адв. Александър Кашъмов, ръководител на правния екип на ПДИ
Александър Кашъмов
Александър Кашъмов

Международен контекст


Конвенция за достъп до официални документи


През декември 2021 г. измина една година от влизането в сила на Конвенцията за достъп до официални документи (CETS No. 205). Тя е първият правнозадължителен международен нормативен акт, който признава общо право на достъп до официални документи, съхранявани от публичните институции. По този начин този инструмент се явява важна крачка за развитието на демократичното управление, откритостта, участието на гражданите в процеса на вземането на решения и упражняването на другите основни права на човека и свободи[1].

 

Конвенцията бе ратифицирана от 10 държави-членки на Съвета на Европа и влезе в сила на 1 декември 2020 г[2]. Понастоящем ратификациите са 12. Новите две ратифицирали правния документ държави са Исландия – през 2021 г. и на Армения – през януари 2022 г. През март 2022 г. Консултативният орган на държавите-членки – страни по Конвенцията от Тромсо, избра десет члена на Групата от специалисти по достъпа до информация към Съвета на Европа, създадена по силата на конвенцията. По този начин вече са съставени два от органите по конвенцията – Консултативният орган на държавите-членки –  страни по Конвенцията, и Групата от специалисти по достъпа до информация.


Практика на Европейския съд по правата на човека


Правото на достъп до информация, съхранявана от публични институции, бе признато през 2009 г. от Европейския съд по правата на човека за попадащо в обхвата на чл.10 от Европейската конвенция за правата на човека, като част от правото на всеки да получава и разпространява информация[3].  С решение на Голямата камара на Съда в Страсбург от 2016 г. тази създала се практика бе утвърдена[4]. ПДИ бе сред неправителствените организации в Европа[5], които представиха становище amicus curiae[6] по това дело[7]. През годините ЕСПЧ продължава да се произнася по такива жалби.  

 

През 2021 г. бяха постановени решения на Европейския съд по правата на човека, с които бе установено нарушение на правото на жалбоподателя да получава и разпространява информация, свързано с отказ да бъде предоставен достъп до документи от публични институции. По делото Ровшан Илиев срещу Азербайджан Съдът в Страсбург приема, че отказът да бъде предоставен достъп до информация относно оценка на въздействието върху околната среда на военен радар от времето на Съветския съюз е в нарушение на чл.10 от Европейската конвенция за правата на човека[8]. Специално внимание се отделя в решението на факта, че Министерският съвет на Азербайждан не е дал отговор на заявлението, което е в нарушение на националния закон, според който отказите следва да бъдат мотивирани[9].

 

По друго дело жалбоподателят е поискал метаданни на класифицирани декрети, издадени от президента на Украйна (наименования, номера и дати)[10]. Отказът да бъде предоставена тази информация на основание обстоятелството, че е класифицирана, както и поради липса на правен интерес у жалбоподателя, е приет от ЕСПЧ за постановен в нарушение на Конвенцията. Неясна е била мотивацията при отказа, свързана с поясненията от гледна точка на системата за класифициране на информация.


Практика на Европейския омбудсман


Най-забележителният случай за достъп до официални документи, по който работи през 2021 г. Европейският омбудсман, бе за достъп до електронни текстови съобщения. Предмет на произнасянето е искане за достъп по реда на законовия акт на Европейския съюз – Регламент 1049/2001 на Eвропейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията. Заявлението е за достъп до електронните текстови съобщения, обменяни между Председателя на Комисията г-жа Урсула фон дер Лайен и изпълнителния директор на фармацевтична компания, производител на ваксина за COVID-19, както и други документи, свързани с преговорите за покупка на ваксини.

 

Основен въпрос в спора пред Европейския омбудсман е бил дали електронните текстови съобщения попадат в обхвата на понятието „официални документи“ по смисъла на регламента, сходно в голяма степен с понятието „обществена информация“ по смисъла на ЗДОИ. Според Омбудсмана изключването на електронните текстови съобщения от обхвата на „официалните документи“, което е практикувано от Европейската комисия, представлява случай на „лоша администрация“ (maladministration).

 

Отправена е препоръка към Комисията да изисква от кабинета на Председателя на Комисията да прегледа отново текстовите съобщения, като не се ограничава само до регистрирани или подлежащи на архивиране според съществуващите критерии документи. Въз основа на такъв по-широк преглед Европейската комисия следва отново да прецени дали е налице основание за достъп или отказ на исканата информация[11].


В България


Необходимост от изменение на Закона за достъп до обществена информация


В началото на 2021 г. бе предприета инициатива за изменение и допълнение на ЗДОИ. Основен повод за подготвяне на изменения бе необходимостта да бъде въведена Директива (ЕС) 2019/1024 на Европейския парламент и на Съвета от 20 юни 2019 година относно отворените данни и повторното използване на информацията от обществения сектор. За целта бе създадена междуведомствена работна група с председател представител на Държавна агенция „Електронно управление“[12]. В обсъждането на изготвените текстове се включиха и представители на ПДИ, като бе представено писмено становище. Текстовете, отнасящи се до подобряването на режима на повторното използване на информация от обществения сектор и отворените данни, следва да бъдат оценени положително. След обсъждания мнозинството в работната група се обедини около виждането, че частта от закона, която се отнася до правото на достъп до обществена информация, не се нуждае от изменения, с незначителни изключения.

 

Министерският съвет внесе през септември 2021 г. законопроект за изменение и допълнение на ЗДОИ след проведено обществено обсъждане, на което не бяха представени критични становища. Народното събрание обаче не успя да приеме промените през 2021 г. и те бяха отново внесени с нов законопроект в 47-мото Народно събрание през 2022 г.


Електронни заявления по ЗДОИ


През последните години, в съответствие с развитието на използването на интерет и електронните комуникации, зачести подаването на заявления за достъп до информация по електронен път. Ако през 2017 г. броят на електронните заявления (4169) все още е по-малък от този на останалите писмени заявления (5012), то през 2018 г. вече електронните заявления са 5326 и превишават броя на останалите писмени заявления (4380)[13]. Тази тенденция на увеличаващ се дял на електронните заявления се запази и през следващите години – 5822 спрямо 4097 обикновени писмени заявления през 2019 г. и 9131 спрямо 3340 през 2020 г[14]. През 2021 г. подадените електронни заявления са 9066, при 3491 обикновени писмени заявления[15]. През 2020 г. се увеличават отделно и подадените чрез създадената с измененията и допълненията в ЗДОИ от 2015 г. платформа заявления. От 248 през 2019 г. броят им нараства на 1779 през 2020 г[16]. през 2021 г. чрез платформата са подадени 1399 заявления[17]. Тоест вече е налице категоричен превес на електронните заявления спрямо заявленията на хартия.


Правна уредба на електронните заявления


Възможността за подаване на заявления по електронен път беше предвидена още в първоначалната редакция на закона през 2000 г. Според разпоредбата на чл.24, ал.2 от ЗДОИ заявлението се счита за писмено и когато е отправено по електронна поща. С измененията от 2015 г. възможността за подаване на електронни заявления се разшири, като бе включена и платформа за достъп до обществена информация. В съответствие с преобладаващата практика на публичните институции през годините и на формираната съдебна практика по ЗДОИ, с измененията от 2015 г. бе разрешен категорично и въпросът относно подписването на такива заявления с електронен подпис. Според приетата тогава редакция не се изисква такъв подпис, като нормата е императивна, тоест не дава възможност за преценка дали да бъде прилагана.

 

Така дадената уредба на въпросите, свързани с подаването на електронни заявления, е изцяло в съответствие с международните стандарти. Това е така, тъй като в съответствие със съвременните реалности, електронните заявления са една удобна за заявителите форма да отправят искането си за достъп до информация. Съответно, става въпрос за основно право, гарантирано с Конституцията, признато от Конвенцията за достъп до официални документи и от Европейския съд по правата на човека за попадащо в обхвата на чл.10 от Европейската конвенция за правата на човека[18]. При това положение не следва подаването на заявления да бъде съпътствано с повече от необходимите условия. Според Конвенцията за достъп до официални документи, формалностите във връзка със заявленията не трябва да превишават необходимото за тяхното разглеждане[19]. Следва да се отбележи, че електронните заявления, подавани по реда на нормативния документ на Европейския съюз – Регламент 1049/2001, също са без всякакъв подпис или друг идентификатор. Тоест, налице е единодушие относно стандарта за подаване на електронни заявления както с оглед стандартите на Съвета на Европа, така и в правото на ЕС.


Въпроси, поставяни в практиката относно електронните заявления

 

Успоредно с увеличаването на броя на електронните заявления възникнаха и въпроси в практиката около тях. Още преди измененията в ЗДОИ от 2015 г., поставеният въпрос дали следва да са подписани бе решен от съдилищата с отрицателен отговор. Такава редакция бе внесена в закона и през 2015 г. През следващите години възникна въпросът относно използването на режима на подаване на заявления по електронен път, за да бъде търсено удовлетворяването на материален интерес, различен от получаването на достъп до обществена информация.

 

През 2019 г. бе посочен казус с изпращането на множество заявления до училища в страната. Според публикациите заявленията се подават в празнични дни, след което поради недоглеждане администрацията пропуска да ги разгледа в предвидения в закона 14-дневен срок. Съответно заявителят подава жалба срещу мълчалив отказ в съответния административен съд. За конкретен проблем се сочи искането в съдебния процес за присъждане на разноски в размер на платения хонорар за адвокат. Практиката е обозначена като „източване на училищни бюджети“[20].

 

Проверката на ПДИ показа, че фактите не са точно такива, каквито са били представени от говорители от училищните среди. Соченият като често подаващ заявления гражданин се оказа, че отправя искания за достъп до информация във връзка с кампания на група граждани за промени в училищната среда. Оказа се, че заявленията не са безцелни и подавани само с цел евентуално облагодетелстване. Действително, в някои от случаите, поради множеството мълчаливи откази, гражданинът е претендирал разноски в съдебните производства. Установи се обаче, че съдилищата са далеч от практиката да присъждат сляпо претендираните разноски и прилагат гъвкав подход в тези случаи. Освен това, разноски в размер на платено адвокатско или на юрисконсултско възнаграждение са били възложени и върху заявители, чиято жалба е била отхвърлена от съдилищата. Броят на случаите, в които са били присъждани разноски на едната страна в такива дела, се оказа общо взето сходен с броя на случаите, в които такива са присъждани на другата страна[21].

 

През 2020 г. подобни проблеми бяха формулирани и от някои по-малки общини, като Националното сдружение на общините (НСОРБ) в България се зае да обсъди казуса. Негови различни аспекти бяха обсъждани през лятото на 2020 г. на събитие на НСОРБ с участие на представител на ПДИ. Проучването на ПДИ впоследствие на подобни казуси през 2020 г. и 2021 г. показа, че информацията относно броя подобни случаи не е толкова притеснителна, колкото се представя, тъй като сочената статистика не отговаря на данните за броя подадени до общините заявления, даден в докладите за състоянието на администрацията. Същевременно по случаите със заявления до някои общини се установи действително практика на завеждане на дело с единствената цел да се получи присъждане на разноски.


Естество на проблемите с електронни заявления

 

Подаването на електронни заявления е едно улеснение за гражданите. В рамките на 21 век при изключително засилените електронни комуникации това е напълно нормално. Още повече, че при ограничителните мерки в периода 2020 – 2022 г., свързани с пандемията COVID-19, електронната комуникация между хората и институциите се засили по естествени причини. Подаването на заявление по електронна поща или платформа е бърз и лесен начин за искане на обществена информация. Този процес не предполага отпечатване на хартия, отиване на място до деловодството на съответната администрация или до съответното пощенско звено. От гледна точка на усилия и разходи, подаването на електронни заявления се явява едно несъмнено и съществено улеснение за заявителите.

 

От друга страна, тъй като процесът е двустранен, улеснението за заявителите би могло да създаде и по-големи изисквания към администрациите. Възможността да се подават лесно заявления може да увеличи техния брой на годишна основа. Така например, през 2020 г. са подадени общо повече заявления, отколкото през предходните две-три години. Това може да се дължи на различни фактори, различни от простия факт на възможността за подаване на електронни заявления, която все пак съществува съгласно закона в продължение на 22 години. Така например рязката промяна във всички сфери на живота през 2020 г. във връзка с изненадващо връхлетялата света пандемия, е логично да предизвика множество търсения на информация от страна на граждани и юридически лица, които искат да узнаят нещо повече за правомощията на институциите в такива времена, възможността да се ползват административни, обществени и други услуги, финансово и друго подпомагане и др. Създалите се съмнения и въпроси относно правилните решения на различни въпроси в тази ситуация допълнително увеличи интереса към процеса на вземането на решения и съпътстващите ги документи.


Аспекти на въпросите относно евентуална „злоупотреба с право“


В светлината на тези проблеми е твърде опростен изводът, че са се появили граждани, които желаят да злоупотребяват със закона. В действителност на предварителен етап при получаването на едно заявление за администрацията е невъзможно да прецени дали е налице злоупотреба от страна на заявител. Затова е и в разрез със стандартите да бъде предоставяна власт на институциите да правят такава преценка, тъй като тя може да доведе до едностранно решение те да бъдат непрозрачни, неотворени и неотчетни за гражданите. Подобно законово решение би било в разрез със самия принцип за демократична и правова държава, в която институциите служат на хората, а не обратно.

 

Освен това мнението, че някой злоупотребява с права, често пъти може да е субективно. Така например за администрацията в някои случаи се наблюдава, че възприема исканията за достъп до обществена информация като нещо ненужно, което й пречи да „си върши работата“. От друга страна обаче, хората искат информация, за да вземат участие в процесите на вземане на решения, за да направят информиран избор, за да упражнят свои права, за да потърсят отчетност на управлението. Не може в тези случаи да се оставя на преценката на администрацията въпросът за „злоупотреба“ с правото.


Налични механизми за поддържане ефективността на администрацията

 

В ЗДОИ са предвидени механизми за възпиране на заявители, чиито заявления може да създадат твърде много работа за администрацията. Ако заявлението е неясно или твърде широко формулирано, то на заявителя се дава срок да го уточни. Ако разходите за предоставяне на информацията са твърде големи или се пораждат затруднения да бъде предоставена в исканата форма, тогава изборът на форма преминава върху администрацията. В случай, че в рамките на шест месеца заявителят поиска същата информация, тя може да му бъде отказана. Законът вече съдържа, от самото начало на прилагането си, обичайните способи за съхраняване на ефективността на работата на администрацията, без това да е за сметка на заявителите. Тоест, и тук е налице изискване за баланс. Част от дейността на институциите е да предоставят достъп до обществена информация и тя не може да се ограничава в името на ефективната работа по други въпроси.


Основни принципи относно заявителите

 

Решение на поставените проблеми във всички случаи не може да се търси на основата на мерки, чрез които ще бъдат накърнени принципи на това законодателство. Така например, администрацията не може да проверява целта на заявителя и причините за интереса му към дадена информация. Още в мотивите към ЗДОИ, с които Министерският съвет ги внесе в Народното събрание през 2000 г., е изразена ясната законодателна воля за забрана да се изследва интересът на заявителя:

„Законопроектът е основан на регламентираното в чл.41 конституционно право на гражданите да търсят, получават и разпространяват информация. В ал.1 от него се съдържа правното основание за разработването на законопроекта, тъй като именно този текст определя универсално информационните права на гражданите. Възприетият подход съответства на споменатата Препоръка № R (81) 19 на Комитета на министрите на страните-членки на Съвета на Европа за достъпа до информация, която се дължи от публичните власти. Според тази препоръка “не може да има отказ за достъп до информация заради това, че лицето, което иска информация, няма конкретен интерес от материята.”

 

Същият принцип е ясно установен и в Конвенцията за достъп до официални документи[22].

 

От посочените правни положения следва, че не е допустимо да бъде предоставяна власт на институциите да проучват причините, поради които заявителите търсят дадена информация, или да отказват заради тези причини. Следователно за администрацията изначално е недопустимо да се занимава, като част от процеса на разглеждането на заявленията, с въпроса защо някому е необходима исканата информация.

 

В това отношение обаче дори и понастоящем се констатират съмнителни практики и дори откровени нарушения в дейността на институциите. Така например, срещат се случаи на проверка от страна на администрации, които имат достъп до регистрите на населението, кой точно е заявителят, как се казва, къде живее. Следва да се подчертае, че такава проверка ЗДОИ не предвижда да бъде извършвана. Това е достатъчно, за да се изведе положението, че всяка проверка, която води до идентифициране на лични данни относно заявителя, е в нарушение на законодателството за защита на личните данни и в частност на Общия регламент за защита на данните. Това е така, тъй като лични данни могат да се обработват, а проверката също е форма на обработване, само при налично законово основание и легитимна цел. Тези два елемента очевидно липсват при проверката на личността и данните относно заявителите.

 

Практиката да се издирва регистрираният постоянен адрес на заявителя е съпътствана и с публично оповестено непознаване на основни принципи на правото и закона от страна на някои администрации[23]. Така например, среща се виждането, че лица, които не са жители на дадена община, търсят информация, съхранявана в администрацията на тази община, в нарушение на закона. Това не е така. Напротив, местоживеенето е абсолютно ирелевантен факт по отношение на правото някой да получи достъп до обществена информация. Нещо повече, чужденец и дори човек без гражданство също могат да искат такъв достъп. Тоест, посочената практика е в драстично нарушение на закона. Проблемът е, че освен че е в нарушение на закона, това обстоятелство очевидно не се разбира и схваща, което показва сериозен дефицит по отношение на обученията на публичната администрация.


Основни принципи на правото на достъп до информация и развитието в бъдеще

 

В Конвенцията за достъп до официални документи изрично е посочено, че държавите-членки, подписали конвенцията, могат да преценят, че ще разглеждат и заявления, подадени от анонимни лица[24]. Това законодателно решение съществува в скандинавските страни. Същевременно то става все по-актуално с подаването на електронни заявления. Очевидно е, че контролът на идентичността на заявител, подаващ заявление по електронен път, е трудна до степен на невъзможност задача. Освен това, характерното за обществената информация е, че всеки има еднакво право на достъп до нея. В последните години все по-голямо значение придобива и активното публикуване на документи в интернет. Те са очевидно достъпни за всеки, без администрациите да са в състояние да идентифицират кой ги преглежда.

 

В заключение, светът непоколебимо и еднопосочно върви в посока право на всеки на достъп до обществена информация, без идентифициране на конкретното лице. Идентификацията не е необходима, но за сметка на това извършването й е скъпо струващо начинание, отнемащо ресурс и отклоняващо институциите от смислена и общественополезна дейност. Ето защо поставяните проблеми не намират решение и на тази плоскост.


Отговорността за разноски по административни дела

 

Според Административнопроцесуалния кодекс загубилата делото страна понася разноските и на насрещната страна, в това число платената държавна такса и адвокатски хонорар. В случаите, в които съдът отмени обжалвания административен акт или отказа да бъде издаден административен акт, тези разноски се възстановяват от бюджета на органа, издал отменения акт или отказ[25]. В законовата разпоредба е посочено, че се възстановяват държавните такси, разноските по производството и възнаграждението за един адвокат, ако подателят на жалбата е имал такъв. По отношение на неуредените въпроси приложимост намира Гражданскопроцесуалния кодекс[26]. Според ГПК всяка страна може да направи възражение за прекомерност на платения на адвоката хонорар[27]. Според действащата Наредба № 1 от 9 юли 2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, издадена от Висшия адвокатски съвет, минималното възнаграждение за представителство и защита по административно дело, без определен материален интерес, е 500 лв[28].

 

В свое решение от 2016 г. Конституционният съд приема, че отговорността на изгубилата гражданско дело страна за разноски по своята правна същност „е обективна, безвиновна отговорност и не е отговорност за вреди, тъй като обхваща само направените разноски в съдебното производство“[29]. Според конституционните съдии тази отговорност е изградена върху разбирането за неоснователно предизвикан правен спор и е своеобразна санкция за това. Обичайно в различните правни системи в правовата общност се приема, че отговорността за разноски е средство за възпрепятстване на злоупотребата с право на търсене на правосъдие. Самото завеждане на дело няма как да се смята за противоправно поведение, доколкото е упражняване на право, гарантирано с Конституцията[30].

 

Със същото решение на Конституционния съд бе прието, че възлагането върху изгубилата делото страна на възнаграждението за юрисконсулт не противоречи на Конституцията. По този начин към концепцията за възстановяване на направени разноски се добави и плащане на сума, каквато спечелилата делото страна не е дала за своята защита. Приемайки това становище, Конституционният съд утвърждава характера на отговорността за разноски тъкмо на средство за възпиране на злоупотреба с правото на жалба.


Справедливо ли е да бъдат възлагани върху администрацията разноските при отменен мълчалив отказ по ЗДОИ?

 

От изложеното става ясно, че изгубилата делото страна – административен орган, ще дължи разноски при отмяна на нейното решение. Същият резултат следва и в случаите, в които липсва произнасяне, тоест е налице т.нар. „мълчалив отказ“. От гледна точка на Конституцията и законодателството това законодателно разрешение изглежда справедливо. Последицата от изгубеното дело, което се приема, че страната е предизвикала с поведението си, е и заплащането на разноските. Нещо повече, в тези случаи говорим само за мълчаливи откази. Според еднопосочната и категорична практика на ВАС, мълчаливият отказ е нетърпимо от правото явление[31]. Обстоятелството, че мълчалив отказ не е предвиден в ЗДОИ отразява разбирането на законодателя, че такъв не е допустимо от правото поведение. Оттук следва, че мълчаливият отказ е поначало незаконосъобразен, каквато е и съдебната практика по въпроса. Следователно възлагането на разноските в тези случаи е напълно логично и в съответствие с Конституцията и закона.


Възможни решения на поставените в практиката въпроси

 

Възможността да бъдат подавани заявления по електронен път очевидно създава нуждата от съответен капацитет на администрациите да работят с такива заявления. Поначало е необходимо да съществува подходящ работен цикъл, при който да бъде идентифицирано получаването на заявления по електронен път. Основен проблем, който се вижда в така очертания казус, е липсата на готовност или система за навременното идентифициране на подадени чрез електронна поща заявления. Другият проблем, вече маркиран по-горе, е непознаването на закона. Срокът за произнасяне по заявление за достъп до обществена информация започва да тече от момента на регистрирането му. Това означава, че е невъзможно срокът да започне да тече, преди администрацията да е установила, че е получено заявлението и да го е регистрирала. Следователно твърдението, че тъй като заявлението е подадено в празничен ден или вечер, то съответната институция е затруднена да го разгледа в срок, е несъстоятелно.

 

Действително, в практиката понякога се подават заявления с множество въпроси, като по някои от тях невинаги е лесно да се подготви бързо информацията за предоставяне. В ЗДОИ се съдържат обаче възможности при съответни хипотези да се удължи срокът за произнасяне. Например, ако се иска голям обем информация, административният орган може да удължи срока за произнасяне с 10 дни. В случай, че е засегнат интересът на трето лице, е налице основание за удължаване на срока с 14 дни. Ако заявлението е неясно или твърде общо, може да бъде поискано от заявителя да уточни исканата информация. Всички тези възможности невинаги се познават добре от служителите, а това е необходимо, за да се удовлетвори правото на гражданите, от една страна, и да се предотврати отговорност на институцията, от друга.

 

Понякога заявителите поставят въпроси, отговорите на които не се съдържат в наличните у администрацията документи. В тези случаи следва да съществува подготвеност да се работи по заявлението, като се идентифицират евентуално документи, които съдържат исканата информация или част от нея, за да бъде удовлетворено искането за достъп до информация. Същевременно обаче администрацията няма задължение, съгласно закона, да създава тепърва нов документ по искане на заявителя. В тези случаи в практиката е необходимо да се предприеме балансиран подход, основан на закона и приятелското отношение към гражданите и другите носители на правото на информация. Задължение за създаване на документ не съществува, но пък съществува практиката администрацията да предоставя писмена справка, която съдържа в сбит/обобщен вид искана информация. Основна цел на администрацията следва да бъде да демонстрира откритост и уважение към правото на достъп до информация, без обаче да надхвърля разумните граници за полагане на усилия и разходи на време и капацитет.


Достъпът до информация и неговите ограничения

 

През 22-те години на прилагане на ЗДОИ в съдебната практика се решиха много въпроси, свързани с баланса между правото на достъп до информация и неговите ограничения, осигуряващи защита на конкуриращи права и законни интереси.

 

Същевременно в практиката се поставят нови въпроси. Към настоящия момент, въпреки измененията в ЗДОИ от 2018 г.[32], при които бе премахнато разглеждането на тези дела на втора инстанция, административните съдилища се справят със задачата да осъществяват правораздаване по жалби, свързани с откази или решения по ЗДОИ. В голяма част от случаите практиката е относително кохерентна при сходни случаи, макар да не липсват и изключения. Основен проблем остава, че в случаи на противоречива практика, тя не може да бъде уеднаквявана чрез произнасяне от Върховния административен съд по конкретно дело. Остава възможността да се уеднаквява практика по пътя на тълкувателните решения, но задействането на подобна процедура е много по-сложен процес от подаването на жалба по конкретно дело. Особено при положение, че в съдилищата постъпват не повече от няколкостотин жалби по ЗДОИ годишно, практически инициирането на тълкувателно дело не е много лесно.

 

По отношение на по-голямата част от ограниченията, като свързаните със защитата на лични данни, търговска тайна и интегритета на процеса по вземане на решения, законовите разпоредби са адекватни и съдържат необходимите предпоставки, за да бъде извършван изискваният от международните стандарти баланс.

 

От изменение и допълнение се нуждае Законът за защита на класифицираната информация (ЗЗКИ) в посока въвеждане на забрана да бъде класифицирана информация, която съдържа данни за престъпления, злоупотреби, корупция и нарушаване на основни човешки права. Подобни разпоредби съществуват в много демократични държави, но у нас липсват. Възможността да бъде запазвана в тайна такава информация е пречка за демократичното управление и е предпоставка за нарушения на основните права и закона, както и за поддържане на среда в управлението и администрацията, която не отговаря на високите изисквания за почтеност. ПДИ предложи допълването на ЗЗКИ с такава разпоредба през 2019 г., но до момента липсват данни да е предприемано нещо в тази посока[33].

 

Проблемът придобива нарастващо значение с оглед увеличаващата се през годините статистика относно отказите, мотивирани с наличие на класифицирана информация. През 2021 г. случаите, при които информацията е отказана, тъй като е класифицирана като служебна тайна, вече са 81 и са сравними със същия брой откази, основани на ограничението по чл.13, ал.2, т.1 от ЗДОИ – информация, свързана с оперативната подготовка на актовете[34]. Заедно с отказите, основани на наличие на държавна тайна – 10, тези случаи придобиват сериозна бройка.


Достъпът до информация в системата на административното правосъдие

 

В периода 2020 – 2022 г. ПДИ направи преглед на законодателството и практиките по предоставяне и публикуване на информация от Върховния административен съд и административните съдилища. По отношение на публикуването на съдебни решения, определения и протоколи прави впечатление непропорционално голямата защита на данните на физическите лица. Разпоредбата в Закона за съдебната власт[35] в това отношение не е съобразена със стандартите на Конституцията и Европейската конвенция за правата на човека. На практика съдилища като Върховният административен съд и Административен съд – София град прилагат при публикуването на посочените документи балансиран и съобразен със стандартите в тази област подход, но много други съдилища не подхождат по този начин.

 

Неудачно и непропорционално е и законодателното решение да се публикуват съдебни актове – решения и определения, с изцяло заличени мотиви. Така предложеният от законодателя подход[36] е формалистичен и не държи сметка за съдържанието на документите, поради което е предпоставка за постоянно нарушение на правото на информация, гарантирано с чл.41 от Конституцията.

 

Посочените проблеми следва да се решат по законодателен път, но съществуващите положителни практики показват, че е възможно и чрез подобряване на вътрешните правила и подходящото им изпълнение да бъдат постигнати значителни резултати.

 

 

Публикацията е по проект Форум „Достъп до информация“, който се изпълнява с финансовата подкрепа на Исландия, Лихтенщайн и Норвегия по линия на Финансовия механизъм на ЕИП. 

Основната цел на проект Форум „Достъп до информация“ е подобрена прозрачност и отчетност на публичните институции. За прехвърляне към страницата, посветена на проекта, натиснете тук.



[1] Виж повече на интернет адрес: https://www.coe.int/en/web/access-to-official-documents

[2] Десетте държави са Bosnia and Herzegovina, Estonia, Finland, Hungary, Lithuania, Montenegro, Norway, the Republic of Moldova, Sweden and Ukraine. 

[3] Решение по делото Tarsasag a Szabadsagjogokert v. Hungary от 14 април 2009, жалба № 37374/05, достъпно на български език на адрес: http://aip-bg.org/documents/echr_tarsasag.html

[4] Решение на Голяма камара на ЕСПЧ от 8 ноември 2016 по делото Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary, жалба № 18030/2011.

[5] Общо шест НПО подадоха становища, като пет от тях, сред които и ПДИ, подадоха общо становище. Останалите подписали общото становище са: Media Legal Defence Initiative, the Campaign for Freedom of Information, ARTICLE 19, и the Hungarian Civil Liberties Union. Отделно становище подаде Fair Trial International.

[6] Становището е достъпно на английски език на интернет адрес: https://www.article19.org/data/files/medialibrary/38015/MAGYAR-brief-Final.pdf

[7] Пак там, §§ 8, 70, 104 – 113. Общо шест НПО подадоха становища, като пет от тях, сред които и ПДИ, подадоха общо становище. Останалите са Media Legal Defence Initiative, the Campaign for Freedom of Information, ARTICLE 19, и Hungarian Civil Liberties Union.

[8] Решение от 9 декември 2021 по делото Rovshan Hajiyev v. Azerbaijan, жалби № 19925/12 and 47532/13.

[9] Ibidem, § 60.

[10] Решение от 18 март 2021 по делото Yuriy Chumak v. Ukraine, жалба № 23897/10.

[11] Вж. по-подробно на интернет адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777

[12] Държавната агенция е закрита през 2022 г., като е създадено Министерство на електронното управление.

[13] Доклад за състоянието на администрацията през 2018 г., стр.41.

[14] Доклад за състоянието на администрацията през 2020 г., стр.56.

[15] Доклад за състоянието на администрацията през 2021 г.

[16] Доклад за състоянието на администрацията през 2020 г., стр.56.

[17] Доклад за състоянието на администрацията през 2021 г.

[18] Вж. Решение на Голяма камара на ЕСПЧ от 8 ноември 2016 по делото Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary, жалба № 18030/2011.

[19] Вж. чл.4, § 3 от Конвенцията.

[20] Вж. например публикация в „За истината“, достъпна на интернет адрес: https://zaistinata.com/законът-за-достъп-до-информация-стана/ .

[21] Тъй като за казуса бе алармирано в началото на 2019 г., тогава прегледахме съдебната практика през предходната 2018 г. и началото на 2019 г.

[22] Вж. чл.4, § 1 от Конвенцията.

[24] Вж. чл.4, ал.2 от Конвенцията.

[25] Вж. чл.143, ал.1 от АПК.

[26] Вж. чл.144 от АПК.

[27] Вж. чл.78, ал.5 от ГПК.

[28] Вж. чл.8, ал.3 от наредбата.

[29] Решение № 10 от 29 септември 2016 г. на Конституционния съд по к.д. № 3/2016.

[30] В случаите на жалби срещу административни актове – чл.120, ал.2 от Конституцията.

[31] Вж. напр. Решение № 3508/20.04.2004 г. по адм.д. № 10889/2003 г- на ВАС, V о.

[32] Чрез създаване на нова алинея трета в чл.40 от ЗДОИ.

[33] Вж. становището на ПДИ на интернет адрес: http://store.aip-bg.org/stanovishta/2022/Stanovishte_naPDI_po_proekt_ZID_ZDOI_29.03.2022.pdf

[34] Доклад за състоянието на администрацията през 2021 г., стр. 61.

[35] Вж. чл.64, ал.3 от ЗСВ.

[36] Вж. чл.64, ал.4 от ЗСВ.

© 2022 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.