ISSN 1313-6496

Опит за междинна оценка на развитията на „Партньорството за открито управление” в България

Гергана Жулева

Още веднъж за това какво е глобалната инциатива „Партньорство за открито управление”(ПОУ)

В началото на 2011 група представители на администрацията и неправителствени организации в Съединените щати обсъждат идеята да се обединят усилията на държавата, неправителствения сектор и информационния бизнес в един процес за по-прозрачно, отчетно и открито управление. Инициаторите – САЩ, Бразилия, Индонезия, Мексико, Норвегия, Филипините, Южна Африка, Великобритания и представители на НПО – изработват декларацията за открито управление и обявяват своята инициатива „Партньорство за открито управление” в Ню Йорк през септември 2011 като призовават и други държави да се присъединят. Идеята е държавите да изработят съвместно с гражданския и бизнес сектора национални планове за действие, които да се изпълняват в партньорство с НПО и бизнеса. Дизайнът на инициативата предполага съвместност и партньорство на всеки един етап – изработване и приемане на национален план за действие (НПД), изпълнение на НПД, доклад-самооценка на правителството за изпълнението на плана, оценка от страна на външните участници и международна оценка за изпълнението на НПД. Към настоящия момент към инициативата ПОУ са се присъединили 59 държави с население около 2 млрд. Тези държави декларират, че се обединяват около няколко взаимосвързани и основни принципа на откритостта: увеличаване прозрачността на правителството и неговата отчетност; разширяване на участието на гражданите във взимането на решения, които ще подобрят техния живот; използване на информационните технологии за открито управление.

Приемането на националните планове за действия в изпълнението на целите на инициативата предполагаше широко гражданско участие и сътрудничество между държавата, гражданския и бизнес сектора. Това от своя страна трябваше да осигури изпълнение на плановете за действие и да улесни самооценката и външната оценка на изпълнение на мерките на национално равнище.

През 2012 бяха проведени няколко срещи в рамките на инициативата (Бразилия, Дубровник, Рим) и едновременно с това на различни срещи на неправителствени организации се оценяваха националните планове и се обсъждаха развитията на инициативата. Застъпниците за свобода на информацията разказваха на тези срещи за опити за имитация на отворено управление, за имитация на обсъждания на националните планове, за липса на механизми за реално участие в процеса, за това, че „Партньорството за отворено управление”, в много държави остава  външно политическа инициатива, за която хората в страната дори не подозират. Още по-тревожни бяха оценките от държави с недостатъчно работеща демократична система. Но за застъпниците за свобода на информацията и за отворени данни, инициативата беше и си остава предизвикателство, една възможност за постигане на по- отворено и по-отчетно управление. 

България не показа нещо различно

Българското правителство се присъедини към инициативата на много ранен етап - през септември 2011 - след решение на Министерски съвет от 24 август 2011. На 11 април 2012 националният план за действие бе приет на заседание на МС и представен на срещата на глобалната инициатива през април 2012 в Бразилия. През юли 2012 на заседание на правителството беше одобрен и Оперативният план с конкретни мерки по изпълнение на ангажиментите на правителството в рамките на инициативата „Партньорство за открито управление”. Дотук - добре. За съжаление националната инциатива остана една добра външно политическа изява.

Никой сякаш не разбра за това в страната. Нямаше специални пресконференции и призиви. Бе демонстрирана странна стеснителност, макар че при посещението на Хилари Клинтън през февруари 2012 присъединяването на България към инициативата ПОУ бе специално отбелязано като успех на правителството. Дори медиите не разбраха за какво точно става въпрос, нито се заинтересуваха какво ще се коментира на срещата по инициативата в Бразилия. Може би бъркам, но не намерих в публикации, отразяващи посещението, нищо за похвалата на държавния секретар на САЩ към българското правителство по повод присъединяването.Инициативата „партньорство за открито управление” се сведе в медийните репортажи за пресконференцията в „технология на електронното правителство” и постижението за присъствието на 2 млн. българи в Фейсбук.[1]

В България националният план за действие беше изработен на основата на консултативен процес, ако се съди по публикуваните в портала за обществени консултации[2] становища на организации и един гражданин. Дискусия по националния план за действие нямаше.

Какво намираме в Доклада на премиера на РБългария до Министерски съвет относно

целите на оперативния план и смисъла,

който се влага в откритото управление

„Мерките за изпълнение на поетите ангажименти във връзка с присъединяването на Република България към Глобалната инициатива “Партньорство за открито управление” са в приоритетните направления, предвидени в Плана за действие: По-ефективно управление на публичните средства/ресурси; Повишаване на фирмената отчетност и отговорност.”

Тази формулировка ясно показва разбирането на смисъла и целите на оперативния план – да се изпълнят поети ангажименти към глобалната инициатива. Т.е. българското правителство я разглежда като външно политическо мероприятие, което трябва да се изпълнява. А такова нещо в инициативата няма. Самото присъединяване става, ако националното правителство осъзнава че прозрачността, откритостта, гражданското участие и партньорството водят до по-добро управление в името на гражданите на собствената им държава и използва интелекта и идеите на хората от чието име управлява.

Мерките, предвидени в оперативния план, без рамката на смисъла – открито и отчетно управление чрез гражданско участие, оставят впечатлението, че не са за подобряване на управлението и живота на българските граждани, а в изпълнение на външни ангажименти.  

ПОУ е процес, който се развива в момента. От нас зависи да изберем мерките от оперативния план, които ще доведат до Открито управление или ще го подобрят. За тази цел правителствата обикновено оценяват докъде са стигнали в откритото управление. Такава оценка в Българския план липсва. На основата на каква оценка на сега съществуващото и постигнатото са били избрани тези направления и мерки в Оперативния план за открито управление?  

Първото избрано направление - по-ефективно управление на публичните средства - тайно в себе си съдържа смисъла на избраното направление: чрез прозрачността на публичните средства да се постигне по-ефективно управление.

Второто избрано направление - повишаване фирмената отчетност и отговорност обаче не ни казва нищо за връзката между него и ангажиментите на държавата за открито управление. Остава да гадаем. 

Какво има в оперативния план [3]

Оперативният план се състои от 33 точки в разнообразни направения: бюджетна прозрачност и отчетност; електронно здравеопазване; единен регистър на административните услуги; прозрачност на кадастралните планове; изменение на ЗДОИ в частта за активното публикуване – единни стандарти и формати; корпоративна отговорност и други.

Част от тези мерки са заложени и в други програми и стратегии на правителството, като например „електронното правителство”.

Друга част са свързани с други ангажименти и стари препоръки за подобряване онлайн прозрачността като финансовата и бюджетна прозрачност и уеднаквяването на изискванията към държавните органи за активно публикуване онлайн.

За 33-те мерки са предвидени срокове, отговорни министерства и очаквани резултати. Срокът за изпълнение е 2013. По повод „Откритото управление” бе създадена рубрика в страницата на правителството за обществени консултации и страница във Фейсбук [4]. Беше определен координатор на инициативата към Министерски съвет – секретарят на Съвета за развитие.

Такова беше положението към края на 2012 и когато дойде време за обявяване на някакви резултати: през юни 2012 с постановление 136 на Министерски съвет бяха задължени министърът на финансите и първостепенните разпоредители с бюджетни кредити да публикуват всекидневните си плащания по бюджета. [5]  (Системата електронни бюджетни разплащания - СЕБРА). Беше приет закона за публичните финанси, въвеждащ правилата за онлайн публичност на бюджети и финансови отчети.[6] Бе въведен достъп на пациентите до техните здравни досиета. Законодателно се уреди онлайн публикуването на Устройствените планове на градовете. Очакваше се след изтичане на срока да бъде публикуван доклад със самооценка на изпълнението. [7]

Какво няма в оперативния план

Липсват координацията, механизмите, срок за доклад по изпълнението като част от оперативния план. Гражданското участието и сътрудничеството по изпълнението на мерките също отсъстват.

Двата стълба на инициативата – гражданско участие и партньорство - не са облечени с никакви оперативни действия и не са осигурени институционално.

Правителството не обяви своето участие в ПОУ, не създаде и форми за участие и партньорство по обсъждане на оперативния план или на предвидените в него мерки. ПОУ остана външно политическа инициатива, за която никой не знае в България, освен малка група НПО и следящите интернет страницата на инициативата [8] и специалната рубрика в страницата на ПДИ [9].

Не обявяването на тази инициатива на правителството като нещо важно я направи така да се каже нелегална дейност за запознати. Фактът, че са постъпили само три становища и е публикуван доклад за проведените консултации с дата 5.03.2012 (и от тогава не се е случвало нищо с обществените консултации) е многозначителен. 

Очевидно без ресурсно осигуряване и формиране на работещ механизъм за гражданско участие и провеждане на дискусии по по изпълнението на националния оперативен план, партньорството няма да се състои ще си остане само „откритото управление”, което и досега се развива под външен натиск.    

Външният натиск не закъсня

Гражданите  излязоха на улицата, за да искат по-голяма прозрачност и гражданско участие в управлението. Правителството набързо подаде оставка, започнаха да се формират обществени съвети към почти всички министерства. 

Накратко: дефицит на прозрачност и гражданско участие, но на друго ниво в сравнение с 13 години назад в годините на приемане на Закона за достъп до обществена информация. За 11 години от приемането на закона в органите на изпълнителната власт са постъпили 327 166 заявления, т.е. средно 29 742 на година, от които 64% са подадени от граждани. Водиха се битки в съда.

Много от тези граждани се превърнаха в примери за гражданска  журналистика.

Министерството на финансите стартира  „откритото управление” с публикуване на всекидневните плащанията по СЕБРА, (сега започнаха да го правят и други), но това не допринесе за по-голяма прозрачност - същото това министерство обяви, че на въпроса към коя партия са пренасочени субсидиите от бюджета за независимите депутати не може да отговори, тъй като това били техни лични данни.

От друга страна исканията за повече прозрачност и уличните вълнения доведоха до онлайн публикации, които преди не се случваха – договора с ЮЛЕН беше публикуван на страницата на Министерството на околната среда и водите [10], доклади от финансови проверки и т.н., политики на прозрачност на електроразпределителните дружества. Кризата както се оказва, повишава прозрачността.  

Сега предстоят избори. Новото правителство едва ли ще изтегли България от глобалната инциатива ПОУ.

Нека си пожелаем „откритото управление” като резултат от заявления, съдебни дела, улични вълнения през годините да прерасне в истинско партньорство за открито управление и проблемите да се решават чрез дискусии и диалог.