Гергана Жулева, изпълнителен директор на ПДИ

ПДИ оценява онлайн публикуването на органите на власт от години. Целта на първите оценки в периода 2006 – 2008 беше кампанията за уреждане на задълженията за онлайн публикуване. С приемането на измененията на ЗДОИ от 2008 бяха уредени задълженията за публикуване на основни категории информация онлайн, а проучванията на ПДИ придобиха значението на проверка за изпълнението на тези задължения. Ето защо наричаме тези свои оценки граждански одити на активната прозрачност. През 2010 ПДИ разработи и мрежа от индикатори, интегрирани във вътрешната информационна система на организацията, така че във всеки  момент да могат да се проверят интернет страниците на органите на власт.

За да има сравнимост одитът се извършва в определено време. На основата на резултатите формулираме и препоръки към законодателната и изпълнителната власт относно активното публикуване. Препоръките ни в няколко поредни доклада бяха следните.

  • Да се определи звено в администрациите, координиращо онлайн публикуването;
  • Вътрешните информационни системи да са ориентирани към публиката;
  • Да бъде определен редът за публикуване и  да се осигури актуалността на информацията;
  • Да се унифицира редът за работа с електронните заявления, който да не противоречи на ЗДОИ;
  • Да се определи звено в администрацията, отговорно за контрола на работата по ЗДОИ;
  • Да се набележат мерки за повишаване на финансовата прозрачност и бюджетната прозрачност, включително и на договорите за обществени поръчки.  

Всяка година ПДИ прави преглед и увеличава индикаторите за оценката на няколко основания.

1. Нови законови задължения за онлайн публикуване.

2. Детайлизиране индикаторите на основата на наблюденията от предишни години.

3. Включване на индикатори на основата на търсенето на определени категории информация. Тези категории определяме на основата на систематизиране и анализ на случаите, които постъпват в ПДИ за правен съвет и консултации, и наблюдението на медийните публикации. 

За някои индикатори е очевидно, че макар законът да не изисква публикуване на собствената интернет страница, създава задължения за публикуване в определен централен регистър. Публикуването и на собствена интернет страница говори за ясно разбиране на смисъла на прозрачността, а не само изпълнение на някакво спуснато отгоре задължение за онлайн публикуване. Така стоят нещата с информацията, свързана с обявяването и възлагането на обществени поръчки. Никой не забранява на органите на власт да имат онлайн регистри на обявените и възложени обществени поръчки, след като голяма част от тази информация се изпраща в Агенцията за обществени поръчки. За възложените договори в централния регистър се публикува онлайн информация за възложителя, обекта на обществената поръчка, описание на договора, наименование и адрес на изпълнителя, стойността на договора,  свързаност на поръчката с фондове на Европейския съюз и т.н.   

   

През 2014 бяха увеличени индикаторите относно бюджетната и финансова прозрачност като се следваха изискванията на Закона за публичните финанси.  Екипът на ПДИ проверяваше  и онлайн публикациите на общите  и подробни устройствените планове и разрешителните за строеж за общините.

 

Тази година гражданският одит обхвана 535 институции – органи от системата на изпълнителната власт на централно, териториално и местно ниво, независими органи на власт и Националния осигурителен институт и Националната здравноосигурителна каса. В сравнение с миналата година, когато оценените страници бяха 489, тази година обхватът беше увеличен със страници на териториални звена на централни органи на власт.

В периода 3 февруари  - 3 март  2014 година 534 страници бяха оценявани на основата на 66 индикатора и още 9 за страниците на общините. В този период не функционираше една преди съществуваща страница - тази на  Областна управа Враца.

 

 

 

 

Резултати [1]

 

Резултатите са публикувани в интернет страницата на ПДИ и позволяват справки по тип институции, по индикатори, по области, по институции, по начин и срокове на отговори на електронните заявления, подадени  до 535  институции.  

Индикаторите бяха количествено оценени според значението на информацията, която трябва да се публикува в интернет и тази оценка формира рейтинга на активната прозрачност. Справките по рейтинга могат да се правят също по тип институции, по области, по органи на местно самоуправление. Беше направен също така и сравнителен рейтинг за три години, който показва тенденциите в активното публикуване.    

Резултатите могат да бъдат обобщени по няколко теми и сравнени с тези от предишни години. Темите, по които обощаваме резултатите по индикатори следват „Стандартите за проактивно  публикуване на информация”:

  • Институционална информация – нормативна  уредба, функции, услуги, информационни масиви;
  • Организационна структура, контакти;
  • Оперативна информация – актове, стратегии, планове, дейности, отчети; 
  • Финансова прозрачност, свързана с интегритета  – бюджети и финансови отчети,  декларации за конфликт на интереси и декларации за имуществото;
  • Наличие и съдържание на секциите по достъпа до информация.

Институционална информация – нормативна уредба, описание на функциите, услугите и информационните масиви

 

Ръководителите на административните структури в системата на изпълнителната власт са задължени да публикуват онлайн актуална информация, свързана с правомощията, функциите и отговорностите на тяхната администрация. Голяма част от тази информация се съдържа в законодателните актове и правилниците на администрацията, които уреждат създаването и дейността на дадената институция, допълнени със специални секции, където са резюмирани функциите на институцията и отговорностите й по отношение на различни обществени сфери, както и услугите, които предоставя на гражданите и юридическите лица. Във връзка с изпълнението на функциите и отговорностите си администрацията поддържа и информационни масиви, регистри, част от които са по необходимост общодостъпни  – за да осигуряват гражданския и стопанския оборот и да осигуряват упражняването на  определени права и регулирани дейности.  

Резултатите по наблюдаваните индикатори показват увеличение на публикациите на нормативната уредба относно правомощията и отговорностите на органите на власт с 3% в сравнение с 2013 г.. Почти 100% изпълнение показват централните органи на власт, държавните агенции, комисии, изпълнителни агенции и независимите органи на власт, като се запазва тенденцията за най-слабо изпълнение в териториалните звена на органите на централната власт и общините[2]

 

Макар абсолютният брой на наблюдаваните институции, публикували информация за своите функции, да се е увеличил от 393 на 418, в процентно отношение те са намалели. С двайсет се е увеличил абсолютният брой на институциите, публикували информация за услугите, които предоставят – от 422 на 442 .  

Колкото до задължението за публикуване на описание на информационните масиви и ресурси, и тази година не се наблюдава особено развитие. Очевидно това задължение се нуждае от детайлни определения и регламентация по отношение на съдържанието, форматите и актуалността на публикуваната информация.

 

Организационна структура и контактна информация

 

Най-значително е изпълнението на онлайн публикаците за организационната структура на органите на власт - над 90% за всички нива.  Положително развитие е също така допълнителната информация към органограмите, публикувани в интернет страниците – имената на служителите по отдели и дирекции, техните функции и контактна информация.  

 

Продължава да се увеличава публикуването на така наречената контактна информация – за отдела за връзки с обществеността, адреса, телефона, е-mail адреса. Това увеличение не се отнася за публикациите за работното време на институциите.  

 

 

 

Оперативна информация – актове, стратегии, планове, дейност и тяхното отчитане   

 

Няма особена промяна на публикуването на нормативни актове. Общото изпълнение за 2014 г. е 81%, като най-добро е то при централните органи на власт и независимите органи на власт – 100%. 

Запазва се тенденцията за увеличаване на онлайн регистрите с индивидуални административни актове.  

Що се отнася до задължението за публикуване на актовете на  общинските съвети, изпълнението е много високо – 93%.

Смятаме, че въвеждането в много общини на вътрешни информационни системи и ориентацията към откриване на регистрите на нормативните, общи и индивидуални административни актове за обществен достъп е добра крачка към  оперативната прозрачност.

Плановете и стратегиите за развитие винаги са били сред  активно и добре оповестяваната информация, в сравнение с отчетите за работата на институциите. Тази тенденция се запазва и през 2014 г. - 76% от институциите публикуват програми и стратегии за развитие и 17% – своите отчети. 

Увеличава се процента на институциите  поддържащи секция проекти за нормативни актове  от 28% през 2013 на 36% през 2014 г.  Друг е въпросът за пълнотата на публикуваната информация. Като правило липсва информация обосноваваща необходимостта от промяна на нормативния акт или приемането на нов, сроковете за обществено обсъждане и резултатите от него.

 

Финансова и друга прозрачност - договори, бюджети и финансови отчети, декларации за конфликт на интереси

 

Важен елемент на активната прозрачност е публикуването на бюджета и финансовите отчети. Детайлизирането на  това задължение както вече беше отбелязано бе направено в Закона за публичните финанси и и предполага повече задължения за първостепенните разпоредители с бюджетни кредити, прилагане на програмни бюджети и тяхната отчетност.    Наблюдавахме също така онлайн публикуването на проектобюджетите на общините, а също така публикуването на датите за общественото им обсъждане, както и на финансовите отчети.   

 

 

Детайлизирането на задължения за онлайн публикуване  в закона като правило води до бързо увеличение на публикациите. Това се отнася до първостепенните разпоредители с бюджетни кредити –  от централните органи на власт – 71% са публикували своите бюджети за 2014 г,  от общините – 39%, а от независимите органи на власт – 50%.  Много по-ниско е изпълнението за финансовите отчети.    

 

 

 

От обхванатите 534 институции 297 са първостепенни разпоредители с бюджети. За тях изследвахме публикациите  на ежемесечните и тримесечните отчети. 

Само 18% от министерствата и 6% от общините са публикували ежемесечни отчети през 2013 г., а по отношение на тримесечните  отчети изпълнението е 76% от министерствата, 2% от държавни комисии и агенции и 4% от общините.    

По отношение на задължението за част от първостепенните разпоредители (без общините)  да прилагат програмни бюджети и съответно да отчитат изпълнението на тези програмни бюджети, от 23 органа на власт 18 са публикували в интернет своите програмни бюджети.

 

Колкото до публикуването в интернет на всекидневните плащания по СЕБРА[3], които стартираха във връзка с приоритета „бюджетна прозрачност” в рамките на инциативата „Партньорство за открито управление”, тези публикации се правят само от 32 институции – 15 министерства, едно териториално звено, осем независими органа на власт, пет държавни агенции и комисии, и три общини.   

В рамките на инициативата „Партньорство за открито управление” бе заложена и мярката за публикуване на бюджет за гражданите. Инициатор на този вид обяснителен текст за бюджета бе Министерството на финансите, което първо публикува „Бюджет накратко”.[4]  Такива публикации са направили само 19 институции, повечето от които общини.

 

 

 

В тази част на оценката на интернет страниците на органите на власт бяха и въпросите, свързани с публикациите на декларациите по член 12 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ) на служителите в администрацията и списъците на подалите такива декларации.  Запазва се тенденцията за увеличаване на броя на институциите, които публикуват списъците на служителите подали декларации, но едновременно с това процентът на институциите публикували самите декларации остава непроменен – 32,77% . 

 

 

 

Значително са се подобрили публикациите с обявите на обществени поръчки. 79,40% от проучваните институции поддържат регистър на обявите за обществени поръчки. Що се отнася до регистъри на възложените обществени поръчки,  публикациите не надминават 10%.   Публикуването на договорите на органите на власт си остават един от най-чувствителните моменти, свързани с прозрачността. Години наред  под 3% от институциите публикуват договори на своите страници, ето защо в хода на проучването през 2013 и през 2014. ПДИ иска с електронно заявление копие от  последния по време договор по ЗОП от проучваните институции.  През тази година получихме над 300  договора по обществени поръчки, което в сравнение с 2013 е значително подобрение.  

 

Секции „Достъп до информация” 

 

Секцията „Достъп до информация” в интернет страниците има за цел да улесни и подпомогне заявителите или търсещите информация как е организиран процесът в конкретната институция като им посочи определения ред (вътрешни правила), включително редът за достъп до публичните регистри. В секцията трябва да е посочено звеното, отговарящо по ЗДОИ, определеният за това служител, адрес, телефон и работното време на звеното. В секциите следва да има и отчет за изпълнение на ЗДОИ.

За улесняването на достъпа до информация в институцията способстват също така задължения за публикуване, създадени според изискванията на други закони. Ето защо резултатите по два от индикаторите на оценката (публикуван ли е списък на разсекретени документи и списък на категориите „Служебна тайна”) са включени към темата: информация за упражняването на правото на достъп до информация.  

 

Секция „Достъп до информация” е създадена в 55,43% от проучените страници. За сравнение с миналата година -  такива секции съществуваха в 55,42% от сайтовете.  Упорито не изпълняват своите задължения по закон да направят такава секция 238 от проучваните органи. Сред тях са Министерски съвет, Министерството на инвестиционното развитие, Министерството на земеделието и храните и най-странното – Министерството на правосъдието, което според Закона за достъп до обществена информация би трябвало да е административно наказващ орган по чл.43.

 

Съдържанието на секциите в институциите, създали такива секции, не отговаря на изискванията на закона в 94% от случаите. Само 17 са органите на власт, чиито секции отговарят на изискванията. Това са Министерството на отбраната, две областни управи -  Разград и Смолян, Изпълнителната агенция по околна среда и Регионалната инспекция по околна среда и водите – Благоевград, Регионален инспекторат по образованието – Благоевград, Патентното ведомство и общините – Девин, Добрич, Долни чифлик, Кочериново, Криводол, Момчилград, Никопол, Разград, Челопеч,  Ябланица. 

 

Няма особено развитие и по отношение на вътрешните правила за достъп до информация. При липсата на контрол за тези публикации от три години насам техния брой не се увеличава, макар да е над 50%. 

 

Задължението за онлайн описание на необходимия ред за достъп до публичните регистри в секция „Достъп до информация”продължава да не се изпълнява и само 30 от 534 институции са публикували този ред.

 

Само с 3% са се увеличили публикациите онлайн на отчетите по ЗДОИ, макар тези отчети да се изпращат към дирекция „Държавна администрация” за подготовката на годишния доклад „Състоянието на администрацията”.  През 2014 г. тези отчети са публикувани от 129 институции от проучваните 535.

 

Колкото до прозрачността на процеса на декласификация на документи, предвиден по § 9 от ПЗР от ЗЗКИ, която обуславя  достъпа до тези документи по реда на ЗДОИ - изпълнението е плачевно за последните четири години.

 

 

 

По отношение на списъка на категориите информация, класифицирани като служебна тайна, 15% от институциите са направили това на своите интернет страници.

 

Що се отнася до контактната информация за звеното, което отговаря за приемането на заявления за достъп, публикуването й също е много под 100%.   Задължението за публикуване на контактна информация служителя по ЗДОИ също не се радва на добро изпълнение - то не надхвърля 20%.

 

 

 

Заявления по електронен път

 

Подаването на заявления по електронен път е предвидено в ЗДОИ още при приемането му. Според чл. 24 ал. 2 „Заявлението се счита за писмено и в случаите, когато е направено по електронен път при условия, определени от съответния орган.” Този ред или условия естествено не може да противоречи на изискванията на ЗДОИ и рационалното очакване на заявителите беше, че той ще бъде описан във вътрешните правила за достъпа до информация в институциите. Вече пета година ПДИ подава електронни заявления в рамките на оценката на интернет страниците, която прави. Налага се интересния извод, че начинът по който отговарят държавните органи на електроните заявления не зависи от темата на исканата информация. През първите години ПДИ търсеше чрез тези заявления информация, която би трябвало да е публикувана в интернет. Последните две години се искаше копие от последния по време договор по ЗОП. Тази информация обикновено е чувствителна за институциите. На графиката по-долу се вижда как се увеличава отговарянето на тези заявления по години и как намаляват мълчаливите откази, което е една позитивна тенденция.

 

 

 

В рамките на Проучването на активната прозрачност през 2014  екипът на ПДИ подаде 535 електронни заявления с искане за предоставяне по електронен път на копие от последния договор за обществена поръчка за 2013. Получихме 420 отговора, а 115 институции не отговориха на заявлението ни.

В миналия брой на бюлетина на ПДИ беше представена противоречивата практика за работа с електронните заявления и предоставянето на информация по електронен път.[5]

 

Констатации

 

1. Липса на методология и унификация на структурата и съдържанието на интернет страниците на институциите. Тази липса е резултат от друга празнота в законодателството - в момента няма кой да наблюдава, координира и методологически да подкрепя процеса.

2. Освен гражданското наблюдение, никой не контролира изпълнението на задълженията за онлайн публикуване. Гражданите обаче нямат механизми, с които да подтикнат администрацията да изпълнява задълженията си.

3. Категориите за онлайн публикуване в ЗДОИ са прекалено общи и това създава разнообразни практики.

4. Не са предвидени  контролни и санкционни механизми при неизпълнение.

5. Актуалността на информацията трудно би могла да бъде оценявана. 

6. Секциите „Достъп до информация” не изпълняват своята цел  – да улесняват гражданите при търсене на информация.

7. Съществува огромно разнообразие в начина по който се отговаря на електронните заявления, макар те да се увеличават.

 

Препоръки

1. Необходими са промени в ЗДОИ, които да детайлизират сега задължителните за публикуване категории в съгласие със стандартите за активно пубилкуване в рамките на инциативата „Партньорство за открито управление” и добрите законодателни примери в света;

2. Необходими са промени в ЗДОИ свързани с конкретизиране на публикуването и оповестяването на информацията по чл.14 от ЗДОИ;  

3. Необходими са ясни задължения за актуалност на информацията, публикувана в интернет;

4. Необходими са ясни законови задължения по отношение на форматите, в които се публикува информацията;

5. Необходим е  орган за координация и контрол на активното публикуване;

6. Необходимо е да се въведат санкции за неизпълнението на задълженията за активно публикуване.

 

 

 



[2] Виж сравнителните графики 1 и 2.

[3]  Система за електронни бюджетни разплащания (СЕБРА)  е система за наблюдение на инициираните плащания от включените в нея бюджетни организации и управление на плащанията в рамките на предварително зададени лимити. ВИЖ: http://www.minfin.bg/bg/transparency

© 2014 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.