Александър Кашъмов, ръководител на правния екип на ПДИ
Александър Кашъмов
Александър Кашъмов

Четиринадесета година Законът за достъп до обществена информация /ЗДОИ/ е основна правна опора на хората, които искат да получат копия от документи, съхранявани от институциите, да узнаят защо е взето дадено решение, да научат какво планира общината или държавата и да участват в процеса на вземането на решение. Активните ползватели на закона смятат, че той е основен инструмент във взаимоотношенията между гражданите и държавните органи. И наистина, през изминалите години не един въпрос бе осветлен благодарение на получена по ЗДОИ информация. Разкриването на евентуалния убиец на българския дисидент Георги Марков,[1] на съдържанието на скандалния договор на Министерство на финансите с Краун Ейджънтс,[2] на документи по случаите Хохегер и Авиоотряд 28, откриването съществуващо решение за строеж на АЕЦ Белене от 29 април 2004 г.,[3] отварянето на базата данни с решения и стенограми на Министерския съвет, на документацията в Министерство на икономиката и енергетиката за проекта Южен поток,[4] са само част от положителните резултати от прилагането на закона.

 

Приет през 2000 г., когато в света съществуваха не повече от една трета от националните закони за достъп до информация, ЗДОИ отговаряше на тогава приетите и действащи стандарти за това законодателство. Междувременно правото на достъп до информация претърпя бурно развитие. Последното десетилетие бяха приети много национални закони за достъп до информация. В международния рейтинг на законите за достъп до информация броят им се увеличи от 89 през 2009 г. до 97 през 2014 г.[5]

 

Какви промени в ЗДОИ са препоръчителни

 

Българският закон бе изменен неколкократно. През 2002 г. бе съобразен с приетия тогава Закон за защита на класифицираната информация, който регламентира държавната и служебната тайна в съответствие с демократичните стандарти и изискванията на НАТО. През 2007 г. бе въведена чрез изменение и допълнение в закона Директива 2003/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета за повторното използване на информация в обществения сектор, както и задължение за администрациите да определят служител, отговарящ за предоставянето на информация, и място за четене на предоставените за достъп документи. През 2008 г. бе прието най-същественото изменение и допълнение на ЗДОИ. Разшири се кръгът на задължените да предоставят обществена информация субекти, въведе се задължение администрациите да поддържат в интернет страниците си секции „Достъп до информация“, както и да публикуват редица категории информация, стесни се обхватът на търговската тайна и се въведе преценката за надделяващ обществен интерес. Тази преценка предполага задължително разкриване на обществена информация, дори формално тя да попада в ограниченията съгласно закона, когато са налице случаи, в които общественият интерес от достъпа надделява над защитата. С тези изменения ЗДОИ в действителност се синхронизира със стандартите, въведени с приетата през същата година от Съвета на Европа Конвенция за достъп до официални документи.[6] Друг е въпросът, че независимо от настояването на ПДИ в годишните доклади от 2009 г. насам, българската държава не предприема никакви стъпки за подписване и ратифициране на конвенцията.[7]

 

Междувременно развитието на информационните технологии и увеличаващото им се използване постави нови предизвикателства. Съвременните закони за достъп до информация предвиждат детайлни задължения за публикуване в интернет.[8] Въпросът за приемането на електронни заявления и предоставянето на информация по електронен път придобива все по-голямо значение. Друга тенденция в по-новите закони за достъп до информация е да се създават специални институции – информационен комисар, омбудсман, повереник, които да разглеждат жалби срещу действията и бездействията на институциите по заявления по ЗДОИ. В тези отношения нашият закон се нуждае от поправки с цел подобряване на реалното предоставяне на информация на българските граждани. Други необходими промени са свързани с по-ясно определяне на ограниченията на достъпа и ефективното налагане на санкции.

 

Какви са функциите на информационния комисар

 

Докато в по-отдавна приетите закони за достъп до информация обикновено не е предвиден нарочен орган на власт, в по-новите се създава независима институция, която се занимава с контрола по прилагането им и като минимум включва правомощие по разглеждането на жалби. В Европа такъв орган съществува в институционалната рамка на Европейски съюз /ЕС/, в Обединеното кралство, Шотландия, Ирландия, Германия – на федерално ниво и в отделните лендер, Унгария, Словения, Сърбия. Решенията на комисарите по жалби в едни системи са препоръчителни /напр. Унгария, ЕС - Европейския омбудсман/, а в други - задължителни /Обединено кралство, Словения и др./. Отделно от юридическата сила на актовете, значение има културата на уважение към институциите и върховенството на закона в дадено общество. От докладите на Европейския омбудсман се вижда, че степента на съобразяване с неговите решения, макар да са с препоръчителен характер, е висока. Функциите на тези органи варират в отделните държави, като имат както превантивни, така и репресивни аспекти. Първият обхваща дейностите по популяризиране на правото на информация и информиране на гражданите за начина на упражняването му, наблюдение, обучения, създаване на инструменти за прилагане на закона и уеднаквяване на практиките, обобщение и докладване пред парламента, препоръки за изменение и допълнение на законодателната уредба. Вторият обхваща правомощията по разследване /проверка по случаи/, разглеждане на жалби, даване на предписания, налагане на санкции.  

 

Институционален механизъм за прилагане на ЗДОИ

в действащото българско законодателство

 

Различните функции, свързани с превантивния и с репресивния аспект на дейността по координиране и контрол на прилагането на ЗДОИ, понастоящем се изпълняват от различни органи на власт. Често пъти те нямат връзка помежду си и не обменят информация по осъществяването на правомощията им по ЗДОИ. Събирането на информация от органите на изпълнителната власт и изготвянето на годишния доклад за състоянието на администрацията, част от който е и обобщението относно прилагането на ЗДОИ, е възложено на звено в администрацията на Министерския съвет.[9] В рамките на тази администрация е съсредоточена и функцията по наблюдение на практиките и статистиките по подадените заявления. Тук е мястото и на аналитичната дейност на прилагането, но тя не присъства систематично в издадените годишни доклади.

Дейността по извършване на проверки за нарушения и неефективна работа на администрацията, предотвратяване и отстраняване на нарушения при функционирането на администрацията и предложения за образуване на дисциплинарни производства при констатирани нарушения на служебните задължения е възложена на инспекторатите към министерствата.[10] Следователно те могат да проверяват за изпълнението на задълженията по ЗДОИ от страна на съответните ресорни органи на изпълнителната власт.

 

Административни наказания за нарушения на ЗДОИ обаче се налагат от съответния орган на власт или овластен от него служител /чл.43, ал.2, т.1 от ЗДОИ/, а в останалите случаи – от министъра на правосъдието, съгласно чл.43, ал.2, т.3 от ЗДОИ. Същевременно установяването на административни нарушения, като непроизнасянето в срок по заявление без уважителна причина,[11] е възложено само на органите на власт. Излиза, че ако не е определен служител, който да разглежда заявленията по ЗДОИ, даденият министър трябва да установи нарушението и да санкционира сам себе си.

 

Министърът на финансите приема заповед, с която определя нормативите за заплащане на материалните разходи по предоставяне на информацията, на основание чл.20 от ЗДОИ.

 

Националният омбудсман може да разглежда оплаквания за нарушение на ЗДОИ, съгласно определените му със закон правомощия.[12] В същото време в ЗДОИ той не е предвиден изрично като орган, към който гражданите могат да се обръщат. Подаването на жалба до омбудсмана обаче би довело до пропускане на 14-дневния срок за подаване на жалба до съда, което намалява вероятността от използване на този механизъм. Комисията за защита на личните данни разглежда жалби, в които се иска произнасяне по въпроса за баланса между достъпа до обществена информация и защитата на личните данни /класически са случаите на достъп до информация за допълнително материално стимулиране на служителите в държавната администрация/.[13]

 

Съблюдаването на изпълнението на задълженията за публикуване на различни видове информация, произтичащо от различни специални закони, е вменено на различни институции. Контролът върху новосъздаденото задължение за публикуване на бюджети и отчети по изпълнението им от институциите е възложен на Министерство на финансите.

 

От направения кратък преглед се вижда, че множество институции отговарят за различни аспекти от прилагането на ЗДОИ. Липсва звено, което да събира информация, да координира и контролира изпълнението на задълженията по закона на стотиците публични институции. Липсват и предвидени функции по създаването на указания към държавните органи и координацията им във връзка с изпълнението на ЗДОИ.

 

Варианти за въвеждане на независима институция по ЗДОИ

 

От наблюдението, осъществявано от ПДИ, може да се заключи, че създаването на институцията на информационен комисар или комисия ще подобри дейността по прилагането на ЗДОИ. От проучванията на ПДИ по изпълнението на задълженията на органите за активно публикуване на информация се налага изводът за липса на унификация и контрол.[14] И граждани, и неправителствени организации ни сигнализират за липса на наложени санкции при очевидни нарушения на закона. Тези данни се потвърждават и от докладите за състоянието на администрацията, според които санкции по ЗДОИ не се налагат.

 

Един от въпросите около създаването на такава институция в България е дали тя да е комисия, подобна на Комисията за защита на личните данни /КЗЛД/, или едноличен орган, какъвто е националният омбудсман. Като че ли по-съществено е каква степен на задължителност биха имали издаваните актове. Така например, дейността на КЗЛД по вземане на решения по жалби, установяване на нарушения и налагане на санкции е активна и ефективна. До голяма степен това се дължи на задължителния характер на актовете й, както и на високия размер на налаганите глоби.  За ефективността на този орган също така е необходимо той да се определя от Народното събрание. Така независимостта му ще бъде гаранция за ефективен контрол върху прилагането на закона. Следва да се подчертае, че изискването за независимост на органа, разглеждащ жалби, е предвидено и в чл.8, пар.1 от Конвенцията за достъп до официални документи.[15]

 

Характерен за тази област е въпросът дали е по-уместно независимата институция да съвместява дейностите по контрол по защитата на личните данни и по достъпа до информация. В различните национални системи се наблюдават и двата варианта. Модел на съвместяване на функциите съществува в Канада, Унгария, Обединеното кралство и Словения. В други национални модели институциите с отговорност в сферата на достъпа до информация са различни от тези по защита на личните данни. Във Франция и Белгия функционират комисии по достъпа до административни документи, информационни комисари с функции само по достъпа до информация са създадени в Ирландия,[16] Шотландия, Сърбия, Хърватска, Чили, Австралия и Нова Зеландия. В трета категория държави функциите по разглеждане на жалби се изпълняват от парламентарния омбудсман – срв. Швеция, Дания, Норвегия, Финландия.[17] В полза на съвместяването на функциите е вероятно анализът на необходимите разходи. Същевременно, следва да съществуват гаранции, че вече утвърдената роля по контролиране на прилагането на законодателството за защита на личните данни няма да доведе до по-голям акцент върху това право, в ущърб на правото на достъп до обществена информация. На конституционно ниво двете права са еднакво гарантирани, но правото на ЕС съдържа ясни задължения по отношение на защитата на личните данни,[18] докато достъпът до документи, съхранявани от националните публични институции, е оставено на законодателните решения на отделните държави-членки.

 

EEA Grants

Текстът  е част от „Застъпническа кампания за цялостни промени в законодателството за достъп до информация” на ПДИ. Проектът се финансира в рамките на Програмата за подкрепа на НПО в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2009 – 2014 (www.ngogrants.bg).

 

Този документ е създаден с финансовата подкрепа на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство. Цялата отговорност за съдържанието на документа се носи от Фондация Програма Достъп до Информация и при никакви обстоятелства не може да се приема, че той отразява официалното становище на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Оператора на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България. 

 



[1] Вж книгите на Христо Христов „Убийте ”Скитник”, София 2005 „ и „Двойният живот на агент Пикадили”, София 2008 г.

[2] Договорите от 2001 и 2004 г. са публикувани в секция „Разсекретени документи” на интернет страницата на Министерството на финансите след спечелено от заявителя дело във Върховния административен съд и са достъпни на адрес: http://www.minfin.bg/bg/page/443 . С същата секция е публикуван и докладът от 2008 г. на KPMG за проверка за наличието на конфликт на интереси по програмите ИСПА и ФАР, за достъп до който също бе водено съдебно дело.

[3] Вж. още за случая в интернет страницата на ПДИ на адрес: http://www.aip-bg.org/publicdebate/АЕЦ_Белене/202312/

[4] Вж. пълния опис публикуван във в.”Капитал” от 10 май 2014 г., достъпен на интернет адрес: http://www.capital.bg/politika_i_ikonomika/bulgaria/2014/05/10/2296699_kljuchova_duma_jujen_potok/

[6] Достъпна в неофициален превод на български език на интернет страницата на ПДИ на адрес: http://www.aip-bg.org/pdf/conv_access_bg.pdf

[7] Първата препоръка в тази посока е направена в Доклада на ПДИ за състоянието на достъпа до информация през 2009 г., София 2010 г., стр.7, достъпен на адрес: http://static.aip-bg.org//publications/ann_rep_bg/report09_bg.pdf

[8] Относно необходимите изменения и допълнения в ЗДОИ в частта относно активната прозрачност вж. Гергана Жулева, Онлайн публикуването – основен елемент на правото на достъп до информация (Необходими законодателни промени), Бюлетин на ПДИ, бр.4 (124), 2014 г., достъпен на адрес: http://www.aip-bg.org/publications/Бюлетин/Онлайн_публикуването_основен_елемент_на_правото_на_достъп_до/102669/1000361019/

[9] Отдел „Административна и регионална координация” към главния секретар на Министерския съвет, съгласно чл.59, ал.2 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация.

[10] Съгласно разпоредбата на чл.46, ал.4, т.3, 5 и 6 от Закона за администрацията.

[11] Чл.42, ал.1 от ЗДОИ.

[12] Срв. чл.19, ал.1, т.1 от Закона за омбудсмана.

[13] Вж. например становище на КЗЛД рег. № П-7488/2013 от 14.12.2013 г., становище рег. № П-5864/2012 г. от 06.12.2012 г. и др. Относно въпросите за достъп до информация, свързана с допълнителното материално стимулиране на длъжностни лица, вж. становище рег. № 753/2012 г. от 17.02.2012 г., становище рег.№ 1094/2012 г. от 12.03.2012 г., вкл. информация за брутното трудово възнаграждение на председателя на Комисията за регулиране на съобщенията – становище рег. № П-5812/2012 г. от 14.11.2012 г. и др.

[15] Достъпна на български език на интернет адрес: http://www.aip-bg.org/pdf/conv_access_bg.pdf

[18] Директива 95/46/ЕО на Европейския парламент и на Съвета. В момента е в процес обсъждането и приемането на регламент за защита на личните данни, който ще създаде изцяло унифициран стандарт в тази материя.

© 2014 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.