Адриана Иванова, ПДИ

На 27 януари 2022  Програма Достъп до информация организира международна конференция „Достъпът до информация – постижения и предизвикателства“, част от проекта Форум "Достъп до информация", финансиран от Фонд Активни граждани България в рамките на ФМ на ЕИП 2014-2021 г.  Конференцията се проведе онлайн в платформата ZOOM.

Във фокуса на втората част от конференцията “Достъпът до информация – постижения и предизвикателства” бяха международните стандарти в областта на достъпа до информация.  

Регламент 1049/2001 за достъп до документите на ЕС и опитът на неправителствените организации при търсене на информация от Европейски институции представиха Хелън Дарбишър, изпълнителен директор на Access Info Europe, и Джейн Килпатрик, изследовател в Statewatch. След тях относно кампании за влизане в сила на Конвенция на Съвета на Европа за достъп до официални документи говориха отново Хелън Дарбишър, както и Игор Разкладай, зам. директор и главен експерт по медийно право в украинската организация Centre for Democracy and Rule of Law CEDEM.


Хелън Дарбишър, изпълнителен директор на базираната в Испания Access Info Europe и един от най-известните активисти за свободен достъп до информация в Европа, откри своето изложение със спомена за първото си посещение на България през 1997 г.. Тя сподели, че още тогава, макар и ПДИ да е току-що основана и да е първата гражданска организация, занимаваща се със свободата на информацията в континентална Европа, фондацията вече е изглеждала добре установена, с ясна визия за поставените задачи и изпълнението им. Дарбишър припомни важната роля на ПДИ като ролеви модел, задал пример за успешно планиране на кампании и водене на дела и за много други организации от гражданския сектор по света. Спомената беше водещата роля на ПДИ при основаването на международната застъпническа мрежа FOIAnet и при създаването на Международния ден на правото да знам (28 септември), по-късно признат от UNESCO и ООН като Международния ден на всеобщия достъп до информация.

„Поздравления за продължаващата работа в стремежа за подобряване и укрепване на правото на достъп до информация и на законодателството в България, както и за това, че продължавате да споделяте знанието, опита, добрите си практики. 25 години съвместна работа с ПДИ е наистина нещо, с което мога да се гордея“.

Макар че вече функционира Европейският портал за отворени данни и е приета Директива 2019/1024 на Европейския парламент и Съвета относно отворените данни и повторното използване на информацията от обществения сектор, все пак Европейският съюз има още доста работа в тази сфера. Например очаква се приемането на изпълнителен акт за масивите от данни с висока стойност, но още по-важно – очакват се изменения в Регламент 1049/2001.

„ЕС не е въвеждал промени в Регламент 1049 от вече над 20 години, докато достъпът до информация по света се е развил толкова много – правото на достъп до информация беше признато в редица решения от Интерамериканския съд за човешки права, от Европейския съд за човешки права, от Комитета по човешките права на ООН, броят закони за достъпа до информация по света растеше стремглаво и все повече Конституции признаваха това право. Самият ЕС с чл. 15 от Лисабонския договор от 2009 г. го издигна от административно до основно право. Но това съвсем не е достатъчно на европейско ниво“, заяви Дарбишър.

Тя предварително сподели с аудиторията на конференцията новина, разпространена от медиите ден по-късно, по казуса за разменени текстови съобщения между председателя на ЕК Урсула Фон дер Лайен и директора на Pfizer. Според Омбудсмана тези текстови съобщения се окачествяват като официални документи, а обществеността има право да иска достъп до тях.

„Очевиден е постоянният опит да се определят границите на правото на достъп до информация“, каза Дарбишър по този повод. „Например френската Комисия за достъп до административни документи заяви, че алгоритъмът е документ. Заради развитието на информационните технологии постоянно ни се налага да преоткриваме и преосмисляме достъпа до информация.“

През ноември 2021 г. Европейският омбудсман Емили О‘Райли адресира нуждата от изменение на Регламент 1049 на важно събитие, по време на което обяви и началото на проучване сред редовните ползватели на Регламента – журналисти и НПО. Те посочиха като сериозен проблем честото забавяне на европейските институции при отговор на заявления за достъп до информация.

На събитието и европейският комисар по ценностите и прозрачността Вера Юрова, и зам. председателят на ЕП изразиха отвореността на двете институции за предложения за изменение на Регламента.

„Гражданският сектор отдавна настоява за промени в Регламент 1049. Опити за изменения бяха направени през 2008 и 2012 г., но те се провалиха заради подход на стесняване на обхвата на това право от страна на някои държави членки. Дори беше предложено базата данни да не се възприема като документ. Сега светът е по-различен от преди няколко години и знаем, че една екселска таблица е документ. Обсъжда се дали това е така за СМС-и, за алгоритми. За тези десетина години проблемите пред достъпа до информация са вече други“.

Хелън Дарбишър даде за пример Конвенцията на Съвета на Европа за достъп до официални документи (Конвенцията от Тромсо). Във всяка част на Конвенцията е предвиден текст за баланса на обществения интерес, докато Регламент 1049 предвижда такъв текст само в някои части.

Като голям проблем на ниво ЕС Дарбишър посочи липсата на ресурси за работа по заявления, която е сред причините за бавните отговори. Това е проблем и в много държави-членки, които активно публикуват информация, която е от интерес на гражданите, но това от своя страна води до още по-голям интерес и повече заявления. Такъв беше случаят с въпроси около пандемията. Някои правителства реагираха погрешно, като ограничиха достъпа до информация заради трудностите по обработването на заявления, произтичащи от COVID-19. Дарбишър каза, че този хаотичен момент в 2020 г. е приключил, но е показал големият апетит на обществеността да търси и получава обществена информация.

„Ако погледнете резултатите от Барометъра за доверие на Edelman ще видите, че хората имат все по-голямо доверие на учените и това се засили покрай пандемията. Расте интересът на хората за цифри, данни, статистики и правителствата са длъжни да отговарят“, каза още Дарбишър.

Вторият чуждестранен говорител на конференцията беше Джейн Килпатрик от Statewatch – организация, основана през 1991 г. и занимаваща се с изследвания в сферата на достъпа до информация до документи на ЕС и техния анализ. 

Фокусът в нейната работа е в проучването на прозрачността (или липсата на прозрачност) на децентрализираните агенциите на ЕС в областта на правосъдието и вътрешните работи и сигурността (Европол, Фронтекс, Евроджъст и др. – нататък наричани Агенциите), включително чрез подаване на заявления до тях. 

От работата на Statewatch през последните години става ясно, че жалбите до Европейския омбудсман са  важен инструмент за граждански натиск за повече прозрачност, но идват със своите сериозни ограничения. Експертите от Statewatch са единодушни, че на ниво Агенции на ЕС е нужна повече отвореност, но и по-ясно разписани правила. Това важи с още по-голяма сила поради факта, че самата работа на Агенциите е свързана с обществената сигурност в Европа и непредоставянето на информация често, и по-скоро прекомерно, се аргументира със секретността на търсените документи.

През 2012 г., когато Statewatch започва да подава жалби до Европейския омбудсман заради затвореността на Агенциите, основателят на организацията и сега почетен директор Тони Бъниян заявява: „Достъпът до информация е жизнената сила на отчетността и демокрацията. Защо тогава бяха нужни 9, 7 и 10 години на Фронтекс, Евроджъст и Европол да започнат да работят в съответствие със законовите норми на ЕС в сферата на достъпа до документи?“

По това време Европейският омбудсман вече е започнала своето запитване до Агенциите. През 2014 г. излиза с препоръки към Фронтекс, акцентирайки на нуждата агенцията да създаде на сайта си регистър с публикувани документи, включващ и препратки към непубликувани от Фронтекс документи, до които граждани могат да поискат достъп. Това е не само препоръка, но и изискване, заложено в Регламент 1049. Осем години по-късно, регистърът все още липсва.

През 2019 г. екипът на Statewatch отново подава жалби до Омбудсмана относно неизпълнените  от Фронтекс препоръки. Посочен е проблемът с липсващите данни за достъпа до документи в годишните доклади на агенцията след 2017 г., както и несправедливото изключване на граждани от държави извън ЕС от обсега на правилата за достъп до документи. Проблемно е и изискването всеки заявител да предостави документи за идентичност на Фронтекс, ако търси обществена информация от агенцията.

През януари 2021 г. Омбудсманът отново публикува препоръки към Фронтекс, и макар да обръща внимание на регистъра с документи, не препоръчва да бъде премахнато ограничението срещу граждани на държави извън ЕС. Проблемът с изискваните документи за идентичност пък остава неадресиран. Що се отнася до Европол, препоръките се отнасят до обновяване на регистъра с документи на агенцията, която от своя страна обявява готовност да извърши редица промени. Обещанията за промени в режимите на достъп до информация и на двете агенции остават на хартия и не са изпълнени и до днес.

През февруари 2021 г. ЕП също призова Европол и Фронтекс за действия по изпълнение на препоръките на Омбудсмана. В момента Statewatch комуникира с членове на ЕП в опит да използва други инструменти за натиск върху Агенциите – чрез писмени въпроси на евродепутати, изслушвания на представители на Агенциите в комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи LIBE и др.

Джейн Килпатрик заключи, че процесът на отваряне на Агенциите към обществеността е дълъг и бавен, и е наложително да се използват най-различни стратегии, за да започнат да изпълняват всички свои задължения по откритост и отчетност, заложени в Регламент 1049.

Частта за кампаниите за влизане в сила на Конвенция на Съвета на Европа за достъп до официални документи откри Хелън Дарбишър. Тя припомни, че Конвенцията влезе в сила през декември 2020 г. след като Украйна стана десетата страна, ратифицирала документа, а скоро предстои конституирането на надзорен орган. Като важна задача пред Access Info Europe Дарбишър подчерта подписването на Конвенцията от държавите-членки на Съвета на Европа, които все още не са го направили – сред тях е и България. От значение е големи западноевропейски страни да се включат, както наскоро направи Испания например, тъй като това може да даде тласък и добър пример и за останалите неподписали. Някои от тях, като Франция и Германия, имат добре синхронизирани с Конвенцията правила за достъп до официални документи, но на други европейски държави предстои още работа по законодателството.

Що се отнася до България, д-р Гергана Жулева изтъкна, че през декември 2021 г. след поредица от срещи за обсъждане на Четвъртия национален план за действие по Плана за открито управление, предложената от ПДИ мярка за присъединяване на България към Конвенцията беше приета. Ако мярката бъде одобрена и от Министерски съвет, процесът в България за подписването на Конвенцията също ще започне, след дългогодишната кампания на ПДИ в тази посока.

Игор Разкладай, зам. директор и главен експерт по медийно право в киевския Centre for Democracy and Rule of Law CEDEM, даде редица примери от успешно проведената кампания за присъединяването и ратифицирането на Конвенцията от Тромсо в Украйна.

Украинският Закон за достъп до информация е приет през 1992 г., но тогава не включва в обхвата си ключови държавни институции като президента, областните управи, прокуратурата и държавната сигурност. През 2011 г. законът е изменен, но остават основни проблеми, които Разкладай определя като за „наследство“ от режима на Съветския Съюз: секретността в сфери като финанси и поземлена собственост например. След като Украйна ратифицира Конвенция №108 на Съвета на Европа за защита на лицата при автоматизираната обработка на лични данни, традицията на затвореност и секретност продължава. 

“С колегите от CEDEM разбрахме, че трябва да се установи баланс между свободата на информацията, защитата на личните данни, секретността и международните стандарти в тези сфери. Именно Конвенцията от Тромсо е добър механизъм да се пресрещне непрозрачността“.

Опитите на CEDEM да привлекат вниманието на Парламента относно Конвенцията не успяват през 2012 г. След това идва Майдан – цялата държава сякаш се рестартира, дори що се отнася до ценности в управлението. 

През 2017 г. процесът по подписването на Конвенцията започва тромаво и е многократно спъван от депутати, опониращи на идеята за отворено и отчетно управление. Следват избори и чак тогава процесът е възобновен. Този път експертите от CEDEM успяват с помощта на отговорни и отворени за промяна държавни служители  в Парламента и в различните министерства, през които процедурата по подписване и ратифициране минава. Дългогодишните усилия се възнаграждават през май 2020 г., когато Украйна подписва и ратифицира Конвенцията от Тромсо, а това позволява документът да влезе официално в сила шест месеца по-късно.

Като важен момент за успеха на кампанията Игор Разкладай посочва факта, че ратификацията на Конвенцията е добра имиджова стъпка за Украйна – нещо, което подтиква политиците да доведат процедурата докрай.

В момента работна група заседава по изменението на украинския закон за достъп до информация, както заради ратифицирането на Конвенцията, така и заради проблеми в закона, които трябва да бъдат адресирани. Интересно е, че се предвижда възможността за анонимно подаване на заявления.

На ниво Съвет на Европа предстои сформирането на надзорен орган по прилагането на Конвенцията, като Игор Разкладай е един от двамата кандидати от Украйна. Според него присъствието в органа на представител от Източна Европа е важно за всички страни от бившия Източен блок, много от които са изправени пред сходни проблеми в законодателството или в прилагането на законите за достъп до информация. Предизвикателства пред цяла Европа и целия свят са и бързоразвиващите се норми за защита на личните данни, както и тенденциите за непредоставяне на информация, чиито пик беше в началото на пандемията. Това са все въпроси, които имат нужда от балансиране на международно ниво.

„Не на последно място искам да благодаря на ПДИ за помощта през годините що се отнася до достъпа до информация, но и конкретно за съдействието при отварянето на архивите на украинските служби за сигурност“, каза Разкладай.


_______________________________________

Конференцията се проведе в рамките на проекта Форум „Достъп до информация“, който се изпълнява с финансовата подкрепа на Исландия, Лихтенщайн и Норвегия по линия на Финансовия механизъм на ЕИП.Основната цел на проект Форум „Достъп до информация“ е подобрена прозрачност и отчетност на публичните институции. За прехвърляне към страницата, посветена на проекта, натиснете тук.

© 2022 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.