрация – Сливен

Областна администрация – София област

Областна администрация – София

Областна администрация – Търговище

Единствено Областна администрация - Шумен не отговори на  заявлението и няма секция „достъп до информация”.  

 

Съдържание на секциите „Достъп до информация”

 

Един от най-важните елементи на секцията са вътрешните правила за организация на работата на институцията по достъпа до информация. В годишния доклад на Министерски съвет „Състоянието на администрацията” от 2011 бе направена препоръка да продължи разработването на вътрешните правила и на разяснителна информация как гражданите да упражняват правото си на достъп до информация в институцията.   

Вътрешните правила, които трябва да бъдат публикувани в секцията се разработват, приемат и публикуват от все повече институции – 262 институции са публикували тези правила.

 

Графика 12 

 

Но смисълът на публикуването на тези правила не е достатъчно осъзнат от органите на власт. Едва в 68% от страниците вътрешните правила са публикувани на мястото определено от закона – секцията „Достъп до информация”. В останалите 32 % те са или част от Правилника за работа на администрацията, или от „Хартата на клиента” и са публикувани  на места, които трудно биха били установени от незапознати с проблематиката търсещи.

 

Все така малко са институциите, които публикуват отчетите за работата си по ЗДОИ. Само 16% от прегледаните сайтове съдържат този отчет.  

Продължава да е нисък и процентът институции, публикували в секцията „Достъп до информация” реда за достъп до публичните регистри, които поддържат  - 16%. Едно от обясненията може би е, че онлайн регистрите са в отделна секция на страницата на институциите. Описанието на реда за достъп обаче има за цел да улесни потребителите, ето защо публикуването на списъци в различни формати не е достатъчно, ако те не са придружени с обяснения за законовото основание за поддържане на регистъра и за реда за достъп до публичните регистри, които  не са онлайн. [2]

По отношение на задължението да се публикува наименованието на звеното/служителя, отговарящ за работата по ЗДОИ и неговата контактна информация, включително работното време, положението постепенно се подобрява.   

 

Заявления по електронен път

 

И тази година екипът на ПДИ в хода на оценката на интернет страниците на институциите подаде заявления за достъп по електронен път. С тях поискахме информация какви публични регистри поддържа институциията и какъв е редът за достъп до тях. Целта бе да не затрудняваме служителите, упълномощени по ЗДОИ, тъй като тази информация би трябвало да я има в секция „Достъп до информация”. И макар относителният дял на отговорилите през 2012 да е нараснал от 62,77%  на 67,42 % , процентът на отговорилите в срок институции е намалял.

 

Графика 13

  

Трябва да отбележим, че сред тези, които отговориха на заявлението за достъп до очевидно обществена информация, в 13 случая отговорът бе изпратен, но се отказваше исканата информация. Мотивите в повечето случаи бяха, че формата на електронно предоставяне на информация не е предвидена в закона, а това не отговаря на истината. Особено се бяха постарали кметът на Община Благоевград и директорът на Агенция „Митници”.  Трябва да си силно мотивиран да не предоставиш исканата информация (част от  която и в двата случая може да се намери на интернет страницата), за да обосноваш на три страници или в едноседмична кореспонденция,  как предоставянето на информация по електронен път не е предвидена в ЗДОИ. Този отворен проблем не съответства на никакви стратегии за електронно правителство и на никакви политики на отворено управление.

 

В  допълнение от отговорили в срок 235 институции и просорочилите, но отговорили - 93,  270 отговориха по електронен път, останалите го сториха по пощата. Едно от обясненията е, че трябва да се регистрира заявлението, а това по електронен път нямало как да стане, а също така няма как да се потвърди получаването на информацията. Тези обяснения, макар и рационални отразяват административно разарешими проблеми,   след като според резултатите 270 органа на власт са разрешили тези „неразрешими проблеми”. Практиките са разнообразни, но по един или друг начин редът е създаден.       

 

Очевидно е крайно време да се уеднакви редът за приемане и отговаряне на електронни заявления, след като няколко години се наблюдава различно третиране на заявленията и практика противоречаща на ЗДОИ – да се иска електронен подпис от подаващите заявления за достъп до информация. Тези спорни практики доведоха до странната тендеция  - намаляване на заявленията по електронен път, просто защото на тях не се отговаря. По-долу показаната графика обобщава данните от докладите на МА, Министерски съвет през годините.    

 

Графика 14

Графиката е подготвена на основата на данни от правителствените доклади „Състоянието на администрацията  2007-2011 

 

Рейтинг на институциите на основата на оценката на интернет страниците от гледна точка на активното публикуване и капацитет да се отговаря на електронни заявления

 

Тази година ПДИ направи и количествена оценка на основата на индикаторите за проверка на публикуваната в сайтовете информация, съставяйки рейтинг на прозрачността на институциите. Оценихме и капацитета да се обработват електронни заявления и да им се отговаря като се предоставя информация по електронен път в срок.

Най-високата оценка на институция, изпълнила задълженията си за активно публикуване е 60,5 точки. [3]  По- долу са изброени първите 12 институции, които събират над 40 точки.

Община Добрич   52.0

Министерство на отбраната   49.0

Министерство на образованието, младежта и науката   46.0

Община Две могили   45.0

Министерство на финансите   44.5

Община Габрово  43.7

Регионална инспекция по околна среда и водите - Благоевград   43.6

Община Мездра   42.7

Национален институт за помирение и арбитраж  42.6

Община Пирдоп   42.5

Община Козлодуй  42.1

Регионален инспекторат по образованието - Силистра   42.0

 

Констатации

  • Наблюдава се изключително разнообразие на структурата, съдържанието и форматите, в които се качва задължителната за онлайн публикуване информация.
  • Не съществува унификация на  страниците, може би с изключение на Областните администрации и Регионалните здравни инспекции.     
  • При много малко институции публикуването в интернет е свързано със създадени вътрешни екипи на органа на власт, които да определят и да отговарят за  задължителната за публикуване информация. Тази констатация, може да бъде направена и на основата на прегледа на вътрешните правила по ЗДОИ на много от органите на власт.
  • Наблюдава се значително подобряване на онлайн публикуването, свързано с административните актове на органите на власт, добро изпълнение на онлайн публикуването на актовете на общинските съвети, подобрява се активното публикуване на бюджетите, на онлайн регистрите, услугите.
  • Продължава  създаването на секции „достъп до информация” и приемане и публикуване на вътрешните правила по достъпа до информация в органите на власт. 
  • Няма унификация на реда за работата с електронните заявления и изпращането на информация по електронен път.  


[1] Резултатите могат да бъдат видяни на: http://www.aip-bg.org/surveys/2012_година/101887/ и http://store.aip-bg.org/surveys_bg/app1_11.pdf

[2] Виж портала за публичните регистри http://www.publicregisters.info/stats/

[3] Рейтинга на 474 институции може да бъде видян на страницата: http://www.aip-bg.org/surveys/Рейтинг/202921/

 

© 2012 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.