Александър Кашъмов, ръководител на правния екип на ПДИ

Регламентация на ограниченията на правото на достъп до обществена информация, съдържаща се в международните стандарти


Основанията, на които е допустимо да бъде ограничено правото на всеки да получава и разпространява информация, в това число такава, която е съхранявана от държавните органи, са изброени в чл. 19 от Всеобщата декларация за правата на човека[1], чл. 19 от Международния пакт за гражданските и политическите права[2], чл. 10 от Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧ)[3].

 

В сферата на достъпа до информация за околната среда, чиято регламентация предшества исторически тази на достъпа до официални документи, ограниченията и подходът към тях са посочени в Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда[4]. Аналогична е уредбата в Директива 2003/4/ЕО.

 

По-подробна регламентация на материята относно ограниченията на достъпа до информация се съдържа в Конвенцията на Съвета на Европа за достъп до официални документи. Такава е налична и в Регламент 1049/2001 г., приложим относно правото на достъп до официални документи, съхранявани от институциите на Европейския съюз.

 

Приложими към ограничението на достъпа до информация, свързано със защитата на личните данни, са Конвенция № 108 на Съвета на Европа за защита на лицата при автоматизирана обработка на лични данни, Директива 95/46/ЕО за защита на физическите лица при обработването на лични данни и за свободното движение на тези данни и Регламент (ЕО) № 45/2001 на Европейския парламент и Съвета от 18 декември 2000 година относно защитата на лицата по отношение на обработката на лични данни от институции и органи на Общността и за свободното движение на такива данни. Защитата на личните данни е призната за основно право в рамките на Съвета на Европа и Европейския съюз. Балансът между двете права е предмет на практиката на Съда на Европейския съюз, както и на тази на Европейския съд по правата на човека.

 

Съдържание на изискванията по отношение на ограниченията на достъпа до информация, съгласно международните стандарти  

 

Според чл. 10, пар. 2 от Европейската конвенция за правата на човека[5], ограниченията на правото на всеки да получава и разпространява информация могат да се прилагат само, ако са налице три едновременно налични условия. Ограниченията трябва да са:

- изрично посочени в закон;

- пропорционални на целта да се защитят един или повече от изброените интереси;

- необходими в демократичното общество.

 

Тези условия за приложимост на ограниченията се обозначават като „троен тест“, приложението на който в конкретните случаи е детайлизирано в практиката на Европейския съд по правата на човека.

 

Уредбата на ограниченията е допълнително развита по отношение на правото на достъп до официални документи в Конвенцията за достъп до официални документи, която е най-подробният в това отношение международен документ.  Според чл. 3, пар. 1 от Конвенцията:

 

Всяка държава-членка може да ограничи правото на достъп до официални документи. Ограниченията трябва да бъдат изброени точно в закон, да бъдат необходими в демократичното общество и да бъдат пропорционални на целта да се защитят посочените в конвенцията интереси.[6]

 

Същевременно, в допълнение към стандартния „троен тест”, в Конвенцията се съдържат още допълнителни изисквания, които водят до повече гаранции за ограничителното прилагане на основанията за отказ на информация.  Първото от тях е известно като „тест за вреда” (чл.3, пар.2, т.2, хипотеза първа от Конвенцията).[7] Второто е „балансът на интереси”. Той се надгражда над „теста за вреда”, като дори при настъпване на вреди за защитените интереси информацията (официалните документи) подлежи на предоставяне, когато съществува надделяващ обществен интерес от нейното разкриване[8]. Третото изискване е държавите-членки да определят максимален срок на приложимост на ограниченията[9].

 

Тестовете за вреда и надделяващ обществен интерес – способи за въвеждане

 

В Обяснителния меморандум към Конвенцията е дадено по-подробно изложение по отношение на различните й разпоредби, в това число относно прилагането на тестовете за вреда и надделяващ обществен интерес. Приема се, че те могат да бъдат прилагани за всеки отделен случай, а може и законодателно да се въведат презумпции. Така например в пар. 38 от Обяснителния меморандум се приема, че:

 

...Законодателството например може да постави различни изисквания за това как да се прилага тестът за вреда. Тези изисквания могат да приемат формата на презумпция за или против предоставянето на искания документ[10].

 

Подобен подход е разбираем, тъй като подобни презумпции съответстват на евентуални житейски презумпции. Логично е да не очакваме презумпция за откритост на един план за действие във военновременни условия, за разлика от един договор за консултиране на реформата в даден сектор на държавно управление[11]. Законодателното въвеждане на презумпция против предоставянето на искания документ може да бъде във формата на законодателно предвиждане на срокове на защита на информацията. По този въпрос в Обяснителния меморандум се посочва:

 

Резултатът от прилагането на „теста за вреда“ е пряко свързан с изтичането на времето. За някои ограничения определени събития директно водят до преустановяване на това ограничение. В други случаи с изтичането на време може да намалее вредата от предоставяне на информацията[12].

 

Следователно определянето на законови срокове за приложимост на защитата чрез ограничения на достъпа до информация се основава на допускането, че в момента на определянето на дадена информация като ограничена за достъп тя е най-чувствителна, докато с времето чувствителността намалява, а с нея следва да отпадне и защитата чрез ограничаване на достъпа.

 

Ограниченията на достъпа до информация съгласно българското законодателство

 

В една или друга степен, посочените изисквания на международните стандарти по отношение на ограниченията са въведени в българското законодателство относно достъпа до обществена информация. С Решение № 7 от 4 юни 1996 г. по к.д. № 1/1996 г. Конституционният съд е приел тълкуване на чл.41, ал.1 от Конституцията, според което „правото е принцип, а ограничаването му е изключение от принципа”, като изключенията се прилагат „ограничително и само за защитата на конкуриращ интерес”.

                                                                         

Изискването, според което ограничение на правото на достъп до обществена информация може да бъде въведено само със закон, е изведено в цитираното решение на Конституционния съд и е изрично предвидено с чл.7, ал.1 от ЗДОИ.

 

Защитените интереси са изброени както в чл.41, ал.1, изр.2 от Конституцията, така и в чл.5 от ЗДОИ. В тези разпоредби се следва изброяването в чл.19 от МПГПП, поради което са доста общо формулирани. По-конкретно изброяване на основанията за ограничаване на правото на достъп до обществена информация е включено в чл.37, ал.1 от ЗДОИ. То обаче не са детайлно конкретизирани, като например в чл.37, ал.1, т.2 е посочена хипотезата, в която „достъпът засяга интересите на трето лице”, а в чл.37, ал.1, т.1 - „класифицирана или друга защитена от закон тайна”. Зад хипотезата „защита на интересите на трето лице” се крият всъщност две отделни основания за ограничение на правото на достъп до информация – защита на личната сфера и защита на търговската тайна. Това разбиране е прието в съдебната практика, но не е достатъчно отчетливо и ясно във формулировката на законовата разпоредба.

 

В Конвенцията за достъп до официални документи, Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда и Регламент № 1049/2001 г. и Директива 2003/4/ЕО, търговската тайна и защитата на личната сфера са отделно изброени като ограничения на правото на достъп до информация. Поставя се въпросът не е ли препоръчително така да бъдат изброени и в чл.37 от ЗДОИ[13].

 

Приложимост на „баланса на интереси” спрямо отделните ограничения

 

Тестът за баланс на интереси е въведен в ЗДОИ чрез правния институт на т.нар. „надделяващ обществен интерес”. Последният се прилага към различни ограничения – „търговската тайна” – чл.17, ал.2 in fine от ЗДОИ, „мнения, становища, препоръки от или за органа” – чл.13, ал.2, т.1 от ЗДОИ, „текущи преговори” – чл.13, ал.2, т.1 от ЗДОИ, „засягане на интересите на физически лица” – чл.31, ал.5 и чл.37, ал.1, т.2 от ЗДОИ.

 

Стои въпросът приложима ли е проверката за „надделяващ обществен интерес” по отношение на ограничения, които не са изрично посочени в ЗДОИ, като например към т.нар. „професионална тайна”[14]. Тя се съдържа в израза „друга защитена тайна в случаите, предвидени със закон”, употребен в чл.37, чл.1, т.1, хипотеза втора от ЗДОИ. Ако се приеме, че е въведена с цел защитата на трети засегнати лица, тогава тестът е приложим. Подобен въпрос стои в случаите на т.нар. „служебна тайна”. Последната е вид класифицирана информация и е предвидена като ограничение в чл.37, ал.1, т.1, хипотеза първа. Същевременно, съгласно определението й в чл.26, ал.1 от ЗЗКИ, това е информация, нерегламентираният достъп до която би увредил държавен или друг правнозащитим интерес. Доколкото това може да е интерес на трето засегнато лице, стои въпросът за приложимостта на теста за „надделяващ обществен интерес”.     

 

В съдебната практика е прието тълкуване на закона, според което наличието на специална уредба на „данъчната и осигурителна тайна” в Данъчноосигурителния процесуален кодекс (ДОПК) не изключва приложението на ЗДОИ и необходимостта да се прецени наличието на надделяващ обществен интерес съгласно чл.31, ал.5 от ЗДОИ. Това е така, тъй като съгласно чл.74, ал.2 от ДОПК данни, представляващи данъчна и осигурителна информация, се предоставят с писмено съгласие на лицето, което кореспондира на правилото на чл. 31, ал. 1 и 2 от ЗДОИ, когато исканата обществена информация се отнася до трето лице и е необходимо неговото съгласие за предоставянето й. При това положение стои и въпросът за случаите, в които такова съгласие не е необходимо, които обхващат и „надделяващия обществен интерес”, съгласно чл.31, ал.5 от ЗДОИ[15].

 

В полза на уеднаквяването и предвидимостта на прилагането на закона, е удачно да се даде отговор на тези поставени въпроси по законодателен път или в съдебната практика.

 

Степен на приложимост на „баланса на интереси” спрямо отделните ограничения

 

В § 1 от Допълнителната разпоредба на ЗДОИ са формулирани две големи групи категории случаи, в които е налице надделяващ обществен интерес. Едната е регламентирана в § 6 от ДР на ЗДОИ и тези категории случаи са приложими за ограниченията, свързани със защитата на мнения, становища и предложения по даден въпрос[16] и преговори[17], както със защитата на интересите на трето лице, което не е търговец[18]. С тази разпоредба са предвидени четири категории, при които е приложим тестът за надделяващ обществен интерес. Нормата на § 5 от ДР на ЗДОИ се прилага за случаите на търговска тайна, като в нея са формулирани повече категории случаи.

 

Така се оказва, че при търговската тайна обхватът на случаите, в които следва да се прилага проверката за надделяващ обществен интерес, е по-широк от този при останалите ограничения. Това различие обаче не се дължи на законодателен замисъл или естеството на съответните ограничения. Така например едва ли има разумна причина подготвителните документи да не се разкриват при надделяващ обществен интерес в случаите на текуща дискусия. Наличието на такава дискусия обаче е основание за прилагане на надделяващ обществен интерес спрямо търговска тайна, но не и спрямо подготвителни документи, тъй като в § 6 от ДР на ЗДОИ то не е предвидено. Същевременно тъкмо представените становища и консултации в хода на текуща дискусия по законопроект, проект за подзаконов нормативен акт или за общ административен акт, е редно да са в максимална степен общественодостъпни.

 

Категорично е несъответно на международните стандарти законодателното разрешение, според което класифицираната информация не подлежи на преценка за надделяващ обществен интерес. Изводът, че това е така, следва от формулировката на чл.37, ал.1, т.1 от ЗДОИ, където такава преценка е изключена. В случаите на държавна тайна защитата е на интерес, различен от засягане на трето лице, поради което няма да е приложима т.2 от същата разпоредба, която предвижда преценка за надделяващ обществен интерес. Същевременно обаче международните стандарти не предвиждат изключения от прилагането на теста за надделяващ обществен интерес.

 

По отношение на класифицираната като държавна тайна информация, общо място в международните стандарти и законовата регламентация в демократичните системи е включването на изрична разпоредба, според която не се допуска класифициране на информация, която разкрива нарушения на човешки права и хуманитарното право, престъпления[19]. Следва да се предвиди също така преценка за баланс на интереси, когато информацията е от значение за обществения дебат, увеличава отчетността относно разходване на публични средства, има значение за общественото здраве и безопасност.[20]

 

Противоречиво тълкуване се среща в практиката по въпроса за избрания способ за осъществяване на баланс на интереси при защитата на личната сфера на гражданите. Въпросът е изяснен на конституционно ниво, като с Решение № 4 от 26 март 2012 г. по к.д. № 14/2011 г. Конституционният съд прие, че защитата на личните данни на лицата, заемащи публични длъжности или извършващи публични дейности, поначало е много по-занижена в сравнение със защитата на останалите граждани. Мотивирайки се за това становище, Конституционният съд се позовава на РКС № 7 от 4 юни 1996 г. по к.д. № 1/1996 г., според което държавната власт като цяло, както и политическите фигури и държавните служители могат да бъдат подложени на обществена критика на ниво, по-високо от това, на което са подложени частни лица. Тази практика е възприета и от Върховния административен съд в решенията по спорове по ЗДОИ.

 

В други законодателства е приет подход, при който в Закона за достъп до информация е предвидено изброяване на лицата, заемащи публични длъжности. У нас такова изброяване е предвидено в поне три закона с различен обхват на служителите – Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, Закона за достъп и разкриване на документите и за обявяване на принадлежност на български граждани към държавна сигурност и разузнавателните служби на българската народна армия и Закона за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни и други длъжности. В ЗДОИ няма изрично препращане към обхвата на тези лица, което оставя възможности за развиване на съдебната практика спрямо спецификата на случаите.

 

Приложимост на теста за вреда и крайни срокове спрямо отделните ограничения

 

В ЗДОИ липсва обща разпоредба относно приложимосттана теста за вреда или разпоредба, от която да става ясно спрямо кои ограничения той се прилага. Анализът на отделните норми, регламентиращи дадени ограничения показва, че тестът се прилага по отношение на класифицираната като държавна или служебна тайна информация[21], търговската тайна, защитата на становища, мнения и препоръки от или за органа, преговорите, търговската тайна, както и защитата на интересите на третото лице. Това означава, че практически тестът за вреда е приложим по отношение на всички ограничения.

 

От значение е моментът към който се прилага тестът за вредата. Според едни законодателни решения той се прилага към момента на създаване на информацията/ документа, според други – към момента на получаване на заявление за достъп до информация, а според трети – и в двата момента. В това отношение според ЗДОИ преценка трябва да се прави към момента на получено заявление по отношение на всички ограничения с изключение на свързаните със защита на държавна или служебна тайна. Уместно е да се обсъди въпросът за необходимостта от въвеждане на правомощие за тест за вреда и към момента на разглеждане на заявление за достъп.

 

Не стои по същия начин въпросът с въвеждането на срок за защита на дадения интерес. Срокове на действие на ограничението за предвидени по отношение на държавната тайна, служебната тайна, защитата на становища, мнения и предложения от или за органа, преговори. Без яснота по отношение на срока за защита на информацията са ограниченията, свързани със защитата на търговската тайна и на личните данни в документите, съдържащи обществена информация. Заслужава обсъждане въпросът дали и при какви обстоятелства е допустимо да бъде предвиден такъв срок и по отношение на тях.

 

EEA Grants


Концепцията е изготвена в рамките на проект „Застъпническа кампания за цялостни промени в законодателството за достъп до информация”, финансиран в рамките на Програмата за подкрепа на НПО в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2009 – 2014.


Този документ е създаден с финансовата подкрепа на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство. Цялата отговорност за съдържанието на документа се носи от Фондация Програма Достъп до Информация и при никакви обстоятелства не може да се приема, че той отразява официалното становище на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Оператора на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България.  

 



[1] Приета от Парламентарната асамблея на ООН на 10 декември 1948 г.

[2] Приет на 16 декември 1966 г., в сила от 23 май 1976 г., обнародван в ДВ, бр. 43 от 28 май 1976 г.

[3] За ЕКПЧ това може да се заключи въз основа на две решения на ЕСПЧ от 2008 г.

[4] Приета през 1998 г. в Орхус, Дания, известна и под названието Орхуска конвенция. Ратифицирана със закон, обн. ДВ, бр. 91 от 2003 г., текстът е обнародван в ДВ, бр.33 от 2004 г. (известна под названието Орхуска конвенция).

[5] Тези условия се прилагат спрямо ограниченията на правото да се получава и разпространява информация, гарантирано с чл. 10 от ЕКПЧ. Идентичен „троен тест“ е предвиден и в чл. 8, пар. 2 от ЕКПЧ по отношение ограниченията на правото на зачитане на личния и семейния живот. Конвенцията е ратифицирана със закон, приет от Народното събрание на 31 юли 1992 г., обн. в ДВ, бр. 66 от 1992 г. В сила за Република България от 7 септември 1992 г.

[6] Тройният тест е предвиден и в Регламент (ЕО) № 1049 от 2001 г. на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 г. относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, както и в Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда.

[7] Типичен пример за въвеждането на това изискване в българското законодателство е чл.25 от Закона за защита на класифицираната информация, според който дадена информация се класифицира като държавна тайна, само ако от разкриването й би произтекла вреда за защитените интереси.

[8] Конвенция за достъп до официални документи, чл.3, пар.2, хипотеза 2.

[9] Тестовете за вреда и баланс на интереси са предвидени и в Орхуската конвенция, както и в Регламент 1049/2001 г.

[10] Цит. място.

[11] Договорът между Министерството на финансите и британската фирма „Краун Ейджънтс” за консултиране на реформата в митниците бе класифициран като държавна тайна и достъпът до него - отказан през 2002 г. След отмяната на отказите за предоставянето му документът бе декласифициран и текстът му – публикуван в интернет страницата на министерството.

[12] Пак там, пар. 39.

[13] Подобен подход наблюдаваме в изброяването на чл.20, ал.2 от Закона за опазване на околната среда.

[14] Въпросът бе поставен през 2014 г., когато Българската народна банка се позова на „професионална тайна” за да обоснове, че защитата й е абсолютна и информацията не подлежи на предоставяне при никакви условия.

[15] Решение № 2045/16.02.2010 г. по а.д. № 9995/2009 г. на ВАС, пето отделение.

[16] Чл.13, ал.2, т.1 от ЗДОИ.

[17] Чл.13, ал.2, т.2 от ЗДОИ.

[18] Чл.37, ал.1, т.2 от ЗДОИ.

[19] Срв. Резолюция 1954 (2013) на Парламентарната асамблея на Съвета на Европа, т.9.6.

[20] Пак там, т.9.5.

[21] Тестът се осъществява към момента на класифицирането на информацията, съгласно чл.25 и чл.26 от ЗЗКИ.

© 2014 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.