Александър Кашъмов, ръководител на правния екип на ПДИ

Стандарти, които обуславят евентуално въвеждане на функции  на специализиран държавен орган в сферата на контрола по ЗДОИ


С Конвенцията за достъп до официални документи (Конвенцията) се предвижда право на заявителя, чието искане за информация е отхвърлено, изрично или мълчаливо, да обжалва отказа пред съд или друг независим и безпристрастен орган[1]. В допълнение към процедурата по обжалване в Конвенцията е предвидено изискване за „достъп до бърза и евтина (експедитивна и икономична) процедура за обжалване“[2]

 

Изискването за гарантиране на право на обжалване е изпълнено в българския закон. Според чл.40 от ЗДОИ заявителите имат право да обжалват отказите и решенията по техните заявления пред административните съдилища и Върховния административен съд. Право да се обжалва мълчанието на администрацията по заявление или т.нар. мълчалив отказ в ЗДОИ не е изрично предвидено, но е обосновано и категорично изведено по тълкувателен път в практиката на Върховния административен съд[3].

 

Изискванията за бърза и евтина процедура по обжалване обикновено поставят въпроса за създаването на отделен държавен орган, който да упражнява тъкмо такива функции, отделно и независимо от съдилищата. Успоредно с тези функции, наличието на специализиран държавен орган с администрация и експертиза в областта на достъпа до обществена информация обуславя законодателни решения, при които да му бъдат предоставени по-широки правомощия. Те са свързани с наблюдението на практиките по прилагането на законодателството, анализа им, създаването на указания, наръчници, провеждането на обучения за администрацията, разясняването на правото на достъп до информация, налагането на санкции. В рамките на ЕС дейността му се свързва и с осигуряването на правото на добро управление,[4] както и с наблюдението и обобщението на практиките по предоставяне на информация за повторна употреба.

 

Прилагането на разпоредбите за повторна употреба на информация допълнително би могло да обоснове възлагането на специфични функции на такъв държавен орган. Съгласно редакцията на чл.4, пар.4 от Директива 2003/98/ЕО (Директивата) относно повторната употреба на информацията в обществения сектор, изменена и допълнена с Директива 2013/37/ЕС, държавите-членки са длъжни да осигурят средства за правна защита, включително възможността за преразглеждане от безпристрастен орган на решенията и отказите, свързани с предоставяне на информация за повторна употреба. Съгласно чл.7, пар. 4 от Директивата държавите – членки на ЕС са длъжни да осигурят информирането на заявителите относно наличните средства за правна защита, свързани с решенията или практиките, които се отнасят за тях. Това означава, че на национално ниво трябва да бъде осигурена система за наблюдение, обобщение и уеднаквяване на решенията и практиките. За целта е необходимо да бъде овластен компетентен държавен орган, който да разполага със съответните финансови, човешки, технически и др. ресурси. В рамките на функциите на този орган е възможно да се възложи и контролът по спазването на задължението по чл.9 от Директивата за създаване на практически механизми, улесняващи търсенето на документи, публикуване на метаданни, достъпност онлайн и в подходящи формати, създаването на портални уебсайтове с връзки към съответните списъци. Най-сетне, необходимо е конкретен държавен орган да отговаря за подготвянето на тригодишния доклад по редактирания чл.13, пар.2 от Директивата. Възможен и резонен подход е изброените функции да бъдат изпълнявани от държавен орган със специализирани правомощия във връзка с контрола по прилагането на ЗДОИ. В контекста на България това би било съответно и на мярката „засилване на координацията и контрола по изпълнението на закона е изрично предвидена и в т.1 от Втория план за действие по Инициативата „Партньорство за открито управление“.

 

Информационен комисар/ омбудсман и съдилищата


В отделните национални модели специализираният държавен орган, разглеждащ жалби по законите за достъп до информация, носи названието информационен комисар, омбудсман, комисия. Един от съществените въпроси около обосноваването на този контролен механизъм е съпоставката му с функциите на съдилищата. Общо място е, че въвеждането на такъв комисар/ омбудсман не изключва съдебния контрол. Тоест, този контролен механизъм се явява паралелен, а не „конкурентен” на съдебния. Често се поставя въпросът, че обжалването пред съдилищата обикновено не е бърза, достъпна и евтина процедура. В много случаи то се явява трудно достъпна и скъпа инициатива[5]. Необходимостта от ползване на правна помощ и защита от адвокат, както и натовареността на съдилищата се сочат като общи препятствия в повечето системи. Като нагледен пример в едно от изследванията по темата е посочено дело срещу отказ на информация в Южна Африка през 2002 г., разходите и разноските по което са възлезли на около 30 000 щатски долара[6].

 

В България съдебният контрол върху отказите и решенията за предоставяне на обществена информация е въведен още в текстовете на ЗДОИ от 2000 г.[7]. Съгласно действащата понастоящем Тарифа № 1 към Закона за държавните такси за таксите, събирани от съдилищата, прокуратурата, следствените служби и Министерството на правосъдието за разглеждане на жалба срещу административен акт се събира проста такса от 10 лв. – от физическо лице или юридическо лице с нестопанска цел, и такса от 50 лв. – от юридическо лице – търговец[8].  При подаване на касационна жалба се събира проста такса в половин размер, т.е. от 5 или съответно 25 лева[9]. Тези такси се прилагат и при жалбите срещу откази и решения по ЗДОИ. Продължителността на подобни дела е от около година до година и половина общо на двете съдебни инстанции. В сравнение с редица други категории дела, тези дела се процедират и разглеждат относително бързо, не само сравнени с други категории дела у нас, но и в сравнение с други системи.

 

С оглед изложеното, евентуални предимства на въвеждането на информационен комисар/ омбудсман трябва да се търсят по-скоро в упражняването на други правомощия, а не толкова в разглеждането на жалби.

 

Преглед на приетите подходи в националните закони за достъп до информация


В различните национални закони за достъп до информация функциите по разглеждане на жалби срещу отказите и решенията за достъп до информация са предоставени на различни органи. В едни случаи жалбите се разглеждат от съдилищата – административни или граждански. В други случаи се разглеждат освен това и от отделен специализиран държавен орган. През последните десет-петнадесет години в световен и европейски план се наблюдава развитие в посока създаване на такъв орган, който да отговаря за контрола по прилагането му. В Европа той съществува на нивото на Европейския съюз, в Обединеното кралство, Шотландия, Ирландия, Германия – на федерално ниво и в отделните държави, Унгария, Словения, Сърбия, Хърватска, Черна гора и др.

 

Съществено значение за ефективното функциониране на информационния комисар/ омбудсман има въпросът за независимостта му. В едни законодателства е прието той да се избира от парламента, а в други се определя от изпълнителната власт. Разбира се, независимостта му е от ключово значение за поддържане на принципите на независимост и безпристрастност при разглеждането на жалби. В рамките на Европа днес друг подход е крайно проблематичен, доколкото ефективната защита на основните права се явява съществено с оглед разпоредбите на чл.13 и чл.6 от Европейската конвенция за правата на човека.

 

Решенията на комисарите някъде са с препоръчителен характер /унгарският, Европейският омбудсман/, а другаде  са задължителни /информационният комисар в Обединеното кралство, Словения и др./. От проучване на Центъра за Свобода на информацията през 2014 г. се установява, че задължителният характер на решенията по жалби е съществен фактор за тяхното ефективно изпълнение[10]. От участвалите в проучването комисари/ омбудсмани, 62, 3% са (33) посочили, че издават задължителни решения, а 37, 7 % (20) - че издават препоръки[11]. На въпроса относно степента на съобразяване с техните решения, 55 % от първата категория са отговорили, че решенията им винаги се изпълняват, докато нито един от втората категория не е дал такъв отговор[12]. Следователно препоръките към публичните институции се оказват по-малко ефективния способ в сравнение с издаването на решения.

 

Както вече бе посочено, функциите на информационния комисар/омбудсман извън разглеждането на жалби варират в отделните държави, като имат както превантивни, така и репресивни аспекти. Първият обхваща дейностите по популяризиране на правото на информация, информиране на гражданите относно начина на упражняването му, наблюдение на практиките, обучения, издаване на указания, инструкции, предписания за точното прилагане на закона и уеднаквяване на практиките, обобщение и докладване пред парламента (или друг орган, в зависимост от начина на определяне на комисаря), препоръки за изменение и допълнение на законодателната уредба. Вторият обхваща правомощията по разследване /проверка по случаи/, разглеждане на жалби, установяване на нарушения, налагане на санкции. 

 

Интересен е въпросът за правомощията, които комисарят/ омбудсманът притежава, за да извършва разследвания, т.е. да събира доказателства. От значение е и въпросът за това кои правомощия в тази връзка са най-често използвани и кои – по-рядко. Заключението в цитираното проучване е, че най-силните правомощия са относително рядко използвани. Само един от общо 34 комисари, които имат на разположение такава власт, е отговорил, че използва често възможността да изисква клетвена декларация от лице, а само трима от 25 комисари, които могат да претърсват помещения, прилагат често този способ[13].

 

Подобни тенденции се наблюдават при типично репресивните правомощия, свързани с налагане на санкция или дори отправянето на предложение за налагане на дисциплинарно наказание. Общо 37 комисари са заявили, че имат правомощие да наложат глоба или друго наказание, но само двама посочват, че го упражняват често. От 21 комисари, които могат да предлагат реализиране на дисциплинарна отговорност, едва петима съобщават, че го правят често[14].

 

Същевременно и едната, и другата категория комисари/ омбудсмани прилагат често способите на споразумението или медиацията, като в около 40 % от случаите производствата по жалбите приключват по този ред, вместо с решение. 

 

Специфичен е въпросът дали е по-подходящо тази независима институция да съвместява контрола по защитата на личните данни и по достъпа до информация. При последния вариант е възможно функциите по наблюдение, координиране и контрол по приложението на ЗДОИ да се възложи на Комисията за защита на личните данни. Подобен модел съществува в някои държави - Канада, Унгария, Обединеното кралство, Сърбия, Хърватска, и Словения. Моделът на функциониране на тези институции предполага обикновено разделение на две на администрацията, която се занимава с дейността по всяко едно от двете основни права. Обикновено всяка от двете структури се оглавява от заместник комисар (Обединено кралство, Словения).

 

В други национални модели институциите с отговорност в сферата на достъпа до информация са различни от тези по защита на личните данни. Във Франция и Белгия функционират комисии по достъпа до административни документи, а информационни комисари с функции само по достъпа до информация са създадени в Ирландия[15], Шотландия, Чили, Австралия. В трета категория държави функциите по разглеждане на жалби се изпълняват от парламентарния омбудсман – срв. Швеция, Дания, Норвегия, Финландия, Нова Зеландия.


Институционална среда, функционираща в сферата на достъпа до обществена информация


Наблюдение, координация, докладване, препоръки


През 2009 г. бе закрито Министерството на държавната администрация и административната реформа. Функциите по организирането, поддържането, развитието на държавната администрация и държавната служба не бяха поети от друг орган на изпълнителната власт. Понастоящем звено в администрацията на Министерския съвет отговаря за събирането на информация по изпълнението на закона в цялата страна и изготвя годишния доклад за състоянието на администрацията, част от който е и обобщението относно прилагането на ЗДОИ[16]. Следователно дейност по наблюдение и изготвяне на доклад се осъществява, а координация и препоръки за подобряване на състоянието – не, поради липса на ангажиран висш държавен служител на политическо ниво.

 

Разследвания и работа по сигнали


Инспекторатите към министерствата, създадени и функциониращи на основание чл.46 от Закона за администрацията (ЗА), са овластени да осъществяват административни разследвания за нарушения на закона и да предлагат налагане на дисциплинарни наказания. В изпълнение на функциите си те извършват планови и извънпланови проверки[17], проверки по сигнали за незаконни или неправилни действия или бездействия на служители[18], в това число за конфликт на интереси[19], за корупция и неефективна работа на администрацията[20], предлагат образуване на дисциплинарни производства[21] и др. Правомощията им не са малки, но на практика няма данни да работят ефективно в сферата на достъпа до обществена информация. Съществен проблем е подчинеността им на съответния министър и липсата на гаранции за пълна или частична независимост от него. Така липсата на ефективност получава обяснение.


Санкции


Според ЗДОИ административните нарушения по закона се установяват от определен от съответния орган на власт служител, а наказанията се налагат от съответния орган на власт или овластен от него служител /чл.43, ал.2, т.1 от ЗДОИ/, а в останалите случаи – от министъра на правосъдието, съгласно чл.43, ал.2, т.3 от ЗДОИ. Досега в годишните доклади за състоянието на администрацията е съобщен един случай на санкциониран служител през 2013 г.


Уеднаквяване на практиките


Съгласно предоставената му от закона власт (чл.20, ал.2 от ЗДОИ), министърът на финансите приема заповед, с която определя нормативите за заплащане на материалните разходи по предоставяне на информацията. Такива заповеди са издадени през 2001 г. и 2011 г. Нормата на чл.20 от ЗДОИ обаче е единственото основание в ЗДОИ за уеднаквяване на практиките. Поради това липсва уеднаквяване на практиките по отношение на останалите елементи на процедурата по предоставяне на информация като работата с електронните заявления, предоставянето на информация по електронен път, както и по отношение на активното публикуване.

 

Разглеждане на жалби срещу откази

 

Административните съдилища са компетентни да разглеждат жалби срещу откази и решения за предоставяне на достъп до обществена информация. Те могат да отменят отказа и да задължат органа на власт да предостави в срок исканата информация, да изменят решението му, да отменят отказа и да върнат преписката за ново произнасяне или да обявят отказа за нищожен и да върнат преписката за ново произнасяне. Съдът може да изиска от ответника – публична институция, да представи на негово разположение за преглед дори класифицирана информация. От друга страна Националният омбудсман е във възможност да разглежда оплаквания за нарушение на ЗДОИ, съгласно определените му със закон правомощия, но се произнася с препоръки[22]. Комисията за защита на личните данни разглежда и жалби, в които се иска произнасяне по въпроса за баланса между достъпа до обществена информация и защитата на личните данни /например в случаите на достъп до информация за допълнително материално стимулиране на служителите в държавната администрация/[23]. Жалбите обаче са инициирани от лица, които се оплакват от нарушена защита на личните данни, а не от нарушение на правото на достъп до обществена информация.


Активно публикуване

 

За изпълнение на задължението за публикуване на различни видове информация, произтичащо от различни специални закони, отговарят различни институции. Със Закона за публичните финанси, приет през 2013 г. се предвидиха глоби за непубликуване на информация в срок. Нарушенията се установяват от определени от министъра на финансите длъжностни лица, а санкциите се налагат от министъра на финансите или определено от него длъжностно лице.  По отношение на задълженията за активно публикуване на информация по ЗДОИ не са  предвидени санкции.


Обучение за администрацията


Държавната администрация подлежи на обучения по избрани теми от Института по публична администрация.


Изводи


Основният проблем при многообразието от институции, отговарящи за различни аспекти от прилагането на ЗДОИ, е липсата на координиращо звено, което да трупа и експертиза, и информация. Отделно от това, по отношение на част от дейностите, които обичайно осъществява един информационен комисар или комисия по достъпа до информация, у нас липсва институция, която изобщо да ги осъществява, като създаването на наръчници, указания към държавните органи, координацията на държавните органи и др.

 

Институции с функции в сферата на информационните права


Понастоящем различни институции имат отношение към правата и законните интереси, свързани със събирането и съхраняването на информация от държавните институции. Комисията за защита на личните данни (КЗЛД) притежава правомощия в областта на защитата на личните данни при тяхната обработка. Създаването й като институция е обусловено от задълженията, произтичащи от законодателството на ЕС. Комисията се избира от Народното събрание като независима институция. Наред с други правомощия КЗЛД разглежда жалби срещу актове и действия на администраторите на лични данни[24], дава становища[25], извършва проверки на администратори на лични данни[26], издава задължителни предписания[27], като може да наложи временна забрана за обработване на лични данни[28], издава нормативни актове в областта на защитата на личните данни[29].

 

Функции по предоставяне на информация, разкриване и обявяване на принадлежност към бившите тайни служби има Комисията за разкриване на документите и за обявяване на принадлежност на български граждани към Държавна сигурност и разузнавателните служби на Българската народна армия. Членовете й се избират от Народното събрание за срок от пет години по предложение на парламентарните групи. С оглед специфичната й дейност, правомощията й са строго и тясно определени и не могат да послужат за аналог на функциите на един независим орган по ЗДОИ.

 

Комисията за контрол над службите за сигурност, прилагането и използването на специални разузнавателни средства и достъп до данните по Закона за електронните съобщения в 43-то Народно събрание е типична парламентарна комисия. Във функциите й е включена функция по контрол върху посочените намеси в личното пространство чрез събиране на информация. Тя не разглежда жалби и по правило има оскъдна администрация. Съществен недостатък във функционирането й е преустановяването на дейност в периодите, в които Народното събрание е разпуснато.

 

Национален омбудсман


Националният омбудсман се избира от Народното събрание. Правомощията му включват разглеждане на жалби за нарушени права и свободи[30], проверки по жалбите[31], посредничество между засегнатите и съответните държавни органи[32], сезиране на Конституционния съд[33], представяне на становища, предложения и препоръки пред Народното събрание и Министерския съвет и др. С изменения и допълнение в Закона за омбудсмана са му предоставени правомощия по превенция с цел защита на задържани или затворени лица от изтезание и други форми на жестоко, нечовешко или унизително отнасяне или наказание[34],

 

По жалбите омбудсманът се произнася с препоръки, като има право да налага и административни санкции в определени случаи, като например непредоставяне на сведения в определения срок.


Изводи


В България системата на административното правосъдие се оказва адекватна и ефективна с оглед защитата на правата на гражданите по Закона за достъп до обществена информация. Съдебните производства  са относително бързи и евтини за жалбоподателите. Съдилищата разполагат със значителна власт да събират и проверяват доказателства, включително по своя инициатива.

 

Системата на изпълнителната власт се нуждае от орган на власт с отговорност да осъществява необходимата координация и да прави препоръки за подобряване на практиките на основата на наблюдението и анализа им. В системата на съдебната власт тази функция може и следва да се осъществява от Висшия съдебен съвет.

 

Дейността по разглеждане на жалби и издаване на становища и препоръки за промяна на практиките на органите на власт може да бъде подобрена чрез създаване на орган на власт по модела на информационен комисар или обмудсман. Той трябва да бъде независим и да се избира от парламента. Препоръчително е решенията му да са задължителни и да има съдебен контрол върху тях. В противен случай се създава риск от дисбаланс в сравнение със силните правомощия на Комисията за защита на личните данни. В случаите на колизия и баланс между правото на достъп до обществена информация и правото на защита на личните данни трябва да бъде създаден механизъм за преценка при спазване на международните стандарти.

 

С оглед необходимата финансова и административна подкрепа, възможен вариант е разширяване на функциите на омбудсмана. Разглеждането на жалби от негова страна и издаването на становища, препоръки и предписания може да разтовари съдилищата от по-обикновените и повтаряемите случаи, като свързаните с мълчаливите откази, активното публикуване, изискванията към заявленията, формите на достъп.

 

В допълнение към функцията по разглеждане на жалби, може да издава указания или становища, да провежда обучения.

 

 

EEA Grants


Концепцията е изготвена в рамките на проект „Застъпническа кампания за цялостни промени в законодателството за достъп до информация”, финансиран в рамките на Програмата за подкрепа на НПО в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2009 – 2014.


Този документ е създаден с финансовата подкрепа на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство. Цялата отговорност за съдържанието на документа се носи от Фондация Програма Достъп до Информация и при никакви обстоятелства не може да се приема, че той отразява официалното становище на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Оператора на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България.  



[1] Чл.8, пар.1 от Конвенцията.

[2] Пак там, пар.2.

[3] Вж. Определение № 8645/ 16.11.2001 г. по а.д. № 6393/2001 г. на ВАС, петчленен състав, наред с много други съдебни актове.

[4] Съгласно чл.15 от Договора за ЕС правото на достъп до документи е част от правото на добро управление. В Хартата на основните права на ЕС тези права са свързани, но поотделно уредени, съответно с чл.41 и чл.42.

[5] Laura Neuman, Enforcement Models. Content and Context, published by the International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, Washington DC 2009, pages 8-9.

[6] Пак там, стр.9.

[7] Това обстоятелство заслужава отбелязване, тъй като съществуват законодателства с друга история, като например САЩ, където първоначалният вариант на Закона за свобода на информацията, приет  през 1966 г., не включва съдебен контрол. Последният е въведен с изменение и допълнение на закона през 1974 г.

[8] Съгласно разпоредбата на т.2а, букви „а” и „б” от тарифата.

[9] Съгласно т.2а, буква „в” от тарифата.

[10] The Information Commissioners’ International Exchange Network Survey 2014.

[11] Пак там, стр.6.

[12] Пак там, стр.7.

[13] Пак там, стр.8.

[14] Пак там.

[16] Отдел „Административна и регионална координация” към главния секретар на Министерския съвет, съгласно чл.59, ал.2 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация.

[17] Съгласно чл.46, ал.4, т.1 от ЗА.

[18] Съгласно чл.46, ал.4, т.6 от ЗА.

[19] Съгласно чл.46, ал.4, т.7 от ЗА.

[20] Съгласно чл.46, ал.4, т.3 от ЗА.

[21] Съгласно чл.46, ал.4, т.5 от ЗА.

[22] Срв. чл.19, ал.1, т.1 от Закона за омбудсмана.

[23] Вж. например становище на КЗЛД рег. № П-7488/2013 от 14.12.2013 г., становище рег. № П-5864/2012 г. от 06.12.2012 г. и др. Относно въпросите за достъп до информация, свързана с допълнителното материално стимулиране на длъжностни лица, вж. становище рег. № 753/2012 г. от 17.02.2012 г., становище рег.№ 1094/2012 г. от 12.03.2012 г., вкл. информация за брутното трудово възнаграждение на председателя на Комисията за регулиране на съобщенията – становище рег. № П-5812/2012 г. от 14.11.2012 г. и др.

[24] Съгласно чл.10, ал.1, т.7 от ЗЗЛД.

[25] Съгласно чл.10, ал.1, т.4 от ЗЗЛД.

[26] Съгласно чл.10, ал.1, т.3 от ЗЗЛД.

[27] Съгласно чл.10, ал.1, т.5 от ЗЗЛД.

[28] Съгласно чл.10, ал.1, т.6 от ЗЗЛД.

[29] Съгласно чл.10, ал.1, т.9 от ЗЗЛД.

[30] Съгласно чл.19, ал.1, т.1 от Закона за омбудсмана.

[31] Съгласно чл.19, ал.1, т.2 от Закона за омбудсмана.

[32] Съгласно чл.19, ал.1, т.1 от Закона за омбудсмана.

[33] Съгласно чл.150, ал.3 от Конституцията.

[34] Вж. чл.28а от Закона за омбудсмана.

© 2014 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.