Фондация Програма Достъп до Информация
Анализи
Активната прозрачност е важна част от откритостта на органите на власт
Гергана Жулева, изпълнителен директор на ПДИ
Гергана Жулева
Гергана Жулева

ПДИ оценява онлайн публикуването на органите на власт от години. Целта на първите оценки в периода 2006 - 2008 беше да се уредят законовите задължения. С приемането на измененията на ЗДОИ от 2008 бяха уредени задълженията за онлайн публикуване на основни категории информация, а проучванията на ПДИ придобиха значението на проверка за изпълнението на тези задължения. Ето защо наричаме тези свои оценки – граждански одити на активната прозрачност. ПДИ разработи и мрежа от индикатори, интегрирани във вътрешната информационна система на организацията, така че във всеки  момент да могат да се проверят Интернет страниците на органите на власт.

За да има сравнимост одитът се извършва в определено време. На основата на резултатите формулираме и препоръки към законодателната и изпълнителната власт относно активното публикуване.

Какви бяха препоръките ни в годишния доклад за 2012:

  • Да се определи звено в администрациите, координиращо онлайн публикуването;
  • Вътрешните информационни системи да са ориентирани към публиката;
  • Да бъде определен редът за публикуване и  да се осигури на актуалността на информацията;
  • Да се унифицира реда за работа с електронните заявления, който да не противоречи на ЗДОИ;
  • Да се определи звеното в администрацията, отговорно за осъществяването на контрол на работата по заявления и активното публикуване на информация;
  • Мерки за повишаване на финансова прозрачност и бюджетната прозрачност включително и на договорите за обществени поръчки.   

 

Позитивно развитие по отношение на законодателните мерки за финансовата и бюджетна прозрачност е приетият в началото на 2013 Закон за публичните финанси, който урежда задълженията за активно публикуване на бюджетите и отчетите на органите на власт. [1]

Това е една значителна крачка, чието изпълнение ще следим.

 

Тази година гражданският одит обхвана 490 институции - органи от системата на изпълнителната власт на централно, териториално и местно ниво, независими органи на власт и Националния осигурителен институт (НОИ) и Националната здравноосигурителна каса (НЗОК).

Между 7 и 25 януари страниците бяха оценявани на основата на 40 индикатора и още 3 за страниците на общините. Тези индикатори отразяват стандартите за активно публикуване с уговорката, че публикуването на собствената интернет страница не винаги е уредено законодателно.

Всяка година ПДИ прави преглед и увеличава индикаторите за оценката  на няколко основания:

1. Нови законови задължения за онлайн публикуване

2. Детайлизира индикаторите на основата на наблюденията от предишни години.

3. Включва индикатори на основата на търсенето на определени категории информация. Тези категории определяме на основата на систематизиране и анализ на случаите, които постъпват в ПДИ за правен съвет и консултации и наблюдението на медийните публикации. 

За някои индикатори е очевидно, че макар законът да не изисква публикуване на собствената интернет страница, създава задължения за публикуване в някакъв централен регистър. Публикуването и на собствена интернет страница говори за ясно разбиране на смисъла на прозрачността, а не само изпълнение на някакво спуснато отгоре задължение за онлайн публикуване. Така  стоят нещата с информацията, свързана с обявяването и възлагането на обществени поръчки. Никой не забранява на органите на власт да имат онлайн регистри на обявените и възложени обществени поръчки, след като голяма част от тази информация се изпраща в Агенцията за обществени поръчки. За възложените договори в централния регистър се публикува онлайн информация за възложителя, обекта на обществената поръчка, описание на договора, наименование и адрес на изпълнителя, стойността а договора, свързаност на поръчката с фондове на Европейския съюз и т.н.       

Тази година увеличихме и индикаторите за общините.

Екипът на ПДИ проверяваше онлайн публикациите на устройствените планове и разрешителните за строеж.

Прегледани бяха 489 интернет страници. Към 25 януари не бяха открити страниците на две общини – Симитли и Цар Калоян. След пресконференция за резултатите от одита бяхме уведомени за новата страница на Община Симитли, която бе оценена към 27 февруари 2013. Община Цар Калоян отговори на електронно подаденото от нас заявление и предостави исканата  информацията.

 

AIP Audit 

 

Резултатите са публикувани в интернет страницата на ПДИ и позволяват справки по институция, по индикатори, по начин и срокове на отговори на електронните заявления, подадени  до 490 институции.  

Индикаторите бяха количествено оценени според значението на информация, която трябва да се публикува в интернет.   

Резултатите могат да бъдат обобщени по няколко теми и сравнени с тези от предишни години. Онлайн публикуване на:

  •  Институционална информация - нормативната  уредба, функции, услуги, информационни масиви;
  • Организационна структура, контакти;
  • Оперативна информация -  актове, стратегии, планове, дейности; 
  • Финансова и прозрачност свързана с интегритета  – бюджети и финансови отчети, декларации за конфликт на интереси;
  • Наличие и съдържание на секциите по достъпа до информация.

 

Институционална информация – нормативна уредба, описание на функциите, услугите и информационните масиви

 

Ръководителите на административните структури в системата на изпълнителната власт са задължени да публикуват онлайн актуална информация, свързана с правомощията, функциите и отговорностите на тяхната администрация. Голяма част от тази информация се съдържа в законодателните актове и правилниците на администрацията, които уреждат създаването и дейността на дадената институция, допълнени със специални секции, където са резюмирани функциите на институцията и отговорностите й по отношение на различни обществени сфери, както и услугите, които предоставя на гражданите и юридическите лица. Във връзка с изпълнение на функциите и отговорностите си администрацията поддържа и информационни масиви, регистри, част от които са по необходимост общодостъпни  - за да осигуряват гражданския и стопанския оборот и да осигуряват упражняването на  определени права и регулирани дейности.  

Резултатите по наблюдаваните индикатори показват увеличение на публикациите на нормативната уредба относно правомощията и отговорностите на органите на власт с 3% в сравнение с 2012 , като се запазва тенденцията за най-слабо изпълнение в териториалните звена на органите на централната власт и общините.[2] 

Значително е увеличението на публикациите за функциите на органа на власт – 11% . По отношение на описанието на услугите, които предоставят институциите – тези публикации са традиционно добре представени в страниците, а изпълнението тази година е 86,30%.  

Колкото до задължението за публикуване на описание на информационните масиви и тази година не се наблюдава особено развитие. Причината според нас е в неясното за администрацията задължение – „описание на информационни масиви и ресурси, използвани от съответната администрация”[3] и какво точно трябва да бъде публикувано и поддържано актуално. Очевидно това задължение се нуждае от детайлни определения и регламентация по отношение на съдържанието, форматите и по стандартите за публикуване.

В проучването от тази година ПДИ детайлизира въпроса за описанието на информационните масиви. Оценявахме дали се публикуват списъци на регистрите, поддържани от институцията, налични ли са самите регистри онлайн, има ли описание на регистрите.

 

Организационна структура и контактна информация


Въпреки увеличението на информацията за контакти с обществеността и тази година наблюдаваме недостатъчни публикации за работното време на администрацията на органа на власт. Най-голямо е изпълнението в общините  - 58%, поради факта, че те работят непрекъснато с граждани.

По отношение на публикуването на структурата на администрацията не отчитаме развитие. Все пак трябва да се отбележи, че наред с графиките на структурата се появяват обяснения за функциите и отговорностите на дирекциите и отделите в структурата на администрацията, техния поименен състав.      

 

Оперативна информация – актове, стратегии, планове, дейност и тяхното отчитане    

 

Продължава тенденцията за увеличаване на публикуването на нормативни актове. Общото изпълнение за 2013 е 84%, като най- добро е то при централните органи на власт и общините – 94%. 

Запазва се тенденцията за увеличаване на онлайн регистрите с индивидуални административни актове – 48% , в сравнение с 45% през 2012 и 27% през 2011.  

Що се отнася до задължението за публикуване на актовете на  общинските съвети изпълнението е много високо - 93%.

Смятаме, че въвеждането в много общини на вътрешни информационни системи и ориентацията към откриване на регистрите на нормативните, общи и индивидуални административни актове за обществен достъп е добра крачка към  оперативната прозрачност.

Плановете и стратегиите за развитие винаги са били сред  активно и добре оповестяваната информация в сравнение с отчетите за работата на институциите. Тази тенденция се запазва и през 2013 – 72% публикуват програми и стратегии за развитие, и  45%  своите отчети.  

 

Финансова и друга прозрачност – договори, бюджети и финансови отчети, декларации за конфликт на интереси

 

Важен елемент на активната прозрачност е публикуването на бюджета и финансовите отчети на органите на власт. Още повече, че приемането на бюджетите е по същество консултативен процес и е свързано с обществени обсъждания, особено що се отнася до общинските бюджети, което предполага запознатост на заинтересованите.

Данните трябва да се разглеждат в контекста на времето на проучването - месец януари, когато все още няма яснота по бюджетите особено за общините и останалите органи извън тези на централната власт.

Наблюдаваме увеличение на финансовата отчетност в сравнение с предишните години, но тя е все още много под 50% изпълнение.  

Затова пък договорите на органите на власт си остават един от най-чувствителните моменти, свързани с прозрачността. В 66% от проучваните интернет страници се поддържа регистър на обявите за обществени поръчки, но само на 10% от страниците беше намерена информация за възложени поръчки. 

Колкото до обявяването на декларациите по чл. 12 от Закона за преотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ), публикациите и на списъците, и на самите декларации намаляват, въпреки изричното задължение за публикуване в интернет.[4]

 

Секция „Достъп до информация”

 

Задължението за създаване на секция „Достъп до информация” с определено по закона съдържание беше въведено със измененията на ЗДОИ от декември 2008. Секцията има за цел да улесни и подпомогне заявителите или търсещите информация, като им разясни как е организиран процесът в конкретната институция, посочвайки им определения ред за това, включително редът за достъп до публичните регистри. В секцията трябва да е указано и звеното, отговарящо по ЗДОИ, служителят, определен за това, адрес, телефон и работно време на звеното. Следва да бъде публикуван и отчетът за изпълнение на ЗДОИ.

Продължава да се увеличава броя на секциите „Достъп до информация” – 55% от институциите са създали такива секции, но много малко от тях са публикували информация, отговаряща на изискванията на ЗДОИ.  Най-слабо е изпълнението за описание на реда за достъп до публичните регистри – под 10%.[5]

Запазват се тенденциите за непубликуване на вътрешните правила, годишните отчети за работа по закона, контактната информация за звеното, отговарящо за работата със заявленията, списъците с разсекретени документи, списъците на категориите информация, представляващи „служебна тайна”.   

От централните органи на власт секции „Достъп до информация” нямат Министерски съвет, Министерство на вътрешните работи и Министерство на земеделието и храните. Фактът, че тази секция може да бъде намерена в основното меню само в две министерства -  Министерството на околната среда и водите и Министерството на правосъдието, а при другите, поддържащи такава секция, тя е част от секцията „административни услуги”, показва определено отношение към правото на информация и определя позицията на администрацията към това право и съответстващите задължения към неговото упражняване.[6]

 

Заявления по електронен път

 

И тази година в хода на проучването подадохме електронни заявления за достъп до информация. С 490 заявления поискахме копие от последния договор по ЗОП за 2012. По правило тези договори  не се публикуват, не съществува и задължение за публикуване. Съществува обаче задължение за изпращане на голяма част от съдържанието на договорите в  централния регистър, поддържан от Агенцията за обществени поръчки. По възложените договори се публикува онлайн информация за възложителя, обекта на обществената поръчка, описание на договора, наименование и адрес на изпълнителя, стойността на договора, свързаност на поръчката с фондове на Европейския съюз и т.н. Поддържането в собствената страница на регистри за обявите и възложените обществени поръчки говори за ясно разбиране на смисъла на прозрачността и отговаря на обществения интерес.        

Сравнителните резултати на отговорите на подадените заявления показват значително намаляване на т. нар. „мълчаливи откази”.  Броят на решенията в предвидения по закон срок е сравнително постоянен през годините.

 

AIP Audit 

 

Детайлните резултати могат да бъдат видяни на нашата интернет страница [7], а също така в резултатите по институции, могат да бъдат разгледани и решенията за предоставяне или отказ на тези, които отговориха на заявленията. [8]  

 

Рейтинг на институциите от гледна точка на активното публикуване и капацитет да се отговаря на електронни заявления


И тази година ПДИ направи количествена оценка на изпълнението на задълженията за активно публикуване онлайн.  На този основа бе формиран рейтинг на активната прозрачност. Най-високата оценка е 78,5 т. за всички институции, и  - 81,5 за общините.

Рейтингът може да бъде разгледан  на страницата на ПДИ, могат да се видят резултатите по ниво на институциите и по начина, по който се формира количествената оценка на всяка институция. [9]     

И тази година на първо място е Община Добрич.

 

Констатации  и проблеми


Наблюдава се значително подобряване на онлайн публикуването, свързано с административните актове на органите на власт, добро изпълнение на публикуването на актовете на общинските съвети, подобрява се активното публикуване на бюджетите, на онлайн регистрите, услугите.

Наблюдава се изключително разнообразие на структурата, съдържанието и форматите, в които се качва задължителната за онлайн публикуване информация.

Не съществува унификация на страниците, с изключение на областните администрации, регионалните здравни инспекции, регионалните инспекции по околна среда и водите.     

Очевидно в много малко институции публикуването в интернет е свързано с формирани вътрешни екипи, които да определят задължителната за публикуване информация. Тази констатация, може да бъде направена и на основата на прегледа на вътрешните правила по ЗДОИ  на много от органите на власт.

Необходима е детайлизация на някои от сега съществуващите категории подлежащи на онлайн публикуване.

Няма унификация на работата с електронните заявления и изпращането на информация по електронен път.

Липсата на координиращ и контролен орган за активното публикуване на информация в интернет страниците става основен проблем и на администрациите и на гражданите. 

 



[1] Закон за публичните финанси, ДВ, бр. 15 от 15.02.2013 г.

[2] Виж сравнителните графики 1 до 10: http://store.aip-bg.org/surveys_bg/comp_tables_13.pdf.

[4] Виж графики от 44 до 47: http://store.aip-bg.org/surveys_bg/comp_tables_13.pdf.

[5] Виж графики от 48 до 60: http://store.aip-bg.org/surveys_bg/comp_tables_13.pdf.

[6] Виж резултатите по индикатори: http://www.aip-bg.org/surveys/2013_година/103353/ 



© 2013 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.