Александър Кашъмов, ръководител на правния екип на ПДИ
Александър Кашъмов
Александър Кашъмов

Правото на достъп до информация е сред относително „младите” права. Макар първият национален закон в тази област да е приет в Швеция през 1766 г., международните документи, регламентиращи тази специфична област, се появяват едва в последната четвърт на ХХ век. Последните 15 години държавите, в които бе приет закон за достъп до информация, се увеличиха неколкократно, като през 2014 г. достигнаха 100.

 

Признаване на правото да се получава информация съгласно международните документи, свързани със защитата на правата на човека


Основата на признаването на правото на информация на международно равнище е поставена след Втората световна война. В първата си сесия през 1946 г. Общото събрание на Организацията на обединените нации приема Резолюция 59 (І), в която прогласява: „Правото на информация е основно човешко право и е условие за всички свободи, към които Обединените нации се стремят”. С чл.19 от Всеобщата декларация за правата на човека  е прогласено правото на свобода на всеки да търси, получава и разпространява информация. Със същото съдържание, това право е гарантирано като основно човешко право в чл.19 от Международния пакт за гражданските и политическите права, който е правно задължителен документ.

 

Успоредно с уредбата на основните права на човека в рамките на дейността на ООН, се създава и правният режим на гарантирането им в демократична Европа.  С чл.10 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи (Европейска конвенция за правата на човека, накратко ЕКПЧ) е гарантирано правото на всеки да получава и разпространява информация. Разпоредбата на чл.11 от Хартата на основните права на Европейския съюз, която е в раздела на хартата „Основни свободи”, предвижда защита на същата ценност. По-нататък, с чл.42 от хартата е осигурено правото на всеки гражданин на Съюза, както и на всяко физическо или юридическо лице, което пребивава на неговата територия или има седалище в нея, на достъп до документите на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза. С чл.13 от Американската конвенция за правата на човека е гарантирано правото на свобода на всеки да търси, получава и разпространява информация. Правото на всеки да получава информация е защитено и с чл.9 от Африканската харта за правата на човека и народите.

 

Разликата между формулировката в чл.19 от МПГПП от една страна, която включва правото на всеки „да търси информация” и чл.10 от ЕКПЧ – от друга, която не включва това право, е една от причините до 2009 г. да се приема, че правото на достъп до обществена информация е извън обхвата на Конвенцията.

 

През 2006 г. Интерамериканският съд по правата на човека постановява решение, с което признава правото на достъп до информация, съхранявана от държавата, за част от правото на всеки да търси, получава и разпространява информация, предвидено в чл.13 от Американската конвенция за правата на човека[1]. С решение от 2009 г. Европейският съд по правата на човека приема, че отказът да бъде предоставена информация, съхранявана от публична институция, представлява форма на намеса в правото на всеки да получава и разпространява информация, гарантирано с чл.10 от ЕКПЧ[2]. Информационният монопол на държавата върху дадена информация представлява форма на цензура и пречи на неправителствените организации и медиите да участват в обществения дебат, изпълнявайки ролята си на „обществен страж“[3]. Правото е признато и на индивиди, които извършват изследване по даден въпрос[4].

 

Признаване на правото на достъп до информация от държавни органи като отделно право


Първият документ, с който в рамките на Съвета на Европа е признато правото на гражданите на достъп до информация от държавни органи, е Препоръка R (81) 13 от 25 ноември 1981 г. на Комитета на министрите на държавите членки на Съвета на Европа. В този документ е прието, че всички лица в юрисдикцията на държавите – членки имат право на достъп до информация, съхранявана от държавни органи, като не може да бъде отказан достъп на основание липсата на интерес на заявителя към материята. Ограничения на достъпа са допустими само когато са наложителни в демократичното общество за защитата на легитимните обществени интереси, изброени в препоръката. Близо двадесет години по-късно е приета Препоръка R (2002) 2 на Комитета на министрите на Съвета на Европа към държавите-членки относно достъпа до официални документи. Тя съдържа определения на понятията „официални документи” и „държавни органи”, регламентация на ограниченията на правото на достъп до документи, на процедурата за предоставяне на достъп по заявление, формите на достъп, таксите, процедурата по обжалване и допълнителни мерки, свързани с информирането на гражданите за правата им и обучението на държавни служители във връзка със задълженията им за упражняването на това право. Поради засилващото се значение на правото на достъп до информация и процесите на бързо приемане на национални закони в тази сфера, за кратко време се развива идеята препоръката да прерасне в правнозадължителен документ – конвенция.

 

Конвенцията за достъп до официални документи е приета на 27 ноември 2008 г. На 18 юни 2009 г. в Тромсо, Норвегия конвенцията беше отворена за присъединяване. До момента тя е подписана от Белгия, Босна и Херцеговина, Естония, Финландия, Грузия, Унгария, Литва, Македония, Черна гора, Норвегия, Сърбия, Словения и Швеция. При ратифицирането й от 10 държави, конвенцията ще влезе в сила. До момента ратификация е извършена от Босна и Херцеговина, Литва, Норвегия, Швеция, Унгария и Черна гора. Конвенцията въвежда минимален стандарт за достъпа до официални документи, като предоставя възможност в националните закони да се предвиди по-широк достъп[5]. Определят се понятието „официални документи“ и кръгът на задължените субекти. Дадени са задължителните подходи към ограниченията на достъпа до информация, както и списък с допустимите основания за ограничение на това право. Въвежда се задължение за публикуване, процедура по искане на достъп и контрол върху отказите.

 

Признаване на правото на достъп до официални документи от органите на Европейския съюз


През 2001 г. на основание чл.255 от договора от Амстердам е приет Регламент (ЕО) № 1049/2001 г. на Европейския парламент и на Съвета относно публичния достъп до официални документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията. Отказите да бъде предоставена информация по този документ могат да бъдат обжалвани пред Европейския омбудсман или пред Съда на Европейския съюз. Според Договора от Лисабон се създава нов чл.10, пар.3 в Договора за Европейски съюз, според който „Всеки гражданин има право да участва в демократичния живот на Съюза. Решенията се вземат възможно най-открито и възможно най-близо до гражданите.“ С Договора от Лисабон бе създадена и нова разпоредба в Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) – чл.15, с който се замества чл.255 от Договора от Амстердам. Новата разпоредба предвижда задължение за институциите, органите, службите и агенциите на Съюза на ЕС да работят колкото може по-открито с цел насърчаване на доброто управление и осигуряване на участието на гражданското общество. С чл.15.3 от ДФЕC е гарантирано правото на всеки гражданин на Съюза, както и на всяко физическо или юридическо лице, което пребивава на неговата територия или има седалище в нея, на достъп до документите на институциите, независимо от носителя. Същевременно Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда и приета с Регламент (ЕО) 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета. С Директива 2003/4/ЕО относно достъпа да обществеността до информация за околната среда е създаден правен режим на такъв достъп като задължително правило за всички държави – членки на ЕС.

 

Макар и с различен предмет на правно регулиране, с режима на достъп до официални документи е свързан и институтът на „повторна употреба на информация от обществения сектор”. В тази област действа приетата през 2003 г. Директива 2003/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно повторната употреба на информацията в обществения сектор. Тя бе изменена и допълнена с Директива 2013/37/ЕС, която предстои да бъде въведена в националното законодателство на държавите-членки на ЕС в срок до 18 юли 2015 г.

 

EEA Grants


Концепцията е изготвена в рамките на проект „Застъпническа кампания за цялостни промени в законодателството за достъп до информация”, финансиран в рамките на Програмата за подкрепа на НПО в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2009 – 2014.


Този документ е създаден с финансовата подкрепа на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство. Цялата отговорност за съдържанието на документа се носи от Фондация Програма Достъп до Информация и при никакви обстоятелства не може да се приема, че той отразява официалното становище на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Оператора на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България. 





[1] Claude Reyes et al vs. Chile, 2006.

[2] Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary, решение от 14 април 2009 г., окончателно от 14 юли 2009 г., жалба № 37374/05 г.

[3] Вж. още Youth Initiative for Human Rights v. Serbia, решение от 25 юни 2013 г., окончателно от 12 септември 2013 г., жалба № 48135/06; Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden land- und forstwirt­schaftlichen Grundbesitzes v. Austria, решение от 28 ноември 2013 г., окончателно от 28 февруари 2014 г., жалба № 39534/07.

[4] Kenedi v. Hungary, решение от 26 май 2009 г., окончателно от 26 август 2009 г., жалба № 31475/05.

© 2014 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.