Достатъчна ли е статистиката от докладите на правителството за състоянието на администрацията за подобряване на практиките по достъпа до информация?

Гергана Жулева, изпълнителен директор на ПДИ
Гергана Жулева
Гергана Жулева

От приемането на Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ) през 2000 година изминаха 14 години. Всички се научиха на нещо. Заявителите как да защитават правото си на достъп до информация, администрацията – как да не мълчи, как да организира работата си така, че да отговаря в срок, как да мотивира решенията си да не предостави исканата информация или пък да предостави само част от нея.

 

Минахме през различни етапи, тръгвайки от всеобщата убеденост на администрацията, че документите, които създават са тяхна собственост и гражданите няма какво толкова да се интересуват от тях; минавайки през мълчаливите откази при търсене на информация, тъй като не може да се вземе решение дали да се предоставя или не; до усложнени като аргументация откази с добро познаване на закона, но с все още недекларирана убеденост, че информацията не трябва да се предоставя, а да се пази. 

По времето, когато се обсъждаше проектозакона за достъп до обществена информация (1998-2000) разбирането за това, че правото на достъп е право на всеки да търси информация без да доказва своя интерес,  трудно си пробиваше път. Това беше една нова концепция, залегнала в новата българска Конституция, която трябваше да бъде облечена в правни норми, за да може това право реално и на практика да се упражнява.

 

Кампанията за приемане на закон мина под мотото „всеки има правото да търси и получи информация от държавните органи.” Това, че за да се предостави бързо информацията на гражданите тя трябва да се управлява и подрежда така, че това да става без проблеми, изглеждаше като една утопия. Твърдението на държавни експерти от други, минали по този път, държави, че едно такова подреждане ще направи самата администрация по-ефективна и ще улесни и нейната работа, се посрещаше с недоверие.  

 

Мина и времето, когато трябваше да се обяснява колко е важно да се управлява информацията, създавана в органите на власт и нейната достъпност за гражданите.

 

ЗДОИ създаде задължение на ръководителите на административните структури да изготвят годишни отчети за работата на администрацията по закона за достъп. Тези отчети са част от годишните доклади „Състоянието на администрацията”. След закриването на министерството на административната реформа, в тези доклади липсват констатации и препоръки. [1] 

 

Анализ на докладите от гледна точка на развитията и проблемите с достъпа до информация беше направен  от нас миналата година.[2]

През 2014 г. докладът „Състоянието на администрацията 2013” (Докладът) беше приет от Министерски съвет на 23 юни.[3]

 

Какво показва докладът


В Доклада данните са структурирани по следните основни теми:

  • Организация на достъпа до информация в администрациите;
  • Административен капацитет за осигуряване на достъпа до информация;
  • Процедури за разглеждане на искания за достъп до обществена информация;
  • Решения и откази по достъпа до обществена информация.

Данните от Доклада показват, че през последните години броят на администрациите, работещи по заявления за достъп до информация се увеличава. Получаването на заявления по ЗДОИ принуждава  администрациите да организират работата си така, че да стартират административния процес по отделните заявления и да взимат решения по тях.   

 

Източник на данните: Администрация на Министерски съвет, Доклади  за състояние на администрацията 2001-2014, Графика: ПДИ

 

1. Организация на достъпа до информация


В тази част на отчета се разглеждат резултатите по няколко показателя:

  •    Разработени   вътрешни правила за работа по ЗДОИ

 

Източник на данните: Администрация на Министерски съвет, Доклади  за състояние на администрацията 2001-2014, Графика: ПДИ

 

Според данните от Доклада за 2013 година 475 административни структури от 586 имат разработени Вътрешни правила за работа по ЗДОИ, т.е. 81,06%. Това може и да е така, но според изискванията на чл. 15а от ЗДОИ, тези правила трябва да са публикувани в секция „достъп до информация” на интернет страницата на институцията, а това не е така. Оценката, която прави всяка година екип на ПДИ на публикациите в интернет, показва, че само 290 администрации от 534  са публикували в интернет вътрешните си правила и само 215 от тях на определеното от закона място – секциите „достъп до информация”.[4]  Изминаха вече 6 години от измененията в ЗДОИ, въвеждащи изискването за създаване на секция „достъп до информация” и публикуване на вътрешните правила в нея. Времето за подготовка на администрациите беше една година. Отчет по този доста лесно проверим показател не намираме в нито един доклад – няма данни за секции „достъп до информация”, както и на публикациите на „Вътрешни правила по ЗДОИ” в тези секции. Въпросът за съдържанието и изискванията към тези вътрешни правила не се обсъжда в доклада.

 

Анализ на вътрешните правила, публикувани в интернет  може да бъде  видян в доклада на ПДИ „Състоянието на достъпа до информация 2011”.[5]  ПДИ препоръчваше определена моделна структура на тези вътрешни правила. 

  • Разяснителна информация за гражданите

В Доклада намираме данни за публикувана „разяснителна информация за гражданите”. Такова задължение администрациите нямат, но отчетът по този показател трябва да бъде приветстван, тъй като тази информация е свързана с добрите административни практики и съответства на изискванията на Конвенцията на Съвета на Европа за достъп до официални документи относно улесняване на гражданите.[6]  Според Доклада такава разяснителна информация са разработили 65,52% от администрациите по собствените им самооценки. 

  • Електронен регистър на заявленията – Електронен регистър по ДОИ


Източник на данните: Администрация на Министерски съвет, Доклади  за състояние на администрацията 2001-2014, Графика: ПДИ

 

Поддържането на електронни регистри на заявленията по ЗДОИ  е една добра практика, за която също няма ясно задължение в ЗДОИ, но тази практика подпомага администрациите за годишните отчети в Информационната система за попълване на отчетните доклади за състоянието на администрацията (ИСПОДСА) от една страна, а от друга е част от управлението на деловодните системи в администрациите, което пък се отчита в друг раздел на доклада и е свързано с „Информационно-комуникационната обезпеченост”. Там намираме изводите, че 16,89% от 586 администрации нямат система за документооборот и че 68,26% от администрациите нямат системи за управление на документи, потоци и съдържание през WEB.[7]  

Към частта за организацията на работата по закона, в доклада се отчита и приемането на електронни заявления. Данните са следните: 470 (80,20%) администрации приемат заявления за достъп до информация.  

 


Източник на данните: Администрация на Министерски съвет, Доклади  за състояние на администрацията 2001-2014, Графика: ПДИ

 

Според проучването на ПДИ администрации, които приемат заявления по електронен път са 96,8%.[8] Тази оценка е направена на основата на възможността да се подаде заявление по електронен път.  Друг въпрос е, дали е необходим електронен подпис за подаване на заявление по електронен път и дали това е обявено официално на страницата на институцията.[9]  Това разграничение е изключително важно за развитието на практиките по подаване на заявления и получаване на информация по електронен път.  Докладът не обсъжда този наболял, както за заявителите така и за администрациите,  въпрос.

  • Организация на заплащането за информация

Заплащането на получената информация е въпрос, който също се обсъжда от заявителите. Очевидно, че няма как да платиш за нещо, което не си видял, а условията на чл.35 ал.1 предпоставят заплащането преди да е получена информацията. В доклада се отчита, че в 446 администрации се заплаща на място. Другите форми тази година са пропуснати. Макар заявителите на различни форуми да предлагат разумни решения като изпращането на информацията по електронен път да не са заплаща. В много други закони по света е възприето правилото, че информация до определено количество страници се предоставя безплатно, поради по-големите разходи за администрацията за осчетоводяване на плащането от заявителя от 0.09 лева, например, за една страница. Практиката показва, че няма уеднаквяване или единно тълкуване на последната Заповед на министъра на финансите относно нормативите за разходите по предоставяне на информация[10], и че все още има администрации, които дори не знаят за нейното съществуване и работят по старата заповед от 2001 г. 

 

Резултатите от последното проучване на ПДИ за практиките по предоставяне на информация по електронен път показват, че от 535 електронни заявления подадени в рамките на проучването 357 администрации не изискват заплащане на информацията, изпратена по електронен път, а 40 изискват такова заплащане. Въпросът, доколко счетоводно е разумно да се иска заплащане от 11 стотинки, изпратени по банков път, няма на кого да бъде зададен, а и разумните предложения няма кой да ги чуе.  Да се обжалва решението в съда относно определената сума би могло да бъде само занимание за запалени любители.    

 

Важен въпрос за организацията на предоставянето на информация е задължението по ЗДОИ да се организират читални в институциите. Прегледът на място на търсената информация, ако тя е в голям обем, би могло да улесни както администрацията, така и заявителите и да снижи разходите на време и на пари и на двете страни. Отчет за тези места за преглед/четене на търсената информация имаше в докладите от 2007 до 2010, след което тези данни изчезнаха от доклада.

 

2. Административен капацитет за осигуряване на достъпа до информация


Показателите за админстративния капацитет за работа по закона за достъп до обществена информация са следните, според доклада:

  • Наличие на служител/служители/звено по достъпа до информация. [11]
  • Кое звено отговаря за достъпа до информация

Деловодство – 35,20%

Административно- правна структура –22,80% 

Връзки с обществеността – 5%

Приемна за гражданите – 3,8%

  • Обучения на служителите 

И пак независимо от задълженията на ръководителите на административните структури да осигурят финансово обучения на служителите си по ЗДОИ, такива обучения са проведени само в  половината администрации. 

 

3. Процедури за разглеждане на искания за достъп до обществена информация


В тази част на Доклада са представени броя на заявленията, постъпили в администрациите. Според изискванията на закона в него са публикувани данни за видовете заявления – устни, писмени и електронни; от какви групи заявители са постъпвали; каква информация е била търсена от администрациите.

 

През последните пет години броят на заявленията значително намаля.

 

Едно от обясненията е, че публикуването на повече информация в интернет страниците на институциите, включително и на публичните регистри в интернет, води до намаляване на броя на заявленията. Но има и други причини за странното движение на заявленията през годините, които бегло се отбелязват в докладите, а именно:

  • Няма единна система за регистриране на устните запитвания;
  • Объркването при регистрация на искания за административни услуги и заявления за достъп до информация;
  • Въвеждане на изисквания, като собствени формуляри на конкретната администрацията за електронно подаваните заявления, и по този начин изключване/не признаване на така наречените „свободно” подадени електронни заявления. 


Източник на данните: Администрация на Министерски съвет, Доклади  за състояние на администрацията 2001-2014, Графика: ПДИ

 

Ако се обърнем към данните за видовете заявления, ще забележим също странни развития: Електронните заявления за 2009 година са    7 803, на следващата 2010 година изведнъж падат на 931. В доклада, който само обобщава данните, няма дори опит да се обясни защо електронните заявления намаляват драстично.   

 

Източник на данните: Администрация на Министерски съвет, Доклади  за състояние на администрацията 2001-2014, Графика: ПДИ

 

Що се отнася до групите подаващи заявления, статистиката също е доста относителна. Тъй като администрацията не може да изисква от заявителя да обявява своята професия и занимание, то заявител, който е например, представител на НПО, но е подал заявлението си като гражданин, без да обявява своята свързаност с НПО се отчита в регистъра като гражданин. Това, че администрацията регистрира, на основата на данни от заявлението профила на заявителите е похвално и полезно за анализи на процеса на търсене.   

 


Източник на данните: Администрация на Министерски съвет, Доклади  за състояние на администрацията 2001-2014, Графика: ПДИ

 

По отношение на търсената от заявителите информация се запазват тенденците от години. Хората търсят информация, за да

  • упражняват други свои права и това са най-големия брой заявления,
  • получат информация, свързана с отчетността на институцията,
  • с изразходване на публични средства,
  • с контролна дейност на институцията,
  • за предотвратяване или разкриване на корупция и нередности,
  • за процеси на взимане на решения и проекти за нормативни актове. 

Данните за търсената от българските граждани информация  илюстрира целта на признаването на правото на достъп до информация за основно човешко право.  Правото на достъп до информация дава възможност на гражданите

да упражняват други свои права;

да контролират дейността на институциите на властта;

и

да участват в процеса на взимане на решения.

 

4. Решения  и откази по ЗДОИ


Данни за административната работата на администрациите по заявленията се увеличават през годините.  Дори когато се появиха данни за броя на решенията по заявления, имаше значителна разлика между решенията и подадените заявления. Сега през 2014 година положението изглежда по-различно. Намаляват мълчаливите откази по заявления за достъп до обществена информация. В докладите естествено няма да намерите признанието, че е имало мълчаливи откази по заявления за достъп до информация, но достатъчно е да извадите от броя на заявленията постъпили в административните структури,  броя на решенията по ЗДОИ, които стриктно се отчитат в доклада, за да получите заявленията, на които не е отговорено.  Редовните заявители познават до болка тази практика – мълчалив отказ.

 

Източник на данните: Администрация на Министерски съвет, Доклади  за състояние на администрацията 2001-2014, Графика: ПДИ

 

Що се отнася до видовете решения по заявления за достъп до обществена информация, данните показват, че макар решенията за пълен достъп да са преобладаващи, през последните години се увеличават отказите и процентно намаляват решенията за пълен достъп. 

 

Източник на данните: Администрация на Министерски съвет, Доклади  за състояние на администрацията 2001-2014, Графика: ПДИ

 

Дори да имаме предвид само решенията по писмени заявления по отношение на статистиката, би трябвало да предизвика интерес фактът за увеличаване на отказите през последните години.    

 

Източник на данните: Администрация на Министерски съвет, Доклади  за състояние на администрацията 2001-2014, Графика: ПДИ

 

По отношение на данните от Докладите относно основанията за решенията за отказ, тенденциите се запазват за целия период на прилагане на ЗДОИ. На първо място винаги е било основанието ”достъпа засяга интересите на трето лице и няма неговото изрично писмено съгласие за предоставяне на исканата информация, освен в случаите на надделяващ обществен интерес” (чл. 37 ал.1, т.2 от ЗДОИ). В Докладите от 2010 година насам има данни за това, кой се крие зад това трето лице. Трябва да се има предвид, че освен засегнатостта на търговци, според цитирания текст на закона, в него е     предвидено още едно основание – „търговска тайна”.  По отношение на основанието „търговска тайна” също трябва да се прави баланс на надделяващия обществен интерес и интереса на търговиците. В колко от тези случаи администрацията е решавала да предостави информация поради надделяващ обществен интерес, въпреки  несъгласието на „третото лице” няма как да установим, тъй като такива данни в доклада няма.

     

Източник на данните: Администрация на Министерски съвет, Доклади  за състояние на администрацията 2001-2014, Графика: ПДИ

 

Тази година в доклада се отчита първото регистрирано нарушение и първото наложено наказание на длъжностни лица по ЗДОИ.

 

В доклада няма никакви данни за задължителната за публикуване информация по чл. 14, чл.15 и член 15а, относно онлайн публикуването. 

 

Вместо обобщение


Тази година ПДИ стартира кампания за обсъждане на необходими промени в ЗДОИ. Нашата кампания съвпада със заложените ангажименти във втория план за действие на българското правителство по Инциативата Партньорство за Открито Управление[12] и с планираното за тази година  транспониране на Директива 2013/37/EC за изменение на Директива 2003/98/ЕО относно повторната употреба на информацията в обществения сектор.

 

Смятаме, че основните  проблеми, по които си струва да се проведе обществена дискусия за необходими промени в ЗДОИ са следните:

  • Разширяване на обема на задължителната за публикуване информация и уеднаквяване на изискванията към форматите на това публикуване;
  • Систематизиране и по-точно формулиране на ограниченията на правото на достъп;
  • Ясен механизъм за налагане на санкциите при неизпълнение на задълженията по ЗДОИ;
  • Ясно определяне на орган за контрол по изпълнението на ЗДОИ, както и на повторната употреба на информация от обществения сектор.

Необходимостта от независим, централизиран и специализиран орган по контрола на прилагането на ЗДОИ  е най-дискусионната тема. ПДИ смята, че практиката досега показа ясно, че независим контрол на прилагането на ЗДОИ, заедно със съдебния контрол, и създаването на Информационен комисар/комисия, ще разреши много от сега очерталите се проблеми, които не могат да бъдат решени чрез съдебен контрол – уеднаквяване на практиките чрез създаване на общи модели за публикуване, за форматите на това публикуване, за заплащането, за контрола за прилагането на тези модели и за прилагане на санкции за неизпълнение.

 

Другата гледна точка тръгва не от необходимостта, а от възможността в момента да се създаде такъв орган. Защитниците й привеждат аргументите за намаляване на администрацията, „плачевният” опит с независими органи на власт и други подобни аргументи, които избягват въпроса по същество – трябва ли да има централизиран орган по координация и контрол?       

 

Тук няма да се спирам на опита на други страни с Информационни комисари и ролята на тези органи в прилагането на закона. Тези анализи могат да бъдат намерени на специалната секция, създадена от ПДИ, посветена на дискусиите по Концепция за необходими промени в ЗДОИ.[13] Практиката и съществуващите механизми на институционален мониторинг без контролни функции, възпроизвеждат проблемите, които се очертаха през годините на прилагането на закона.  Колективният орган, приемащ докладите за състоянието на администрацията е Министерски съвет. Както е известно, „Министерският съвет е централен колегиален орган на изпълнителната власт с обща компетентност.” [14]

 

Кой обаче задава и ще задава общите модели в администрацията, кой уеднаквява практиките и кой осъществява контрола в областта на достъпа до информация?

Вярваме, че отговорът на тези въпроси заслужава обществено обсъждане.

 

 



[5] Състоянието на достъпа до информация в България 2011, ПДИ, София 2012, http://store.aip-bg.org/publications/ann_rep_bg/report2011.pdf

[6] Трябва да се има предвид, че България не се е присъединила към Конвенцията на Съвета на Европа за достъпа до официални документи. Виж: http://www.aip-bg.org/publicdebate/Европейска_конвенция_за_достъп_до_официални_документи/205096/.

[7] Доклад за състоянието на администрацията 2013, стр. 59, http://www.strategy.bg/Publications/View.aspx?lang=bg-BG&Id=81

[11] Доклад за състоянието на администрацията 2013, стр. 64, http://www.strategy.bg/Publications/View.aspx?lang=bg-BG&Id=81

[14] Закон за администрацията, чл.20 ал.1

© 2014 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.