Фондация Програма Достъп до Информация
ОЩЕ ОТ БРОЯ:
Коментари
Александър Кашъмов, ръководител на правния екип на ПДИ
Александър Кашъмов
Александър Кашъмов

Съществените изменения и допълнения в ЗДОИ, които бяха приети в края на 2015 г.[1] и влязоха в сила в началото на 2016 г.,[2] поставиха нови въпроси по тълкуването и прилагането на закона. Така например, в практиката се поставя въпросът относно обхвата на понятието „публичноправни организации“, длъжни да предоставят достъп до обществена информация. Определението на това понятие бе изменено и разширено с измененията от 2015 г.,[3] но останаха въпросителни. При един буквален прочит на закона може да се приеме, че косвено контролираните от държавата търговски дружества не са задължени да предоставят информация, дори да имат ключово значение за даден стопански сектор. Противоречива е практиката дали публичноправна организация по смисъла на ЗДОИ е „Национална електрическа компания” ЕАД (НЕК), чийто капитал се притежава от „Български енергиен холдинг” ЕАД (БЕХ), а не пряко от държавата. Капиталът на БЕХ обаче е изцяло собственост на държавата, т.е. при новата редакция на закона дружеството категорично е задължен субект. Друг казус възниква от законовото положение, според което не е ясно дали всеки възложител на обществена поръчка е  задължен по ЗДОИ. Практиката е противоречива при възложителите – търговци в сектор „Енергетика”.  Еднозначно е ясно обаче, че всяко дружество, контролирано от такъв възложител на обществена поръчка, е задължен по ЗДОИ субект. Трети аспект около понятието „публичноправни организации” е в поставянето на въпроса дали дружествата с повече от 50 % общински капитал са задължени субекти. Според ЗДОИ дружествата, чийто управителен или контролен орган се определят от възложител на обществени поръчки, са публичноправни организации. При дружествата, чийто капитал е собственост на държавата, въпросът е безспорен. При дружествата с общинско участие обаче, въпросът се поставя.[4] Така излиза, че дружество с 51 % държавно участие е безспорно задължен по ЗДОИ субект, докато дружество с изцяло общински капитал - не.

От друга страна, засиленото задължение за публикуване на категории информация в интернет страниците на институциите доведе до поставяне на въпроси в практиката относно детайлите около това публикуване. Така например, понякога в практиката се поставя въпросът, списъци на кои категории, издавани от институциите актове подлежат на публикуване в интернет с оглед понятието за „индивидуален административен акт“.

 

Остава неясен въпросът как ще бъде конструирана платформата за подаване на електронни заявления, която законът предвижда да бъде създадена и да започне да функционира от лятото на 2017 г.[5] В новата редакция на закона се предвижда наред със задължението за публикуване на информация относно реда за достъп до публичните регистри,[6] още задължение за предоставяне на достъп на заявителя посредством препращане към интернет адреса на публичния регистър, в случай на подадено заявление.[7] Това засилва необходимостта от добре поддържани масиви на публичните регистри и бази данни в интернет. Например при еднакви правомощия, публикуваните от отделните общини публични регистри не са еднакво конструирани. Липсата на координация при изпълнението на тези задължения на институциите обаче се явява сериозен проблем пред ефективното им реализиране.

 

Някои от съществуващите проблеми в ЗДОИ, констатирани и анализирани от ПДИ, останаха незасегнати от измененията и допълненията през 2015 г. Остава липсата на координиращ механизъм, който да осигури еднакво прилагане на закона в сходни ситуации. Този дефицит е особено съществен по отношение на разпоредби, които обичайно остават извън обхвата на контрола, осъществяван от административните съдилища, било поради това, че такъв е изключен, било поради практически рядкото му осъществяване.  Така например, законът предвижда обжалваемост на решенията на институциите по подадени заявления, включително на мълчаливите откази, съгласно съдебната практика. Изпълнението на задължения обаче като активното публикуване на информация, осигуряване на място за преглед на документи, или на удобен за хора с увреждания начин на предоставяне на информацията е извън обхвата на съдебния контрол върху решенията по ЗДОИ.

 

От друга страна, заявителите в редица случаи не са заинтересувани да обжалват нарушения на процедурата по предоставяне на информацията, които в съдебната практика се определят като несъществени, като нарушаване на изискването за произнасяне в срок по заявленията, на неправомерно начисляване на разходи по предоставянето на информация, на неправомерно определяне на формата на предоставяне на достъп.

 

Друг проблем, неадресиран от промените в ЗДОИ от 2015 г., се корени в липсата на орган в системата на изпълнителната власт, който да отговаря за осъществяването на контрола в нейните рамки. Изготвянето на годишния доклад по прилагането на ЗДОИ от администрацията на Министерския съвет без представянето му от министър, който да отговаря пред парламента, е пречка пред осъществяването на пълноценен парламентарен контрол. Не са предприети и мерки за създаване на независим контрол по приложението на ЗДОИ от страна на информационен комисар или комисия.[8] Отделен е въпросът за видимо неприложимия механизъм по реализиране на санкции за неизпълнение на задълженията по закона.[9]

 

Като нов проблем се очертава и забавеният съдебен контрол върху отказите и другите решения по заявления. В последните години делата пред Върховния административен съд се насрочват за след година и повече, което води до твърде забавено правосъдие. За разлика от случая с много други права и законни интереси, при правото на достъп до информация късното получаване на правосъдие, респ. на исканата информация, е равнозначно на отказ от правосъдие. За институции, които упорито отказват информация от обществен интерес, се оказва по-подходящо да претърпят последиците от съдебно дело, което със сигурност няма да спечелят, в сравнение с това да изпълнят навременно и точно задълженията си.

 

Посоченият проблем с бавното правосъдие се задълбочава и засилва от друг свързан проблем – отговорността за разноски на страната, за която решението е неблагоприятно. Този проблем е заложен в разпоредбите на Административнопроцесуалния кодекс[10] (АПК) и Гражданскопроцесуалния кодекс,[11] (ГПК) както и в приетото от Конституционния съд и Върховния административен съд тълкуване. Според действащото законодателство, страната, за която съдебното решение е неблагоприятно, следва да претърпи не само негатива от отреченото й право, но и допълнителна финансова тежест, определена като отговорност за разноски, включително адвокатско възнаграждение и фиктивно приравнена към него сума, обозначена като възнаграждение за юрисконсулт.[12] При действащата минимална граница на адвокатските възнаграждения по такъв вид дела, системата превръща опитите за съдебна защита на правото на достъп до обществена информация в скъпо удоволствие, при което стремежът на даден гражданин или журналист да се прояви като защитник на обществения интерес и да изисква отчетност и прозрачност на институциите може да коства сума от 2000 лева и повече за едно съдебно дело.[13]

 

Част от проблемите от законодателен характер се коренят и във въпроси на европейско равнище, които обаче включват и начина, по който правото на Европейския съюз се прилага в България. Балансът между правото на достъп до информация и защитата на личните данни продължава да е тема от съществено значение. В това отношение тълкуването и прилагането на закона, прието от Върховния административен съд, в редица случаи е в съответствие със стандартите, зададени от Европейската конвенция за правата на човека. Не е налице съществен напредък обаче при публикуването на декларации за конфликт на интереси, подавани от държавни служители.[14] Важно събитие за 2016 г. беше решението на Голямата камара на Европейския съд по правата на човека, с което бе утвърдена приложимостта на разпоредбата на чл. 10 от Конвенцията за случаите на достъп до обществена информация.[15] Със същото решение бе подчертано, че отнасящите се до професията данни следва да бъдат предоставени, доколкото не попадат в обхвата на защитената лична сфера.[16]

 

И през 2016 г. правителството не предприе стъпки за присъединяване към Конвенцията за достъп до официални документи, в разрез с приетия от самото него ангажимент по Втория план за действие по Инициативата за открито управление. Нещо повече, в Третия план за действие това задължение за държавата отпадна.[17]

 

 


[1] Обнародвани в ДВ, бр. 97 от 11 декември 2015 г.

[2] Повечето изменения и допълнения влязоха в сила на 12 януари 2016 г. Разпоредбите относно активното публикуване влязоха в сила на 12 април 2016 г. (§ 32, ал.1 от ПЗР на ЗДОИ, обн. ДВ бр.9от 2015 г.)

[3] Определението се съдържа в § 1, т.4 от ДР на ЗДОИ.

[4] Според засега изолирано определение на ВАС от 2012 г. тъй като правата на собственика на капитала в такива дружества се упражняват от общинските съвети, а те не са възложители на обществени поръчки, то и дружествата с общинско участие не са задължени по ЗДОИ субекти.

[5] Съгласно закона, относимата разпоредба влиза в сила на 1 юни 2017 г.

[6] Съгласно чл.15а, ал.2 от ЗДОИ.

[7] Нормата на чл.26, ал.1, т.1 от ЗДОИ предвижда изрично предоставяне на достъп, когато информацията се съдържа в публичен регистър, за разлика от предходния режим, когато попадането на информацията в такъв регистър беше основание заявлението да бъде оставено без разглеждане поради неприложимост на ЗДОИ.

[8] Това е конкретната причина за занижаване на оценката на качеството на ЗДОИ от международния механизъм за оценка RTI Rating, осъществяван от Center for Law & Democracy и Access Info Europe.

[9] Според докладите за състоянието на администрацията, изготвяни ежегодно от администрацията на Министерския съвет, до момента е констатиран само един случай на налагане на санкция за неизпълнение на задълженията по ЗДОИ.

[10] Разпоредбата на чл.143 от АПК.

[11] Разпоредбата на чл.178 от ГПК.

[12] Същественото е, че такова възнаграждение юрисконсултите не получават.

[13] Съгласно Наредба № 1 за минималните размери на адвокатските възнаграждения възнаграждението за процесуално представителство по такъв вид дело за една инстанция е 500 лв. Страната, която е загубила делото, се осъжда да покрие и разноските на насрещната страна, освен своите. Това е така и в случаите, когато публичната институция е представлявана от юрисконсулт. Съдебните инстанции по такова дело са две.

[14] Съгласно чл.17, ал.2 от ЗПУКИ декларациите следва да бъдат публикувани при спазване на изискванията на Закона за защита на личните данни. Вж. по-нататък в доклада резултатите от одита на прозрачността, извършен от ПДИ през 2017 г.

[15] Решение от 8 ноември 2016 г. по жалба № 18030/11 на Европейския съд по правата на човека, Голяма камара. Становище amicus curiae по делото даде и ПДИ.

[16] Делото е по повод отказ на няколко полицейски управления в Унгария да предоставят данни за имената на назначените за служебни защитници (обществени защитници) адвокати, заедно с броя на поетите от всеки от тях дела по досъдебни производства.

[17] Плановете са достъпни на Портала за обществени консултации, поддържан от правителството, на интернет адрес: http://www.strategy.bg/Articles/List.aspx?lang=bg-BG

© 2017 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.