Фондация Програма Достъп до Информация
Анализи
Гергана Жулева, изпълнителен директор на ПДИ
Гергана Жулева
Гергана Жулева

Темата „Достъп до информация“ не предизвиква вече новинарски интерес, тъй като фундаментални промени няма и това е позитивно развитие. Интерес има, ако случаят на отказ е фрапантен или свързан с тема, актуална за обществеността. Факт е, че  почти всяка седмица сме свидетели  как някой съобщава, че е поискал или получил  информация, използвайки процедурите на Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ). Преди 18 години това беше екзотика, а не седмична практика.

 

След приемането на закона  обобщение на практиките по неговото прилагане може да бъде намерено всяка година в два източника. Докладите на ПДИ[1]  „Състоянието на достъпа до информация“ и докладите[2] на Министерски съвет „Състоянието на администрацията“ в частта „Достъп до обществена информация“.

 

През май Програма Достъп до Информация (ПДИ) представи своя традиционен доклад относно състоянието на достъпа до информация.  Доклади за състоянието на достъпа до информация ПДИ подготвя от приемането на ЗДОИ през лятото на 2000 г. Много от данните в доклада от 2018 г.  относно правната помощ и съдебната практика  вече са публикувани  в Годишния доклад на организацията[3], подготвен през януари 2018 г. Други, отнасящи се до резултатите от проучването на ПДИ за активната прозрачност на институциите, са в интернет и бяха представени на пресконференция[4] през април 2018 г. Но докладът за състоянието на достъпа до информация от май 2018 г. е интересен с това, че дава систематизиран анализ на случващото се през годината в законодателството, активното публикуване, търсенето на информация и съдебната практика в България. В него се извеждат основните проблеми и се формулират препоръки към законодателя и прилагащите органи за подобряване на състоянието на достъпа до информация. 

 

Особеното през тази година е, че за пръв път от 17 години двата доклада бяха публикувани едновременно.[5] Докладът на МС е резултат от самооценката по прилагането на ЗДОИ на 580 администрации в системата на изпълнителната власт. Сред основните теми на самоотчетите е и прилагането на ЗДОИ.

 

Структурата на тази част от  доклада на МС не се е променяла от години. Звеното, отговарящо за подготовката на доклада, пропусна да забележи, че ЗДОИ е променен и може би трябва да се събират и обобщават данни, свързани с новите задължения на администрациите. Още повече, че в тези доклади от години се отчитат не само задължителните по закон елементи, но е застъпено едно по-широко виждане за прилагането на ЗДОИ.

 

Нека припомним законовите задължения. Според член 15, ал.2 на ЗДОИ, всеки ръководител на административна структура в системата на изпълнителната власт изготвя годишен отчет за постъпилите заявления за достъп до обществена информация и за повторното използване на информация от обществения сектор, който включва  и данни за направените откази и причините за това. Този доклад е част от годишните доклади  за състоянието на администрацията ( член 62, ал.1 от Закона за администрацията). В специална част от ЗДОИ, наречена Отчетност, член 16, ал.1, се говори още за съдържанието на обобщената информация за прилагането на закона, а именно:

  • обобщена информация, съдържаща данните по чл.15,
  • както и друга информация във връзка с прилагането на този закон.     

През годините докладите за прилагането на ЗДОИ, част от ежегодните доклади „Състоянието на администрацията“, стават все по- информативни и съдържат редица данни, които не са предвидени в ЗДОИ.

 

Още с приемането на ЗДОИ през юни 2000 година ПДИ наблюдава прилагането на този закон. През годините методологията ни за наблюдение се разви и се съсредоточи върху активното публикуване на информация на страниците на органите на власт. Т.е. ПДИ обобщава наблюденията си за изпълнението на чл. 15 и чл. 15а от ЗДОИ.

 

Резултатите от наблюдението на ПДИ също се публикуват в ежегодни доклади. Двата  доклада -  първият, резултат от самооценката на администрациите за прилагане на ЗДОИ[6], и вторият -  резултат от една външна оценка, се допълват и някои от данните изнесени в тях могат да бъдат сравнявани. Обясненията за несъответствията на тези данни могат да се получат само в хода на едно обсъждане между двата екипа, ангажирани с докладите.  

 

Административен капацитет

За  да изпълняват задълженията си по ЗДОИ, служителите в административните структури, отговарящи по ЗДОИ, се нуждаят от най-малко следните условия:

  • Ясни описани правила относно отговорностите на звена или  служители за изпълнение на задълженията във Вътрешните правила за прилагане на ЗДОИ;
  • Координационно звено в самия орган на власт, определено във Вътрешните правила за прилагане на ЗДОИ;
  • Добре управлявани системи на записване, съхраняване и архивиране на информацията в органа на власт; 
  • Поддържане на знанията относно тези задължения, отчитащи новости в законодателството, технологиите, административната практика, съдебната практика чрез обучения;
  • Постоянен контрол на изпълнение на задълженията от страна на ръководството или специално определено звено на органа на власт;
  • Прозрачност на политиката на прилагане на ЗДОИ за гражданите;
  • Координационен орган на централно ниво за прилагането на ЗДОИ. 

Част от тези условия са предвидени в закона – вътрешни правила, служител/звено, отговарящо за прилагането, задължителни обучения, задължителна регистрация на заявленията, прозрачност на прилагането със задължителното публикуване в Интернет на вътрешните правила, информация за звеното/служителя и разяснителна информация относно упражняването на правото на достъп до информация, ежегодна отчетност и отчетност към МС на всички прилагащи закона администрации в системата на изпълнителната власт. За улеснение на администрациите тази информация трябва да бъде публикувана в специални секции на Интернет страниците „Достъп до информация“.  Други от тези условия, трябваше да бъдат доразвити във Вътрешните правила за прилагане на ЗДОИ.      

 

Нека видим какво е отчетено в докладите на МС относно звеното/служител на ЗДОИ и да ги сравним с данните от наблюденията на ПДИ за три поредни години.


Звено/служител

От 580 институции, които докладват пред Министерски съвет, 535 твърдят, че имат звено или служител по достъпа до информация, т.е. 92%. Данните от проучването на ПДИ показват, че 68% от 567 институции са публикували информация за това звено/служител, като напомняме, че тази информация е задължителна за публикуване в Интернет страницата.  

 

За подготовката на визуализациите са използвани са данни от докладите на Министерски съвет „Състоянието на администрацията“


 

Данните са от ежегодните оценки на ПДИ за активната прозрачност 


 

Според проучването на ПДИ 149 администрации нямат публикувана такава информация, според доклада на МС  - те са само 45 и това значително разминаване се нуждае от проверка или разяснение.

 

Вътрешни правила


Както вече беше обърнато внимание по-горе, Вътрешните правила за прилагане на закона за достъп до обществена информация имат важни функции. Те определят реда, отговорностите на звената и служителите, координацията и контрола на процеса. Тези правила съвсем естествено трябваше да бъдат преразгледани след промените в ЗДОИ от декември 2015 г., за да се отчетат променените задължения относно активното публикуване, и реда за приемане, регистриране, отговаряне на електронните заявления, а също така и за предоставянето на информация по тях.

 

В доклада на Министерски съвет (МС) се твърди, че 516 от 580 органа на изпълнителната власт имат приети Вътрешни правила по достъпа до информация, което е 89%. Нашето проучване показва, че 74% от 567 институции са публикували вътрешни правила, от които само 45% са ги актуализирали, за да отговарят на изискванията на изменения през 2015 година закон.     


Използвани са данни от докладите на Министерски съвет „Състоянието на администрацията“

 

Данните са от ежегодните оценки на ПДИ за активната прозрачност 

 

 

Данните са от ежегодните оценки на ПДИ за активната прозрачност 



По този показател имаме също голямо разминаване. Според доклада на МС с вътрешни правила са 516 институции, докато според ПДИ те са 421, от които само 188 са преразгледали Вътрешните си правила по ЗДОИ като са съобразили с промените в закона.  

 

Разминаването е проблем, но ако се анализира  структурата и съдържанието на „Вътрешните правила“ от гледна точка на необходимото за едни такива правила съдържание, изводите ще са още по-натъжаващи. Частичен анализ беше направен през 2017 година от нас.[7]

 

Проблемът в случая е в липсата на координационен орган, задаващ моделите на тези необходими вътрешни правила.


Разяснителна информация

73% от докладващите на МС органи на власт твърдят, че са публикували разяснителна информация по ЗДОИ, нашите данни показват – 60%. Разбира се, в единия случай става въпрос за самооценка, в другия за външна оценка.

 

Използвани са данни от докладите на Министерски съвет „Състоянието на администрацията“

 

 

Данните са от ежегодните оценки на ПДИ за активната прозрачност 


 

Електронни заявления 


Остава  още един показател за сравнение - приемането на заявления по електронен път. Макар още с приемането на закона (2000 г.) да беше предвидено, че гражданите имат право и на електронни заявления, то редът за тяхното приемане, регистриране и разглеждане беше делегиран на ръководителите на административните структури. Практиката беше много разнообразна, включително с изисквания за използване на електронен подпис при изпращане на заявленията. Промените в ЗДОИ от декември 2015 г. създадоха общ ред. Електронните заявления могат да бъдат подавани без да е необходим електронен подпис на заявителя, те трябва да бъдат регистрирани, за да се следят законовите срокове валидни за всички заявления. Заявителят трябва да бъде уведомен за регистрацията. Органът на власт трябва да отговори по електронен път на адреса, който е заявил заявителят и само в случай, че отказва исканата информация следва да изпрати  решението си и по пощата на посочения от заявителя адрес за кореспонденция.

 

Данните от доклада на МС показват, че макар ясните законови разпоредби, все още 38 административни структури  смятат, че е редно да не приемат електронни заявления, което би трябвало поне да бъде обозначено като проблем за разрешаване.

 

Използвани са данни от докладите на Министерски съвет „Състоянието на администрацията“

 

Остава проблемът с регистрацията на електронните заявления. Трудно е да си представим, че получени по електронен път заявления се регистрират на хартия, тъй като само 63% от администрациите отчитат за 20017 г. , че имат електронни регистри на заявленията.


Използвани са данни от докладите на Министерски съвет „Състоянието на администрацията“

 

Тези данни трябва да бъдат осмислени от гледна точка на съотношението на писмени и електронни заявления, получени от администрациите през 2017 г. На графиката по-долу може да се види това съотношение през годините.

 

Използвани са данни от докладите на Министерски съвет „Състоянието на администрацията“


 

Що се отнася до данните от проучването на ПДИ, включени в доклада „Състоянието на достъпа до информация“ , нашата презумпция бе, че след като е посочен електронен адрес за връзка и не е специално уговорено, че не се приемат електронни заявления,  100 % от изследваните институции приемат електронни заявления. От тях само шест институции изискват електронен подпис, но това  пък е в противоречие със ЗДОИ.     

 

Данните са от ежегодните оценки на ПДИ за активната прозрачност 


 

Данните са от ежегодните оценки на ПДИ за активната прозрачност 

 

Ако се обърнем обаче към резултатите от отговорите на електронните заявления, които

ПДИ подава в рамките на оценката на активната прозрачност през годините и по специално, ако сравним данните след промените в ЗДОИ от декември 2015 г., ще видим, че 73 институции не са отговорили на тези заявления. Дали защото не работят с електронни заявления, дали по други причини – не става ясно, но резултатите са такива. 


Данните са от ежегодните оценки на ПДИ за активната прозрачност 

 

 

Що се отнася до регистрацията на електронните заявления и уведомяването на заявителя за тази регистрация, през 2018 г. само 98 от 567 институции изпратиха съобщение за регистрирането на заявлението.

Нека повторим препоръките от доклада на ПДИ към изпълнението на ЗДОИ:  

  • секцията „Достъп до информация“ да е задължителен елемент от официалната институционална страница; 
  • тази секция да е в основното меню на страницата на институцията;
  • да се преразгледат вътрешните правила, като се отчетат в тях задълженията за публикуване и промените в закона; да се определят екипите, отговорни за това, както и контрола за изпълнение на задълженията по закона, включително и активното публикуване;
  • да се публикува в отворен текст разяснителна информация за гражданите как да упражняват правото си на достъп до информация и повторно използване на информация в дадената институция;
  • да се подготви разяснителен текст относно информационните масиви и регистри;
  • да се обърне внимание на индикациите за актуалност на информацията, публикувана в интернет страниците;  
  • да се спазват нормативите за разходите за достъпа до информация, според  Заповед №ЗМФ-1472 от 29 ноември  2011 г.

Препоръките по отношение на работа със заявления, подадени по електронен път:

  • посочване на действащ електронен адрес, на който да се изпращат заявленията в разяснителната информация в секция „Достъп до информация“;
  • уеднаквяване на реда за предоставяне на информация по електронен път – регистриране; уведомяване с тема: Номер на заявлението в регистъра на институцията; решение; исканата информация; изискване за потвърждаване на предоставената информация;
  • задължителна регистрация на електронните заявления;
  • уведомяване на заявителя за датата на регистрация на заявлението;
  • изпращане на решението за предоставяне и предоставената информация на посочения от заявителя електронен адрес;
  • изпращане на решение за отказ на пощенски адрес, посочен от заявителя.

И накрая да не забравяме, че в ЗДОИ органите на власт имат задължение да съобщават, оповестяват информация, която може да предотврати заплаха за живота, здравето и безопасността на гражданите или тяхното имущество; да опровергае разпространена недостоверна информация; представлява или представлявала обществен интерес и такава, която следва да бъде изготвена или предоставена по силата на закон.

 

Именно отговорните органи, които са разбрали за недостоверни слухове би трябвало да реагират веднага и да оповестят, съобщят и публикуват достоверната информация. Системата за това оповестяване би трябвало да е ефективна и мигновена, а това не винаги е така. Наскоро, например, отговорните институции доста се забавиха да опровергаят слухове за отровна софийска вода.  

 

За съжаление нито в доклада на МС, нито в методологията на нашето проучване може да се проследи готовността в такива ситуации и реакцията с информация от страна на отговорните органи. Този проблем също трябва да бъде адресиран.   



[6] Визуализация на данните от докладите на МС от 2001 до 2018 могат да бъдат видени на: http://www.aip-bg.org/legislation/Данни_от_правителствените_доклади/201753/

© 2018 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.