 |
На 4 юли 2014 в хотел „Сити” в София Програма Достъп до Информация проведе обществена дискусия на тема „Необходими ли са промени в законодателството за достъп до информация?” Участие взеха представители на неправителствени организации, неформални граждански групи и граждани, които активно използват Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ), водят съдебни дела с правната помощ на ПДИ и използват получената информация в дейността си в обществена полза.
Дискусията бе третата от пет обществени обсъждания със заинтересовани групи в рамките на проект “Застъпническа кампания за цялостни промени в законодателството за достъп до информация”, финансиран по Програма за подкрепа на НПО в България по финансовия механизъм на ЕИП 2009 – 2014 г.
Екипът на ПДИ очерта няколко проблемни области на прилагане на ЗДОИ, идентифицирани въз основа на постоянното наблюдение на практиките по търсене и предоставяне на информация, и сподели с участниците възможните подходи, с които те да бъдат преодолени.
В дискусията участие взеха представители на Български център за нестопанско право (БЦНП), Общност на софийски граждански сдружения и Инициатива „Граждани за зелена София“ (ОСГС – ИГЗС), Национално движение „Екогласност”, Фондация „Деца и родители отново заедно“ (ДИРОЗ), Български институт за правни инициативи (БИПИ), Сдружение „Софийски обществен съвет“, Фондация „Надежда срещу СПИН“, Институт за пазарна икономика (ИПИ), Сдружение „Център на НПО в Разград“ и активни граждани от София.
Присъстващите споделиха своя опит в търсенето на информация по реда на ЗДОИ, отбелязаха проблемите, които срещат и дадоха предложения за тяхното преодоляване.
Участниците в работната среща обсъдиха следните теми.
Активно публикуване на обществена информация
Темата бе въведена от Гергана Жулева, изпълнителен директор на ПДИ. Тя припомни съществуващите задължения за публикуване на информация от държавните органи, включително в Интернет. С член 14 от ЗДОИ се въвежда задължението за публикуване на информация от обществен интерес. Член 15 определя конкретни категории за публикуване на информация. Сред проблемите, които ПДИ констатира, въз основа на постоянното наблюдение и на специалните проучвания на Интернет страниците на институциите, които извършва от няколко години, са твърде общо формулираните категории за активно публикуване на информация. Ниско е нивото на изпълнение на задължението за поддържане и публикуване в секция „Достъп до информация” в Интернет страниците на институциите. В същото време, задълженията за публикуване в Интернет се увеличават – от миналата година е в сила Законът за публичните финанси, който създава изрични задължения за публикуване на бюджетна и финансова информация. Гергана Жулева представи съществуващите модели, свързани с активното публикуване на информация – детайлни списъци на категориите информация, подлежащи на публикуване, публикуване в Интернет на информация, искана повече от три пъти, и създаването на специална институция – Информационен комисар/ комисия, който създава стандарти и следи за тяхното прилагане. Поставен бе въпросът за въвеждането на Директивата за повторно използване на информацията, с която се урежда достъпа до цели бази данни, и то в машинночитаем формат.
Гергана Жулева подчерта значението на участието на България в международната инициатива Партньорство за открито управление, в рамките на която акцентът е върху развитието на отворените данни като средство за постигане на по-голяма прозрачност и отчетност на институциите и по-ефективно гражданско участие. В същото време, резултатите от проучванията на ПДИ показват, че има институции с добри Интернет страници, които изпълняват задълженията си за активно публикуване на информация, но имат слаба практика по предоставяне на информация по заявления.
Участниците стигнаха до заключението, че разнородните административни практики могат да бъдат преодолени с въвеждането на ясни правила за публикуване на актуална информация от обществен интерес по актуални обществени въпроси, ясни и детайлни категории информация за публикуване, съответно отговорност и контрол по изпълнението.
Бе дадено предложение за разширяване на обхвата на чл. 15 от ЗДОИ така че да включи и законодателната и съдебната власт, както и публичноправни организации като болници и търговски дружества, в които държавата има златна акция.
Търсене и предоставяне на информация по електронен път
Темата въведе Стефан Ангелов от правния екип на ПДИ. ЗДОИ дава възможност за подаване на завления по електронен път. Проучванията на ПДИ показват постоянно увеличаване на броя на институциите, които предоставят информация по електронен път. Малък е броят на тези, които изискват подаденото по електронен път заявление да бъде подписано с електронен подпис. Според ПДИ такова искане е незаконосъобразно. Основен проблем при търсенето и получаването на информация по електронен път е удостоверяването за получено от администрацията заявление и протокола за предоставяне на информацията. В това отношение административните практики за разнообразни, дори противоречиви.
В последвалата дискусия участие взеха: Ивайло Хлебаров (експерт – околна среда), Милен Чавров (Надежда срещу СПИН), Петър Пенчев (Екогласност), Деница Кюранова (ОСГС – ИГЗС), Иван Петров (гражданин от София), Александър Дунчев (WWF), Весела Стоянова (ИПИ), Георги Милков (Център на НПО в Разград).
Сред споделените проблеми бяха: лошото качество на сканирани документи, предоставени на технически носител или по електронен път; подписването на протокол, преди реалното получаване на информацията, без гаранция, че заявителят наистина ще получи търсената информация; начисляването на разходи за електронен достъп до информация; разминаването между оригиналната информация и тази, която е сканирана и публикувана или предоставена по заявление; разнообразието във вътрешните правила на институциите по ЗДОИ, което създава и твърде разнообразна практика по прилагането му.
Решенията, които бяха изведени в резултат на дискусията включват: въвеждане на технически изисквания към сканирането на документи от страна на администрацията, за да се гарантира качеството им; изрично упоменаване, че електронният достъп до инфорция е безплатен; задължение за отговор с входящ номер на заявление, подадено по електронен път; прилагането на Процедурата за предоставяне на информация от обществения сектор за повторно използване (чл. 41е от ЗДОИ) за заявленията за достъп до информация, подадени по имейл – отговорът на подадени по електронен път заявления трябва също да е електронен, без изискване за потвърждение за получаването на отговора; нуждата от обучение на ръководителите на административни органи.
Разнообразните вътрешни правила пък са свързани с липсата на административен контрол по прилагане на ЗДОИ – проблем, който може да бъде преодолян със създаване на институцията на Информационния комисар.
Достъп до информация и повторно използване на информация
Сред дискутираните теми бе и въвеждането на изменената през 2013 г. Директива за повторно използване на информация от обществения сектор в националното законодателство. С измененията се разширява кръгът на задължените субекти, увеличават се форматите, в които се предоставя информация, включвайки машиночитаемите формати, въвежда се изискването за специализиран орган, който да разглежда жалби по повторното използване на информация.
Ограничения на правото на достъп до информация
Дискусията бе най-активна по отношение на ограниченията на правото на достъп до информация. Александър Кашъмов, ръководител на правния екип на ПДИ, очерта четирите групи, в които могат да се обособят проблемите, свързани с ограниченията на правото на достъп до информация: липса на изчерпателно изброяване на ограниченията в ЗДОИ; неяснота относно защитата на третото лице, което е най-често използваното ограничение; противоречивата практика по отношение на баланса достъп до информация – защита на лични данни; широкият обхват на ограничението, свързано с т. нар. подготвителни документи по чл. 13 от ЗДОИ. Сред предложенията на ПДИ за законодателни промени са: отпадане на сегашното ограничение „защита интересите на трето лице“ и изричното му свързване със защита на личните данни и защита на търговската тайна. Дарина Палова от правния екип на ПДИ подчерта, че след измененията в ЗДОИ от 2008 г., дори изричното несъгласие на третото лице не е непреодолима пречка, тъй като в тези случаи ЗДОИ предвижда предоставяне на частичен достъп до информация.
В обсъждането, становища изразиха: Александър Дунчев (WWF), Весела Стоянова (ИПИ), Петър Пенчев (НД „Екогласност“), Деница Кюранова (ОСГС – ИЗГС), Ивайло Хлебаров (експерт околна среда), Георги Милков (Център на НПО Разград), Милен Чавров (Надежда срещу СПИН), Иван Петров (гражданин от София).
Проблемите, които участниците очертаха, въз основа на практиката бяха: честото не уведомяване на заявителя, че се търси съгласие на третото лице; търсенето на съгласие на третото лице, въпреки наличието на надделяващ обществен интерес или когато то също е задължен по закона субект; ограничаването на достъпа до информация от надделяващ обществен интерес, въз основа на защитата на лични данни на публични фигури
Сред дадените предложения бяха: в ЗДОИ да бъде включено изрично, че не е нужно съгласие на трето лице, когато търсената информация е част от публичен регистър; да се определят ясно хипотезите за надделяващ обществен интерес в т. 5 и т. 6 от § 1 от ДР на ЗДОИ; предложено беше още при подписването на договори контрагентите на държавата и общините да подписват декларации за публичност, а получените от институциите заявления, както и отговорите/ предоставената информация по тях да бъдат публикувани в публичен регистър, след заличаване на личните данни в тях.
Стефан Ангелов представи проекта „Pitaigi”, по който ПДИ партнира на Фондация Общество.бг, за създаване на онлайн платформа, чрез която да се подават заявления за достъп до информация, и в която да се публикуват тези заявления, отговорите по тях и предоставената информация.
Бе дискутиран въпросът за задължеността на търговски дружества с над 50 % общинско или държавно участие по ЗДОИ. Освен съдебната практика, според която търговски дружества със 100 % държавно или общинско участие са задължени субекти, Александър Кашъмов отбеляза, че дори и да няма общинско или държавно участие в капитала, субектът е задължен, когато е под пряк контрол на държавен или общински орган.
Санкции при неизпълнение на задължения по ЗДОИ
Темата бе въведена от Дарина Палова, адвокат от правния екип на ПДИ. Тя подчерта, че предвидените нарушения не обхващат всички възможни. Глобите са в много нисък размер. Даде пример с предвидените глоби по Закона за защита на класифицираната информация (ЗЗКИ) – от 2000 до 20 000 лв., докато в ЗДОИ са от 50 до 200 лв. Отново бе отбелязана липсата на административна практика по налагането на предвидените в ЗДОИ санкции. В Доклада за състоянието на администрацията 2013 за пръв път е посочен случай на налагане на административно наказание. Въпреки че законът предвижда санкции за четири вида нарушения, причина за тяхната неефективност е, че на практика, органът трябва да накаже сам себе си. Отново бе даден пример със ЗЗКИ и ЗЗЛД, по които има специални комисии, които осъществяват контрол и налагат санкции. Дарина Палова представи случаи от практиката на ПДИ, в която има доста случаи за налагане на глоби за неизпълнение на съдебни решения. Подчерта, че практиката на съдилищата относно производствата за налагане на глоба е различна.
Участниците се обединиха около предложенията на ПДИ за повишаване размера на глобите и увеличаване на нарушенията, които могат да бъдат санкциониран, включително за непредоставяне на информация по електронен път. Изведена бе необходимостта от независим и самостоятелен орган, който да налага санкции – комисар, комисия, или да се разширят правомощията на инспекторатите.
Необходим ли е Информационен комисар?
Специално внимание бе обърнато на изведената в хода на дискусията необходимост от независим орган, който да следи за изпълнението на ЗДОИ. Александър Кашъмов направи преглед на съществуващите модели по света: 1. Информационен комисар (Великобритания, Шотландия, Словения, Сърбия, Унгария); 2. Информационна комисия (Франция, Белгия, Испания, Португалия, Италия, Мексико); Национален омбудсман с функции по достъпа до информация (Швеция, Норвегия). Въпреки различията в статута на тези органи – независими или към изпълнителната власт; издаващи задължителни решения или препоръки; мандат само за достъп до информация или в комбинация със защитата на лични данни – основните им функции са наблюдение на практики, анализ, координация, указания, уеднаквяване, обучения, разглеждане на жалби и налагане на санкции. В България част от тези функции се изпълняват от различни институции, което е и причината за липсата на координация, указания, уеднаквяване и налагане на санкции.
Участниците се обединиха около предложението за създаване на независим орган, който да следи за изпълнението на ЗДОИ. Коментираха необходимостта от оценка на въздействието от въвеждането на такъв орган. Нуждата от орган, който да координира и уеднаквява практики, и да налага санкции е изведена и въз основа на анализа на състоянието на достъпа до информация в България в 14 доклада, които ПДИ изготвя от приемането на ЗДОИ до днес. Едно от предложенията бе фунцкиите да се поемат от Националния омбудсман като решенията му станат задължителни.
Предложенията от дискусията, както и от предходните две, са систематизирани и публикувани в специалната секция на страницата на ПДИ „Необходими ли са промени в ЗДОИ?”: http://www.aip-bg.org/publicdebate/Необходими_ли_са_промени_в_ЗДОИ/104145/.
Всеки може да изпрати своите аргументирани предложения и становища за необходими промени в законодателството за достъп до информация на APIAconsult@aip-bg.org.
След обществените дискусии, които ще продължат до октомври 2014, ПДИ ще обобщи и систематизира в гражданска концепция получените предложения за законодателни промени. Тя ще бъде представена на национална конференция пред НПО, журналисти, граждани, юристи, политици.
 |
Обществените обсъждания се осъществяват в рамките на проект „Застъпническа кампания за цялостни промени в законодателството за достъп до информация”, финансиран в рамките на Програмата за подкрепа на НПО в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2009 – 2014.
Този документ е създаден с финансовата подкрепа на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство. Цялата отговорност за съдържанието на документа се носи от Фондация Програма Достъп до Информация и при никакви обстоятелства не може да се приема, че той отразява официалното становище на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Оператора на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България.