Гергана Жулева, изпълнителен директор на ПДИ
Гергана Жулева
Гергана Жулева

Активното публикуване на информация е сред най-важните елементи на  правото на информация. Неговото значение за упражняването на това право нараства и постепенно се утвърждават стандартите в тази област.

 

В приетата на 28 ноември 2008 година Конвенция за достъпа до официални документи на Съвета на Европа (Конвенцията), активната прозрачност е един от принципите на правото на достъп. В чл. 10 на Конвенцията това задължение на институциите на изпълнителната власт се формулира достатъчно общо, но отразява развиващото се законодателство на държавите членки, а именно:

Член 10 – Предоставяне на документи по инициатива на публичните институции

По своя собствена инициатива и когато е уместно в интерес на повишаване прозрачността и ефективността на публичната администрация, и с цел насърчаване информираното участие на гражданите по въпроси от общ интерес, публичните институции предприемат необходими мерки, за да публикуват официални документи, които съхраняват.” [1]

 

В обяснителния доклад към конвенцията[2] се разясняват „обществените документи” от общ интерес, които трябва да бъдат публикувани без да се подават специални заявления затова, а именно:

Документи за структурата, персонала, бюджета, дейностите, правилата, политиките, решенията, делегиране на власт, информация за правото на достъп и как да се изискват официални документи, както и друга информация от обществен интерес.

Всички тези документи, даващи възможност на гражданите да формират мнение относно институциите, които ги управляват, и да участват в процеса на вземане на решения би трябвало по инициатива на органите да бъдат публикувани.

Въвежда се още един критерий, от който може да се ръководят националните законодатели, уреждащи задълженията за активно публикуване - ориентацията към най-търсени чрез заявления документи. В редица регулации за електронния достъп този принцип отдавна се следва (Мексико, САЩ, Словения).   

           

В последните години в рамките на глобалната инициатива Партньорство за открито управление, бяха изработени и широко обсъдени „Стандарти за открито управление”.[3] Важна част в тези стандарти е частта „Стандарти за проактивно публикуване на информация”, а именно онлайн публикуване на:

  • Институционална информация – законодателство, вътрешни правилници, функции и правомощия
  • Организационна информация – структура, персонал, контактна информация, включително имената на служителите.
  • Оперативна информация за дейностите – стратегии и  планове, политики, дейности, процедури, отчети и оценки за работата – включително фактическа оценка и други документи и данни, на базата, на които са формулирани политиките;
  • Решения и Актове – включително данни и документи, които обосновават необходимостта от тези решения и актове;
  • Услуги – описание на услугите предоставяни от органа, наръчниции и описания, формуляри, информация за таксите и сроковете за предоставяне;
  • Бюджетна информация – бюджетна процедура,  проектобюджет, бюджет, финансови отчети, включително информация за заплатите в публичната институция, одиторски доклади;
  • Информация за обсъждания – тема, време, дневен ред, информация за обществени обсъждания и правилата за участие; 
  • Информация за процеса на взимане на решения и обществено участие – информация за процедурите на взимане на решения, включително механизмите за консултации и обществено участие в този процес;
  • Информация за субсидии – информация за субсидираните лица, за целите на субсидирането, сумите и изпълнението;
  • Информация за обществени поръчки – подробна информация за процеса на обществената поръчка, критериите, резултатите от конкурса, договорите и отчетите за изпълнение на договорите;
  • Информационни масиви и ресурси – Описание на информационните ресурси, индекси, списъци на регистрите, описание на публичните регистри, на бази данни, реда за достъп до тях включително онлайн регистрите и базите данни; 
  • Информация за създаваната и съхранявана информация – регистър на документите/информацията която се съхранява и създава;
  • Информация за публикациите на институцията, включително информация за безплатни и платени публикации;
  • Информация за правото на информация и как то може да бъде упражнявано, включително контактна информация.[4]

 

Стандартите за публикуване на определени категории информация представляващи обществен интерес предполагат и правила за обновяване на информацията, получаването й безплатно,  задължение на органа на власт за някои категории информация да търсят и други канали за бързо разпространение на  информация, когото се цели предотвратяване на опасност за живота, здравето, собствеността на гражданите. Допълнително се създава задължение за администрацията да уведоми, колкото се може по-бързо, гражданите, по всички подходящи начини, както е например според Естонския закон.[5]

Подобни разпоредби има и в  чл. 14 на българския Закон за достъп до обществена информация и ЗООС, но без никаква детайлизация относно срокове и конкретни задлъжения.

 

Друг важен и обсъждан въпрос е публикуването в отворени формати,  в машинночитаеми формати, в отворени данни. Създаването на портали за отворени данни не замества задълженията за активно публикуване на информация от страна на публичните институции, нито пък едното противоречи на другото. В това отношение пример за едното и другото е Австралийския портал за правителствени данни, който обединява 36 000 бази данни и държавни каталога/регистри. [6]  

 

Много от категориите информация изброени по-горе като стандарти в тази област, са задължителни за онлайн публикуване и според българското законодателство, макар и не така детайлно определени. Така например, институционалната, организационната, оперативната информация, административни актове, информация за реда на упражняване на правото на достъп и за информационните ресурси, регистри, бази данни е задължителна за публикуване в интернет страниците, според Закона за достъп до обществена информация чл.15 и  чл. 15а, след измененията от 2008 Законът обаче не определя какво да се разбира под актуалност на публикуването, не определя съдържанието на тези общи категории и практиката на публикуване е изключително разнообразна.  

Списъкът на издадените актове в изпълнение на правомощията на административните структури е задължителен за публикуване според чл. 15 ал.1 т.2 на ЗДОИ от 2000, а онлайн публикуване на този списък е задължително според измененията на Закона за достъп до обществена информация от декември 2008. Тези изменения внесоха яснота кои актове на органите на власт трябва да бъдат публикувани, а именно „структурирана съвкупност от всички издадени от съответния административен орган нормативни, общи и индивидуални административни актове.”[7]

 

Остава законодателно неуреден въпросът за наличието на единен портал на всички административните актове. Първоначалното намерение на законодателя от 2000 за създаването на Регистър на административните структури и актовете на органите на изпълнителната власт не беше постигнато. През 2002 отпадна задължението за публикуване на административните актове и останаха само тези, които създават регулаторни режими. Сега тази база данни се нарича Административен регистър и не съдържа административни актове, освен тези за регулаторните режими. [8]  

 

Актовете на общинските съвети се разгласяват „чрез интернет страницата на общината и по друг подходящ начин” според чл. 22 ал. 2 на измененията на Закона за местното самоуправление и местната администрация (ДВ, бр. 69 от 2006) 

Публикуването на проектобюджета, бюджета и проектите за финансов отчет и финансовите отчети се регулира от Закона за публичните финанси. [9]

 

Редица закони определят онлайн поддържането на публични регистри.  Преглед на тези законови задъжения беше направен от ПДИ през 2011 и е в основата на портала за публичните регистри.

 

Публичността на структурата, функциите, услугите, информационните ресурси с които разполагат държавните органи, регистрите, които поддържат, включително и контактната информация са също важен елемент от съдържанието на  активното публикуване. Българското законодателство урежда публикуването на структурата, функциите и информационните масиви и ресурси още от 2000, когато беше приет ЗДОИ. Тези категории информация трябва да са публикувани онлайн според измененията в ЗДОИ от 2008 (чл. 15а от ЗДОИ ). След измененията от декември 2008 се създаде задължение за формиране на секции „Достъп до информация” в интернет страниците на институциите (чл. 15а от ЗДОИ ). 

 

Секцията „Достъп до информация” в интернет страниците има за цел да улесни и подпомогне заявителите или търсещите информация как е организиран процесът в конкретната институция като им посочи определения ред (вътрешени правила), включително редът за достъп до публичните регистри. В секцията трябва да е посочено звеното, отговарящо по ЗДОИ, определеният за това служител, адрес, телефон и работното време на звеното. В секциите следва да има и отчет за изпълнение на ЗДОИ с данни за постъпилите заявления, решения за отказ и основанията за тях. Събираната от дирекция „Държавна администрация” информация по прилагането на закона за достъп до информация e в много по-голям обем. Така например, от 2006  година насам в доклада „Състоянието на администрацията” има данни за администрациите, които са приели вътрешни правила за работа по закона, които поддържат регистри на заявленията, които имат разяснителна информация за гражданите как да упражняват правото си на информация, които приемат заявления по електронен път и които имат определен служител по ЗДОИ. В периода 2006 – 2009 се появява и статистика за администрациите организирали читални за преглед на информацията на място, за обучените по закона служители. Тази информация се събира електронен път чрез интернет базирана система (www.sareport.government.bg).

Би могло да се помисли за отваряне на резултатите за външни потребители след приключване на процеса по утвърждаване на достоверността на информацията към 28 февруари всяка година.    

 

Ако се тръгне към изменения и допълнения на ЗДОИ в частта за проактивното публикуване онлайн то подходите към детайлизирането на категориите и сроковете за публикуване на информацията са два: първият е възприет от нашия законодател и е отразен в чл. 14, чл.15 и чл.15а и очевидно се нуждае от детайлизиране според стандартите изброени по-горе, вторият подход  е свързан с приемане на Списък на категориите информация за активно публикуване като приложение към закона и позволява да се определят и сроковете за обновяване и за съхранение на публикуваната информация както е направено в унгарския и в грузинския закон.

 


EEA Grants

Текстът  е част от „Застъпническа кампания за цялостни промени в законодателството за достъп до информация” на ПДИ. Проектът се финансира в рамките на Програмата за подкрепа на НПО в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2009 – 2014 (www.ngogrants.bg).

 

Този документ е създаден с финансовата подкрепа на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство. Цялата отговорност за съдържанието на документа се носи от Фондация Програма Достъп до Информация и при никакви обстоятелства не може да се приема, че той отразява официалното становище на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Оператора на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България. 

 


[1] Конвенцията беше отворена за присъединяване на 18.06.2009 г. Виж: http://www.conventions.coe.int/Treaty/Commun/QueVoulezVous.asp?NT=205&CM=8&DF=16/04/2014&CL=ENG

На български език: Конвенция за достъпа до официални документи и обяснителния доклад към нея  http://www.aip-bg.org/pdf/convention_report_pdf.pdf

[2] Пак там

[7] ЗДОИ, Допълнителна разпоредба §1 т.3 (ДВ, бр. 104 от 2008 г.)

[8] НАРЕДБА ЗА УСЛОВИЯТА И РЕДА ЗА ВОДЕНЕТО, ПОДДЪРЖАНЕТО И ПОЛЗВАНЕТО НА АДМИНИСТРАТИВНИЯ РЕГИСТЪР С ПМС 132 ОТ 12 МАЙ 2011 Г. ОБН. ДВ 39/2011 Г., http://ar2.government.bg/ras/

[9]  Закон за публичните финанси. – ДВ, бр. 15 от 15.02.2013 г.

© 2014 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.